ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.432.2017:44
sp. zn. 1 As 432/2017 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: Královéhradecká
provozní, a. s., se sídlem Víta Nejedlého 893/6, Hradec Králové, zastoupena Mgr. Lukášem
Nohejlem, advokátem se sídlem Římská 104/14, Praha 2, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
18. 6. 2015, č. j. 19581/15/5000-10610-711414, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 10. 2017, č. j. 31 Af 52/2015 - 155,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
IV. Žalobkyni se vrací zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši
5.000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Specializovaný finanční úřad rozhodnutím ze dne 4. 3. 2015, č. j.
40772/15/4127-20735-607803, žalobkyni uložil pokutu ve výši 900.000 Kč podle §16 odst. 4
písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „zákon o cenách“), a to za spáchání
správního deliktu dle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. Tohoto správního deliktu
se žalobkyně dopustila tím, že nerespektovala závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci
ceny podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, a to za období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2012.
Podle §2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách se za ekonomicky oprávněné náklady považují
technologicky nezbytné přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu. Náklady na reklamu
a propagaci, náklady na podporu ochranné známky, které žalobkyně zahrnula do kalkulací cen
vody pitné a vody odvedené v položkách správní režie, nebyly uznány za ekonomicky oprávněné
náklady oběhu ve smyslu účelnosti a efektivity, a to s přihlédnutím ke zvláštnostem daného
zboží. Pro vodu dodanou a vodu odvedenou tak žalobkyně sjednala a požadovala ceny, jejichž
výše nebo kalkulace nejsou v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle §6 odst. 1
písm. c) zákona o cenách. Současně specializovaný finanční úřad rozhodl o povinnosti nahradit
náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Hradci
Králové, který ji rozsudkem ze dne 30. 3. 2017, č. j. 31 Af 52/2015 - 92, zamítl. Nejvyšší správní
soud ke kasační stížnosti žalobkyně rozsudek krajského soudu zrušil (rozsudek ze dne 8. 6. 2017,
č. j. 1 As 180/2017 - 43) pro jinou vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí
ve věci samé. Krajský soud totiž v rozporu s výslovným vyjádřením žalobkyně, že nesouhlasí
s projednáním věci bez nařízení jednání, ve věci rozhodl, aniž by jednání nařídil. Nejvyšší správní
soud tedy krajskému soudu vrátil věc k dalšímu řízení s pokynem, aby ve věci nařídil jednání.
[4] Krajský soud žalobu opětovně zamítl v záhlaví popsaným rozsudkem. Připomněl,
že v posuzovaném období bylo možné do ceny vody pitné a vody odvodené zahrnout pouze
ekonomicky oprávněné náklady pořízení, zpracování a oběhu zboží doložitelné z účetnictví.
Ekonomicky oprávněnými náklady přitom mohou být „náklady pořízení odpovídajícího množství
přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady, technologicky nezbytné ostatní přímé a nepřímé náklady
a náklady oběhu“, zároveň je nutné přihlédnout ke „zvláštnostem daného zboží“. Náklady na reklamu
a propagaci a náklady na podporu ochranné známky zjevně za takové náklady považovat nelze.
Šlo by snad uvažovat o podřazení pod položku „náklady oběhu“; soud přitom dospěl
ke shodnému závěru jako správní orgány, že pouze náklady na reklamu a propagaci, u nichž
lze předpokládat zvýšení spotřeby kohoutkové vody, jsou náklady ekonomicky oprávněnými.
[5] Soud zdůraznil, že voda je komoditou, jejíž systém dodávání odběratelům
(a její odvádění) má síťovou povahu. Jedna vodárenská společnost má v určité lokalitě zpravidla
dominantní postavení. Koneční odběratelé si tedy nemohou vybrat mezi více vodárenskými
společnostmi nabízejícími dodávky a odvod vody, v dané lokalitě a v daném čase funguje
zpravidla pouze jedna vodohospodářská infrastruktura, kterou spravuje jedna společnost. Pokud
tedy má být účelem nákladů na reklamu a propagaci a na podporu ochranné známky působení
na konečného odběratele v tom směru, aby využíval služeb určité společnosti (a nikoliv služeb
konkurenční společnosti), jde o náklady ekonomicky neoprávněné, které by řádný hospodář
nevynaložil. Platí totiž logika (zastávaná správními orgány), podle níž odběratel stejně
bezprostředně neovlivní, jaká voda mu „teče z kohoutku“, a je mu tak v posledku i jedno,
jaké je značky.
[6] Krajský soud shodně se žalobkyní (a na rozdíl od správních orgánů) vnímal náklady
na reklamu šířeji, tedy též jako náklady vynaložené za účelem „budování značky“. Tímto
způsobem pojímané náklady však dle krajského soudu nelze považovat za ekonomicky oprávněné
náklady oběhu zboží, neboť nejsou spojeny s pohybem zboží od výrobce ke spotřebiteli.
V podstatě jde o náklady na rozšíření smluvní sítě s vlastníky vodárenské infrastruktury
(a tím získání nových odběratelů). Pokud jde o náklady na monitoring tisku a náklady na kodexy
etiky, kodexy bezpečnosti práce, ekologický kodex a jiné interní písemnosti, které žalobce
zahrnul pod náklady na reklamu, pak platí totéž, co bylo uvedeno výše.
[7] K námitce žalobkyně, podle níž se správní orgány nijak nezabývaly předloženým
znaleckým posudkem „Kvantifikace přínosů z využívání ochranné známky VEOLIA a určení
dalších nekvantifikovatelných přínosů ve společnosti Královéhradecká provozní, a.s.“, soud
odkázal na str. 43-45 rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu. K odkazům
na rozhodovací praxi nejvyšších soudů ve Spojených státech amerických soud uvedl, že takové
odkazy mohou hrát pouze podpůrnou roli (judikatura amerických soudů krajský soud nijak
neváže, byť takový srovnávací argument jistě může být zajímavý a inspirativní). Vypovídací
hodnota citované odborné publikace a v ní rozebírané judikatury je dále omezená tím,
že tato publikace vyšla již v roce 1978.
[8] Dle soudu žalovaný při hodnocení kritérií (kritérium účelnosti a efektivity) v souvislosti
s posuzováním vynaložených nákladů z pohledu péče řádného hospodáře, nevybočil ze zákonem
předvídaných mezí. Soud žalobkyni přisvědčil, že konstatování žalovaného, podle nějž smíšené
vodárenské společnosti působící v dalších regionech běžně náklady na reklamu, propagaci
a podporu ochranné známky v regulovaných cenách vody pitné a vody odvedené nekalkulují,
je nevhodným srovnáním. Toto dílčí pochybení však nic nemění na správnosti konečných závěrů
o ekonomické neoprávněnosti uplatňovaných nákladů. K argumentaci účelem zákona užité
správními orgány soud uvedl, že teleologický výklad je standardní výkladovou metodou užívanou
při interpretaci právních předpisů. Ochranu slabší smluvní strany označuje za cíl úpravy cenové
regulace obsažené v zákoně o cenách též judikatura a doktrína. Nejde tedy o žádné svévolné
kritérium.
[9] S tím, která kritéria je třeba považovat za rozhodná pro posouzení ekonomické
oprávněnosti nákladů, krajský soud v obecné rovině se žalobkyní souhlasil. Není však pravdou,
že by podle nich žalovaný nepostupoval. Žalovaný pouze jejich aplikací dospěl k odlišným
závěrům než žalobkyně (dle krajského soudu správným). Krajský soud uvedl, že §2 odst. 7
zákona o cenách nelze vykládat způsobem, podle nějž každý závěr kontrolních orgánů
o ekonomické neoprávněnosti určitého nákladu musí být podložen komparací s jinými subjekty
nacházejícími se v obdobném postavení jako kontrolovaný subjekt. Jde o kritérium, které může
být v určitých situacích vhodné využít, ale někdy lze k závěru o ekonomické neoprávněnosti
posuzovaných nákladů dospět i jiným způsobem, jak tomu bylo v nynějším případě. Použít
jako srovnávací kritérium dosavadní praxi žalobkyně pak nelze vůbec, neboť by žalobkyně tímto
způsobem mohla založit ekonomickou oprávněnost některých nákladů již jen tím,
že by je po určitou dobu vynakládala.
[10] Výčty nákladů, které lze uznat jako ekonomicky oprávněné, obsažené v cenových
výměrech Ministerstva financí č. 01/2010 a č. 01/2012 jsou pouze demonstrativní. Skutečnost,
že v tomto výčtu nejsou zařazeny náklady na reklamu, propagaci a podporu ochranné známky,
sama o sobě nevypovídá nic o tom, zda je lze považovat za ekonomicky oprávněné.
[11] Krajský soud shrnul, že rozhodnutí žalovaného není nepřezkoumatelné. Odůvodnění
rozhodnutí je založeno na „uceleném argumentačním systému“. Krajský soud žalobkyni
přisvědčil, že za určitých okolností může správní praxe orgánů veřejné správy založit legitimní
očekávání dotčených subjektů. Skutečnost, že při předchozí cenové kontrole správní orgány
žalobkyni nic nevytkly, nemůže představovat ustálenou, jednotnou a dlouhodobou činnost
orgánů veřejné správy opakovaně potvrzující určitý výklad právních předpisů, tedy ustálenou
správní praxi, která by mohla založit legitimní očekávání žalobkyně.
II. Obsah kasační stížnosti
[12] Žalobkyně (stěžovatelka) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[13] První okruh kasačních námitek lze shrnout jako námitky proti postupu krajského soudu
při nařízeném jednání a související nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu (čl. II. kasační
stížnosti). Dle stěžovatelky se krajský soud neřídil závazným právním názorem vyjádřeným
v předcházejícím rozsudku Nejvyššího správního soudu. Soud se měl při jednání zabývat
stěžovatelkou namítanou nezákonností a její argumentací, což neučinil. Jednání bylo formální,
soud provedl jediný výslech stěžovatelky, po kterém zamítl její návrhy na provedení dokazování,
a poté vydal rozsudek, který je s původním rozsudkem prakticky identický. Tímto postupem
soud zasáhl do stěžovatelčina práva na spravedlivý proces. Krajský soud nijak nezohlednil
námitky obsažené v kasační stížnosti a nepřihlédl ani k argumentaci přednesené při jednání.
[14] Stěžovatelka dále namítá (čl. IV. kasační stížnosti), že rozhodnutí správního orgánu
je nepřezkoumatelné a v něm konstatovaný skutkový stav nemá oporu ve spisu ani v právní
úpravě. Z těchto důvodů měl krajský soud rozhodnutí správního orgánu zrušit. V bodě 21.
a násl. kasační stížnosti stěžovatelka upřesňuje, že správní orgány neodůvodněnou změnou
zavedené správní praxe porušily princip předvídatelnosti a ochrany dobré víry. V žádné
z předchozích kontrol správní orgány náklady na reklamu (včetně nákladů na ochrannou
známku) nijak nezpochybnily či neshledaly ekonomicky neoprávněnými. I z tohoto důvodu
měl soud rozhodnutí žalovaného zrušit. Správní orgán o změně svého názoru a praxe musí
dotčené subjekty předem informovat, než je za jejich stabilní chování začne bez varování
sankcionovat; jinak se jedná o nepřípustnou retroaktivitu v neprospěch jednotlivce.
[15] Zahrnutí nákladů na reklamu a propagaci nemůže být závislé na místních a časových
podmínkách; buď oprávněné je, anebo není. Cenový výměr, který stanoví okruh přípustných
nákladů, obsahuje demonstrativní výčet položek, které do věcně usměrňované ceny vody
zahrnout nelze. Reklama mezi těmito položkami není. Správní orgány neměly věc hodnotit
„pocitově“, ale měly pouze posoudit, zda byla splněna zákonná kritéria, což se nestalo. Správní
uvážení je v tomto případě nepřezkoumatelné. Náklady na reklamu ve výčtu nákladů, které nelze
zahrnout do regulované ceny, nejsou uvedeny záměrně. Tvrdí-li žalovaný, že stěžovatelka
náklady na reklamu za splnění určitých podmínek do výpočtu věcně usměrňované ceny
zahrnovat smí, je tím argumentace prvostupňového orgánu vyvrácena. V dané věci
je při akcentování premisy obecné přípustnosti zahrnutí nákladů na reklamu do výpočtu ceny
podstatné pouze kritérium postupu řádného hospodáře.
[16] Stěžovatelka se dále „stručně vyjadřuje k ústavněprávní rovině povahy cenových výměrů“
a uvádí důvody, pro které nesouhlasí s pojetím cenového výměru jakožto právního předpisu,
jak je zakotveno v judikatuře Nejvyššího správního soudu [body 21.q) – 21.w) kasační stížnosti].
[17] Stěžovatelku znepokojuje, že původní nezákonný rozsudek byl již několik dní po jeho
vydání zpřístupněn celé finanční správě a při kontrole u jiných společností ze stěžovatelčiny
skupiny jej již kontroloři měli k dispozici. Je tedy zřejmé, že věc dalece přesahuje pouhý
stěžovatelčin individuální zájem. Ve stěžovatelčině věci se jedná o ukázkový případ excesu státní
správy z limitů daných zákonem.
[18] Stěžovatelka pokládá za nepřípustné, že argumentace prvostupňového správního orgánu
byla zásadním způsobem modifikována žalovaným, a to v reakci na odvolací námitky. Krajský
soud pak uvádí, že argumentace správních orgánů je sice v některých bodech nesprávná,
ale rozhodnutí nezrušil a celou argumentaci dále dotváří. Tímto postupem je stěžovatelce
odpírána spravedlnost a možnost se účinně bránit. Již prvoinstanční rozhodnutí má být
v dostatečné kvalitě tak, aby z něj vyplývalo, jakým konkrétním jednáním byl porušen právní
předpis a proč. Stěžovatelka je krácena na svých právech, neboť proti nově odůvodněnému
rozhodnutí vyšší instance nemá opravné prostředky, které by měla proti rozhodnutí
specializovaného finančního úřadu.
[19] Z formulací obsažených v oznámení o zahájení řízení ze dne 9. 4. 2014 (konstatování,
že stěžovatelka „spáchala správní delikt“) a v protokolu z cenové kontroly vyplývá,
že specializovaný finanční úřad byl již při zahájení řízení rozhodnut udělit stěžovatelce sankci.
Žalovaný i krajský soud tuto námitku přešli jako formální chybu. Rozhodnutí však mělo
být zrušeno z důvodu nezákonnosti a též nicotnosti spočívající v jeho vnitřní rozpornosti.
[20] Dále stěžovatelka namítá nesprávné posouzení právní otázky, zejména nesouhlasí
se závěrem krajského soudu, že náklady na reklamu, propagaci a na podporu ochranné známky
nejsou ekonomicky oprávněnými náklady (s. 15 – 21 kasační stížnosti), že nejde o náklady oběhu
zboží (s. 21 – 22 kasační stížnosti) a že postupem správního orgánu nebylo zasaženo
do stěžovatelčiných ústavně chráněných práv (s. 23 – 24 kasační stížnosti).
[21] K prvnímu z těchto tří okruhů stěžovatelka uvádí, že oprávněnost nákladu je nutno
hodnotit výlučně dle zákonem stanovených kritérií. Kritéria, která použily správní orgány, žádný
právní předpis nezná; správní orgány naopak kritéria plynoucí z právní úpravy opomenuly.
Nesprávné právní posouzení stěžovatelka spatřuje v tom, že krajský soud kritérium „účelnosti
a efektivity“ pojal jako synonymum pro „péči řádného hospodáře“. Správní orgány ani soud
se vůbec nezabývaly podmínkou pro postih správního deliktu vyjádřenou v judikatuře,
že skutečně vynaložené náklady v nikoli nevýznamné míře převyšují náklady ekonomicky
oprávněné.
[22] Stěžovatelka náklady na reklamu vynakládá a do věcně usměrňované ceny zahrnuje
po řadu let stále ve stejné míře. Porušení péče řádného hospodáře stěžovatelce vytýkal správní
orgán, který toto obecné tvrzení žádným zákonným způsobem nedoložil. Naopak stěžovatelka
předložila důkazy k tomu, že její reklama má efekt. Měl-li soud stěžovatelkou vynaloženou výši
nákladů za přiměřenou, odpovídající této péči, pak vlastně vyvrací tvrzení správního orgánu; tato
zásadní skutečnost se ale v rozsudku děje „mimochodem“ a není dále akcentována.
[23] Reklama a budování dobrého jména stěžovatelky má v posledních letech větší význam
než jindy – proti stěžovatelce je již mnoho let vedena mediální kampaň, zacílená na její očernění
v očích koncových spotřebitelů. Jsou to právě spotřebitelé (občané obcí), kdo následně volí
své zástupce do obecních zastupitelstev, kde se rozhoduje mimo jiné o tom, jakým způsobem
a kým bude infrastruktura provozována. Argument, že spotřebiteli je jedno, jaká voda mu teče
z kohoutku, není pravdivý. Spotřebitel se neřídí pouze cenou vody, ale i její kvalitou
a spolehlivostí dodávek. Právě kvalitou své vody stěžovatelka v reklamě často argumentuje
současně s tím, jak je pro spotřebitele snadno dosažitelná a jak k dodávkám vody a odvádění
odpadních vod poskytuje i funkční a příjemný zákaznický servis. Dle stěžovatelky neexistuje
důvod, proč odlišovat kampaň „kouhotková.cz“ od ostatních kampaní, pakliže jsou vynaložené
náklady do usměrňované ceny započteny v přiměřené výši, odpovídající tomu,
jak by je vynakládal řádný hospodář. Správní orgány i krajský soud však význam dobré pověsti
stěžovatelky jako nástroje k dosahování hospodářského prospěchu zcela opomíjejí.
[24] Krajský soud shledal legitimním správním orgánem „vynalezené“ kritérium ochoty
běžného spotřebitele hradit určitý náklad související s dodávkou vody. Zákon však takové
kritérium nezná. Pohled spotřebitele (jednotlivce) nemusí být v souladu se zájmem celku
(všech odběratelů). Hlediskem ochoty spotřebitele platit službu nicméně nelze odůvodňovat
neoprávněnost jakýchkoli nákladů, neboť jde o hledisko subjektivní a zákonem nepředvídané.
Jediné hledisko, které je nutno užít při hodnocení všech nákladů (včetně reklamních kampaní),
je hledisko jednání řádného hospodáře. Stěžovatelka doložila význam propagace ochranné
známky VEOLIA i znaleckým posudkem, se kterým se však správní orgán dostatečně
nevypořádal. Krajský soud pak tuto námitku nesprávně právně posoudil a pouze odkázal
na rozhodnutí žalovaného.
[25] Ke druhému okruhu námitek nesprávného právního posouzení (náklady na podporu
ochranné známky jako náklady oběhu zboží) stěžovatelka uvádí, že soud použil značně zužující
a nesprávný výklad pojmu „náklady oběhu“. Činnosti prováděné výrobcem nebo distributorem
zboží v rámci oběhu zboží zahrnují vše, co není spojeno se samotnou výrobou zboží (právní
a technické umožnění oběhu, usměrňování, rozšíření a zaměření oběhu), a to jak v rovině
strategické, plánovací, právní, administrativní, tak v rovině realizační. Reklama, propagace
a podpora ochranné známky jsou součástí činností směřujících k usměrňování a rozšiřování
oběhu zboží, zde se specifiky vyplývajícími z povahy činností spojených se zajištěním dodávky
vody pitné a odvádění odpadních vod. Soud chápe náklady oběhu pouze ve smyslu
produktivních nákladů oběhu; z tohoto důvodu jde o nesprávné právní posouzení.
[26] Posledním okruhem námitek stěžovatelka rozporuje závěr soudu, že postupem správních
orgánů nebylo zasaženo do jejích ústavně chráněných práv. Stěžovatelka je členkou skupiny
se zahraničním investorem; je proto nutné, aby správní soudy při posuzování správní praxe
týkající se cenové regulace vždy postupovaly i s ohledem na ochranu zahraničních investic.
Principy cenové regulace se nesmí měnit retroaktivně a nesmí se zpětně měnit správní praxí,
resp. dotvářením principů cenové regulace krajským soudem.
[27] Stěžovatelka požaduje zrušení rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení,
případně též se současným zrušením rozhodnutí správních orgánů obou stupňů.
III. Vyjádření žalovaného
[28] Dle žalovaného krajský soud postupoval přesně v souladu s pokynem Nejvyššího
správního soudu vyjádřeným v předcházejícím rozsudku. Nařídil ústní jednání, v jehož průběhu
dal stěžovatelce prostor k přednesení jejích argumentů, vyjádření se k dalším věcem i slovo
k přednesení konečného návrhu. Pokud měl krajský soud za to, že další důkazy není třeba
provádět, nelze z této skutečnosti vyvozovat nezákonnost rozsudku.
[29] K námitce porušení legitimního očekávání žalovaný uvádí, že kontrola za zdaňovací
období 2009 a 2010 kladla důraz na posuzování režijních nákladů jako celku; v projednávané věci
šlo o posouzení ekonomické oprávněnosti nákladů z hlediska efektivity a účelnosti. Předměty
kontrol byly odlišné, a tak se mohou lišit i závěry z nich vyvozené. Nadto z jednoho rozhodnutí
správního orgánu v jednom řízení nelze vyvozovat ustálenou správní praxi zakládající legitimní
očekávání.
[30] Žalovaný konstatuje, že se soud se všemi žalobními námitkami vypořádal a adekvátně
na ně reagoval. Daňové odvolací řízení je postaveno na principu apelace. Odvolací orgán
nemůže rozhodnutí správce daně zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, jak navrhuje
stěžovatelka; může jej pouze změnit, nebo jej zrušit a zastavit řízení, nebo odvolání zamítnout
a napadené rozhodnutí potvrdit. Proto je odvolací orgán oprávněn provádět dokazování
k doplnění podkladů nebo odstranění vad řízení. Pokud odvolací orgán dospěje k závěru,
že výrok napadeného rozhodnutí je správný, ale neztotožní se s argumenty správce daně,
odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí, přičemž v odůvodnění uvede,
v čem se správcem daně nesouhlasí. S námitkou, že doplnění argumentace v odvolacím řízení
je nezákonností, tedy žalovaný nesouhlasí.
[31] Podle žalovaného z rozsudku nevyplývá stěžovatelkou tvrzené užití kritéria účelnosti
a efektivity jako synonyma pro kritérium řádného hospodáře. Naopak je zřejmé, že krajský
soud postupoval při posuzování oprávněnosti uplatněných nákladů dle stěžovatelkou
citovaného rozsudku ze dne 2. 10. 2008, č. j. 2 Afs 109/2007 - 146, č. 1800/2009 Sb. NSS
(dále též „věc Polyteza“). Žalovaný se s krajským soudem ztotožňuje v tom, že náklady na reklamu,
propagaci a podporu ochranné známky nelze považovat za ekonomicky oprávněné náklady
oběhu, neboť nejsou přímo spojeny s pohybem zboží od výrobce ke spotřebiteli. Co se týče
námitek ohledně ochrany zahraničních investic, žalovaný je považuje za nesouvisející
s projednávanou věcí.
[32] Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[33] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[34] Soud předesílá, že rozsah reakce na konkrétní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat
s otázkou hledání míry. Povinnost orgánů veřejné moci (včetně orgánů moci soudní)
svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď
na každou námitku. Proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky
účastníka řízení (rozsudek ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 13), případně, za podmínek
tomu přiměřeného kontextu, i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud
(např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, či rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 – 72). Takový postup je vhodný zejména u velmi
obsáhlých podání, jakým je i stěžovatelčina kasační stížnost (24 stran); opačný postup by mohl
vést až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení.
[35] Dále Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek netrpí žádnými vadami
zakládajícími nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Důvody, které krajský soud vedly k zamítnutí
žaloby, jsou z odůvodnění napadeného rozsudku seznatelné. Soud vylíčil konkrétní skutkové
okolnosti, o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti
žaloby, a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl (rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud rovněž neshledal,
že by krajský soud opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (rozsudek
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS).
[36] Nepřezkoumatelné není ani rozhodnutí žalovaného; krajský soud tedy nepochybil, pokud
je v mezích žalobních námitek přezkoumal (srov. rozsudky ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 – 91, nebo ze dne 27. 6. 2011, č. j. 4 As 21/2011 – 60).
[37] Soud se dále věnuje námitkám procesního charakteru, zejména těm, které směřují
k ústnímu jednání u krajského soudu. V další části rozsudku se soud zabývá námitkami
směřujícími do věcného posouzení stěžovatelčiny věci.
IV.a) Námitky procesního charakteru
[38] Nejvyšší správní soud předesílá, že předcházející rozsudek krajského soudu zrušil
z jediného důvodu, který představovala vada řízení před krajským soudem spočívající v tom,
že nebylo ve věci nařízeno ústní jednání, ačkoli pro takový postup nebyly splněny zákonem
předvídané podmínky. Nejvyšší správní soud se ve svém minulém rozsudku z tohoto důvodu
vůbec nevěnoval posouzení kasačních námitek mířících do věci samé. Podstatou právního
názoru, kterým pro další řízení zavázal krajský soud, pak bylo, aby k projednání žaloby ve věci
nařídil jednání (srov. bod 14 rozsudku č. j. 1 As 180/2017 - 43).
[39] Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že krajský soud závazný právní názor
plně respektoval; dne 16. 10. 2017 proběhlo ústní jednání, kterého se zúčastnili zástupci
stěžovatelky i žalovaného. Z protokolu o jednání vyplývá, že stěžovatelka při jednání setrvala
na své procesní pozici a neuplatnila žádné návrhy na doplnění dokazování.
[40] Nelze tedy přisvědčit stěžovatelčiným námitkám, že krajský soud se neřídil závazným
právním názorem (krajský soud nařídil k projednání žaloby jednání). Krajský soud pak v žádném
případě nebyl zavázán k tomu, aby se v průběhu jednání zabýval stěžovatelčinou argumentací
obsaženou v předcházející kasační stížnosti, jak stěžovatelka podsouvá v části II. kasační
stížnosti. Jednak to z předcházejícího kasačního rozsudku nevyplývá a nadto by takovým
postupem krajský soud porušil ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí. Rozsah přezkumné
pravomoci soudu v tomto řízení je totiž zásadně dán tvrzeními obsaženými v žalobě (a případně
doplněnými v řádné žalobní lhůtě; srov. §71 odst. 1 a §75 odst. 2 s. ř. s.). Není myslitelné,
aby krajský soud za procesní situace, jaká nastala v souzené věci (první rozsudek krajského soudu
byl zrušen pro vadu řízení), nad rámec uplatněných žalobních bodů v rámci dalšího řízení
po zrušení rozsudku Nejvyšším správním soudem přezkoumal napadené rozhodnutí
též v intencích argumentů uplatněných v kasační stížnosti; případně na základě těchto argumentů
modifikoval svůj právní názor. Právě takový postup by totiž zjevně vybočoval ze zákonných
mezí, v nichž se krajský soud v řízení o žalobě může pohybovat.
[41] Stěžovatelce lze přisvědčit, že účelem jednání před soudem je možnost osobního
přednesení argumentace a ve správním soudnictví pak zejména provedení dokazování
(či přednesení nových důkazních návrhů). Jak již ale soud zmínil výše, řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu je založeno na přísné dispoziční zásadě – je tedy v zásadě
na účastnících, aby při jednání návrhy na provedení či doplnění dokazování vznesli; pokud
tak neučiní, neleží tato procesní aktivita na krajském soudu. V nyní souzené věci
však stěžovatelka, ačkoli konání ústního jednání výslovně požadovala, žádné návrhy
na provedení dokazování (či doplnění nových důkazů), při jednání nevznesla. Nelze proto klást
krajskému soudu k tíži, že tak neučinil sám. Tyto kasační námitky jsou tedy nedůvodné.
[42] Byť se nejedná o kasační námitku, považuje soud za účelné vyjádřit
se též ke znepokojení, které stěžovatelka vyjádřila v kasační stížnosti nad skutečností, že původní
rozsudek krajského soudu byl několik dní po vydání „zpřístupněn celé finanční správě“. Nejvyšší
správní soud na této skutečnosti nespatřuje nic znepokojivého – žalovaný je, stejně
jako stěžovatelka, účastníkem řízení o stěžovatelčině žalobě (§33 odst. 1 s. ř. s.).
Je tedy pochopitelné, že krajský soud své rozhodnutí po jeho vydání zaslal též žalovanému;
to je jeho zákonnou povinností, na které nic nemůže změnit skutečnost, že proti rozhodnutí byla
podána kasační stížnost. Jak s tímto rozhodnutím účastníci dále naloží, je zcela v jejich dispozici;
šíření rozsudků (byť zrušených v kasačním řízení) žádný právní předpis nezapovídá (ba naopak –
srov. např. §11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím).
To, že žalovaný v rámci sjednocování postupů, následně rozhodnutí soudu předal dalším
orgánům finanční správy je naopak žádoucí právě z hlediska ochrany dobré víry adresátů
působení těchto správních orgánů a stejného přístupu v obdobných věcech, tedy z hlediska
principů, kterých se v kasační stížnosti ostatně stěžovatelka dovolává (viz níže).
IV.b) Porušení principu předvídatelnosti a ochrany dobré víry
[43] Stěžovatelka namítá porušení principu předvídatelnosti a ochrany dobré víry účastníků
řízení, neboť správní orgány rozhodly v rozporu se svou ustálenou správní praxí.
[44] Správní praxí zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost
(příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití
právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna
do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými
okolnostmi (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132,
č. 1915/2009 Sb. NSS). V podrobnostech pak lze k otázce ochrany legitimního očekávání
před správními soudy odkázat např. na rozsudek ze dne 19. 4. 2017, č. j. 6 As 98/2016 - 54
(zejména body 35 až 39).
[45] Stěžovatelka dovozuje existenci správní praxe ve vztahu k posuzování zahrnutí
nákladů na reklamu a propagaci do ekonomicky oprávněných nákladů ze skutečnosti,
že u ní mezi 5. 8. 2009 a 18. 2. 2010 proběhla cenová kontrola (protokol o kontrole č. 5/2010),
která jí vytkla nesprávnou kalkulaci režijních nákladů zahrnovaných do kalkulací podle
předpokládaných hodnot upravovaných inflačními koeficienty a nesledování vývoje skutečných
nákladů. Ve vztahu k nákladům na reklamu, propagaci a podporu ochranné známky kontrolní
orgán dospěl ke zjištění, že z pohledu cenové kontroly nebylo možné zodpovědně tyto náklady
posoudit. Existenci jiných rozhodnutí orgánů veřejné správy, která by se týkala výkladu či použití
dotčených právních předpisů [zejména §2 odst. 1 písm. a) zákona o cenách ve vztahu
k nákladům na propagaci, reklamu a podporu ochranné známky] stěžovatelka netvrdila.
[46] Nejvyšší správní soud konstatuje, že provedení předcházející cenové kontroly
(ať už s jakýmkoli výsledkem) nemohlo založit ustálenou správní praxi, které se stěžovatelka
dovolává. S ohledem na shora uvedené závěry rozšířeného senátu provedení jedné cenové
kontroly není ustáleným, jednotným a dlouhodobým postupem, který opakovaně potvrdil určitý
právní výklad. Kasační námitky, které směřují k porušení principu předvídatelnosti a ochrany
dobré víry z důvodu odklonu od ustálené správní praxe, tedy nemohou být důvodné. Stejně
tak není možno stěžovatelce přisvědčit v tom, že jí správní orgány měly avizovat změnu
své správní praxe; nebyla-li zde ustálená správní praxe, nemohla zde být ani její změna, kterou
by správní orgán měl stěžovatelce oznamovat.
[47] Na okraj lze zmínit, že stěžovatelka závěry předcházející cenové kontroly ve vztahu
k nákladům na propagaci a reklamu neinterpretuje zcela přesně. Jak správně připomněl krajský
soud, z protokolu č. 5/2010 vyplývá, že již při této kontrole finanční ředitelství konstatovalo,
že náklady typu služby centrály Veolia, propagace a reklama, právní služby, služby nemateriálové
povahy apod. nemají žádnou souvislost s dodávkami pitné vody, resp. odváděním
vod odpadních, a že „proti reklamě a propagaci nelze nic namítat, pokud se nestává součástí nákladů
podléhajících regulačním pravidlům. Za situace, kdy se fakturované služby činnosti KHP netýkají
vůbec nebo pouze přeneseně, nelze tyto náklady posoudit jako ekonomicky oprávněné náklady (…)“.
Již v průběhu minulé kontroly tedy ve vztahu k tomuto typu nákladů vyvstaly pochybnosti;
v žádném případě pak nelze tvrdit, že jejich zahrnutí jako nákladů ekonomicky oprávněných
vysloveně připustil. Skutečnost, že správní orgán u dotčených nákladů nevytkl jejich
ekonomickou neoprávněnost, neznamená, že jejich zahrnování do věcně usměrňované ceny bylo
v pořádku.
[48] K „poznámce“ stěžovatelky týkající se povahy cenových výměrů jako právních předpisů
Nejvyšší správní soud uvádí toliko, že se plně ztotožňuje s předcházejícími judikatorními závěry
(usnesení ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55, č. 2141/2010 Sb. NSS a navazující judikatura),
a nevidí důvod, proč by se od nich v nyní souzené věci měl odchýlit směrem k nahlížení
na tato cenová rozhodnutí jako na opatření obecné povahy.
[49] Soudu není zřejmé, co má stěžovatelka na mysli, pokud namítá, že její věc byla
posouzena se zpětnou účinností rozhodnutí. Zpětná účinnost (retroaktivita, tedy situace,
kdy jsou později účinné právní normy aplikovány na vztahy vzniklé před nabytím účinnosti této
normy) je spojována s otázkou časové působnosti právních norem; individuální rozhodnutí není
právní normou, která je adresována neurčitému okruhu adresátů. Je zjevné, že cenová kontrola
tohoto typu může být vždy provedena pouze ex post, tedy až po uplynutí relevantního
(zdaňovacího) období a bude se tak vždy vztahovat k období minulému; takovou situaci
však rozhodně nelze označit za nežádoucí zpětnou účinnost.
[50] Co se týče námitky, podle které krajský soud nesprávně odůvodnil nemožnost dovolávat
se porušení principu předvídatelnosti tím, že obě cenové kontroly prováděly různé věcně
příslušné finanční úřady, je třeba zdůraznit, že se nejedná o část vlastního odůvodnění
rozhodnutí krajského soudu, nýbrž o shrnutí důvodů obsažených v rozhodnutí žalovaného.
Tato kasační námitka tedy vůbec nemíří do právního posouzení provedeného krajským soudem,
a je proto nutno ji odmítnout. Stěžovatelka se nemůže domnívat, že pokud u ní byla provedena
cenová kontrola s určitým předmětem a závěry této kontroly nesvědčily o porušení cenových
předpisů, znamená to, že jakákoli další cenová kontrola, byť s jiným předmětem (zaměřením),
nemůže vést ke zjištění nedostatků. Tím by jednou provedená kontrola de facto založila překážku
pro provádění jakýchkoli dalších kontrol za jiná období dle stejného právního předpisu.
[51] Stěžovatelka dále namítá, že je nepřípustné, aby žalovaný a krajský soud měnili
a doplňovali argumentaci prvostupňového správního orgánu, aniž by jeho rozhodnutí zrušili.
Stěžovatelka v této souvislosti blíže nespecifikuje, jaké části argumentace specializovaného
finančního úřadu se měla změna právního názoru dotknout [srov. s. 13 písm. l) a násl. kasační
stížnosti]; uvádí jen, že žalovaný v reakci na odvolací námitky modifikoval argumentaci,
rozhodnutí však nezrušil.
[52] K takto formulované námitce lze toliko poznamenat, že odvolací řízení tvoří s řízením
prvoinstančním jeden procesní celek. V tomto ohledu se hovoří o zásadě jednotnosti správního
řízení; postup odvolacího orgánu, který doplní odůvodnění rozhodnutí prvoinstančního,
lze akceptovat, aniž by byla dotčena zásada dvojinstančnostni (srov. rozsudek ze dne 26. 3. 2008,
č. j. 9 As 64/2007 - 98, rozsudek ze dne 9. 6. 2016, č. j. 6 As 63/2016 - 40). Primárním účelem
této zásady je zaručení tzv. devolutivního a suspenzivního účinku, tedy toho, aby věc byla
přezkoumána správním orgánem vyššího stupně a aby byla odložena realizace obsahu výroku
napadeného rozhodnutí, což se v daném případě stalo. Určité nedostatky odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mohou tak být odstraněny odvolacím orgánem,
zejména pokud tak lze učinit na základě podkladů rozhodnutí obsažených ve spise
(srov. rozsudek ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 - 47).
[53] Správní orgány prvního stupně s vědomím existence odvolacího řízení samozřejmě
nemohou rezignovat na požadavek zákonnosti a přezkoumatelnosti svého rozhodnutí;
se stěžovatelkou se lze ztotožnit též v tom, že z prvoinstančního rozhodnutí musí plynout, jakým
jednáním byl porušen zákon a proč. Těmto požadavkům však prvostupňové rozhodnutí
odpovídá; precizace právního názoru, nadto v reakci na odvolací námitky, se shora popsanými
principy není v žádném rozporu a nijak neodporuje smyslu a účelu správního řízení, jak tvrdí
stěžovatelka.
[54] Stejně ve vztahu rozhodnutí žalovaného – rozsudek krajského soudu, je třeba uvést,
že krajský soud je oprávněn korigovat právní názory správních orgánů, a to za situace,
kdy nesprávně formulovaný právní názor nemá vliv na zákonnost žalobou napadeného
rozhodnutí jako celku. Bylo by naopak v rozporu se zásadou procesní ekonomie a subsidiarity
soudního přezkumu, pokud by krajský soud pro dílčí nesprávnosti v odůvodnění rozhodnutí
správních orgánů, které nemohly mít na zákonnost rozhodnutí vliv, musel napadené rozhodnutí
zrušit, a správní orgán by následně vydal rozhodnutí se stejný výrokem a modifikovanou částí
odůvodnění. V nyní souzené věci, kdy krajský soud uvedl, že pojem reklama je možno vykládat
šířeji, než jak to učinily správní orgány, tedy též ve smyslu nákladů na budování značky, nemělo
takové zpřesnění vliv na zákonnost výroku rozhodnutí žalovaného. V postupu krajského soudu,
který za takové situace rozhodnutí žalovaného nezrušil, nelze spatřovat žádné pochybení.
IV.c) Vada řízení před správními orgány
[55] Stěžovatelka dále nesouhlasí s tím, že uvedení slovního spojení „spáchat správní delikt“
v oznámení o zahájení řízení a protokolu z cenové kontroly, je pouze formální chybou; z této
skutečnosti je naopak zjevné, že prvostupňové orgán byl již při zahájení řízení rozhodnut uložit
stěžovatelce sankci.
[56] Podle §12 odst. 1 písm. h) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), protokol
o kontrole obsahuje skutečnosti vztahující se k vykonané kontrole, a to mj. též kontrolní zjištění,
obsahující zjištěný stav věci s uvedením nedostatků a označení právních předpisů, které byly
porušeny, včetně uvedení podkladů, z kterých tato kontrolní zjištění vycházejí.
[57] Podle §46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) musí
oznámení o zahájení řízení obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno,
příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.
[58] Protokol o cenové kontrole ze dne 26. 2. 2014 i oznámení o zahájení řízení ze dne
9. 4. 2014 mají náležitosti obsažené ve shora uvedených ustanoveních. V části 8. (závěr)
protokolu je uvedeno: „Kontrolovaný subjekt v kontrolovaném období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2012
nerespektoval závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny a tím se dopustil správního deliktu podle
§16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách, protože sjednal nebo požadoval cenu, jejíž výše nebo kalkulace není
v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách (…)“. Kontrolní
řád vyžaduje, aby v protokolu o kontrole byl uveden zjištěný stav s uvedením nedostatků
a označení právních předpisů, které byly porušeny. Této povinnosti kontrolní orgán dostál, přičemž
mu nelze klást k tíži, že v protokolu uvedl, že se stěžovatelka dopustila správního deliktu,
neboť takové vyjádření odpovídá požadavku uvedenému v §12 odst. 1 písm. h) kontrolního
řádu (uvede zjištěné nedostatky).
[59] Co se týče oznámení o zahájení řízení, zde správní orgán uvedl, že „(…) zahajuje správní
řízení ve věci uložení pokuty za porušení cenových předpisů podle §16 odst. 1 písm. d) o cenách, kterého
jste se dopustili tím, že jste nerespektovali závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny
tím, že jste zahrnovali do kalkulací cen vody pitné a vody odvedené ekonomicky neoprávněné náklady
na reklamu, propagaci a na podporu ochranné známky. Tím jste se dopustili správního deliktu podle §16
odst. 1 písm. d) zákona o cenách (…)“. Správní orgán tedy v souladu s §46 odst. 1 správního řádu
řádně vymezil předmět řízení, jehož zahájení oznamoval. Slovní spojení „dopustili
jste se správního deliktu“ užité v oznámení o zahájení řízení není skutečně nejvhodnější, správní
orgány v této procesní fázi zpravidla používají spojení „kterého jste se měli dopustit“, aby bylo
naznačeno, že o vině (a trestu) teprve bude vedeno právě zahájené řízení. Tato formulační
neobratnost při zahájení řízení však nemůže mít žádný vliv na zákonnost řízení před správním
orgánem, ani nic nenasvědčuje o „zaujatosti“ specializovaného finančního úřadu namítané
stěžovatelkou.
IV.d) Posouzení nákladů na reklamu jako oprávněných
[60] Ve vztahu k samotnému posouzení nákladů na reklamu, propagaci a podporu ochranné
známky jako nákladů ekonomicky oprávněných stěžovatelka namítá, že správní orgány
posuzovaly ekonomickou oprávněnost nákladů dle kritérií, která právní úprava nezná, a naopak
zákonná kritéria pominul.
[61] Podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách se právnická osoba jako prodávající dopustí
správního deliktu tím, že „sjedná nebo požaduje cenu, jejíž výše nebo kalkulace není v souladu s podmínkami
věcného usměrňování cen podle §6 odst. 1“.
[62] Věcné usměrňování cen spočívá ve stanovení podmínek cenovými orgány pro sjednání
cen. Těmito podmínkami je dle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách rovněž „závazný postup
při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny, včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny.“ Cenové orgány
stanoví cenovým rozhodnutím podle §3 odst. 2 (případně kraje a obce svým nařízením) zboží
podléhající cenové regulaci podle §5, 6 a 8 cit. zákona, uplatněný způsob a podmínky cenové
regulace, úředně stanovené ceny, pravidla a postupy pro stanovování těchto cen a jejich změn
(§10 odst. 1 zákona o cenách).
[63] Věcné usměrňování cen je jednou ze zákonných forem cenové regulace a z ústavního
hlediska je v určitých mezích přípustné. Ústavní soud při posuzování ústavní konformity míry
a forem cenové regulace setrvale (viz nález ze dne 21. 6. 2000, sp. zn. Pl.ÚS 3/2000, nebo nález
ze dne 13. 7. 2006, sp. zn. I. ÚS 47/05) vychází ze zásady, že cenová regulace nesmí evidentně
snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala
možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření
účelu a všech funkcí vlastnictví. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou)
rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních
práv jednotlivce. To podle Ústavního soudu znamená, že musí existovat rozumný
(opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.
[64] Na posuzovanou věc dopadá regulace stanovená výměry Ministerstva financí ze dne
8. 12. 2009, č. 01/2010, a ze dne 28. 11. 2011, č. 01/2012, kterými se vydává seznam zboží
s regulovanými cenami. Voda pitná a voda odvedená je zahrnuta v položce č. 2 části
II. zmíněných výměrů. Tato část výměrů obsahuje seznam zboží, u něhož se uplatňují věcně
usměrňované ceny, do kterých „lze promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady pořízení, zpracování
a oběhu zboží doložitelné z účetnictví, přiměřený zisk, daň a případně uplatněné clo podle jiných právních
předpisů, není-li dále stanoveno jinak.“ V částech II. výměrů je dále uveden demonstrativní výčet
nákladů, které nelze uznat za ekonomicky oprávněné a u jednotlivých položek další pravidla
a postupy pro stanovování cen příslušného zboží.
[65] Definice ekonomicky oprávněných nákladů je stanovena v §2 odst. 7 písm. a) zákona
o cenách, podle nějž se pro účely uvedeného zákona za takové náklady považují „náklady pořízení
odpovídajícího množství přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady, technologicky nezbytné ostatní
přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu; při posuzování ekonomicky oprávněných nákladů se vychází
z dlouhodobě obvyklé úrovně těchto nákladů v obdobných ekonomických činnostech s přihlédnutím k zvláštnostem
daného zboží“.
[66] Výkladem toho, co je či není ekonomicky oprávněným nákladem, který lze zahrnout
do ceny některé z komodit, jejichž ceny jsou věcně usměrňovány, se zabýval Nejvyšší správní
soud ve věci Polyteza. Zde uvedl, že „ekonomicky oprávněnými náklady nutno rozumět náklady, které
by řádný hospodář vynaložil, aby zajistil zejména samotnou výrobu tepla, přiměřenou údržbu a reprodukci svého
majetku účelně používaného přímo či nepřímo v souvislosti s výrobou tepla, přiměřenou bezpečnost samotné výroby
tepla i procesů souvisejících (přinejmenším v míře zákonem předepsané) a přiměřenou míru spolehlivosti dodávek
tepla, a také aby dosáhl přiměřeného zisku z této činnosti. Ekonomicky neoprávněnými pak budou náklady,
které buď vůbec se samotným procesem výroby tepla nesouvisí nebo náklady, které sice s ním přímo či nepřímo
souvisí, ale řádný hospodář by je nevynaložil. (…)
Smyslem a účelem rozlišování ekonomicky oprávněných a ekonomicky neoprávněných nákladů je tedy zajistit,
aby dodavatel tepla dodával teplo za cenu nižší, než jaké by dosáhl, pokud by při stanovení ceny využil svého
dominantního postavení, avšak takovou, která bude ještě ekonomicky racionální, a samozřejmě bude stanovena
i ústavně konformním způsobem.
Správní orgán, který posuzuje ekonomickou oprávněnost určitých nákladů, proto při svém rozhodování musí
postupovat na základě racionální úvahy. V první řadě si musí ujasnit, zda by dané náklady v konkrétních
poměrech kontrolované osoby řádný hospodář vynaložil. Přitom je třeba zohlednit všechny okolnosti a vzít v úvahu
i to, že při úvaze o vynaložení určitých nákladů nelze odhadovat budoucí vývoj rozhodných skutečností
s naprostou jistotou, takže řádný hospodář bude brát v úvahu i možnost, že dojde k mimořádným či obtížně
předvídatelným okolnostem, na které bude muset adekvátně reagovat. Poté, co si správní orgán ujasní,
jaké náklady by v konkrétním případě vynaložil řádný hospodář, porovná je s náklady skutečně vynaloženými.
Teprve zjistí-li, že skutečně vynaložené náklady v nikoli nevýznamné míře převyšují náklady ekonomicky
oprávněné, je zde prostor pro případný postih za správní delikt na úseku cen.
[67] Lze tedy shrnout, že posuzování ekonomické oprávněnosti vynaložených nákladů
ve smyslu §2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách musí být vždy založeno na individuálním
posouzení skutkových okolností daného případu, přičemž je třeba primárně vycházet z kritéria
péče řádného hospodáře za současného zohlednění všech relevantních okolností.
[68] Stěžovatelka namítá, že ekonomickou oprávněnost vynaložených nákladů nebylo možno
posuzovat pomocí kritérií účelnosti a efektivnosti nákladů, srovnání nákladů vynaložených
smíšenými vodárenskými společnostmi, ochotou spotřebitele platit náklady v ceně vody
a tzv. ochranou slabší strany (teleologický výklad).
[69] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že námitku ve vztahu k použitým kritériím
již podrobně zodpověděl krajský soud, přičemž stěžovatelka v kasační stížnosti k této
své argumentaci nepřináší nic nového. Současně je třeba uvést, že posouzení provedené krajským
soudem je věcně správné a souladné jak s požadavky vyplývajícími ze zákona, tak ze shora
citované judikatury.
[70] Kritérium účelnosti a efektivnosti je úzce spojeno právě se základním kritériem péče
řádného hospodáře; bylo-li tedy úkolem správních orgánů posuzovat ekonomickou oprávněnost
stěžovatelkou vynaložených nákladů, nelze jim vyčítat, že tak činily mimo jiné prostřednictvím
kritéria účelnosti a efektivnosti, které představuje jeden z aspektů posuzování vynaložení nákladů
s péčí řádného hospodáře. V této souvislosti nelze přisvědčit stěžovatelčině námitce, že krajský
soud ztotožnil kritérium „péče řádného hospodáře“ a „účelnosti a efektivity“; krajský soud
ve vztahu k těmto kritériím vyslovil, že účelnost a efektivita je jedním z aspektů péče řádného
hospodáře (srov. bod 65 rozsudku). Nejvyšší správní soud se se stěžovatelkou shoduje v tom,
že kritérium péče řádného hospodáře je nutno hodnotit z celkového hlediska. Na rozdíl
od stěžovatelky je soud přesvědčen, že správní orgány takové hodnocení provedly.
[71] Co se týče kritéria „ochoty běžného spotřebitele hradit určité náklady“, soud
se se stěžovatelkou neztotožňuje v tom, že jde o jakési doplňkové kritérium „vynalezené“
správním orgánem. Žalovaný toto slovní spojení používá na jednom místě odůvodnění svého
rozhodnutí (srov. s. 18 – 19), ve kterém se zabývá tím, proč některé náklady na reklamu
a propagaci jako oprávněné uznal a jiné nikoli. Žalovaný zde jinými slovy vyjadřuje to,
že není možné na konečné odběratele, kteří již jsou stěžovatelčinými zákazníky, přenášet
(prostřednictvím zahrnutí nákladů do věcně usměrňované ceny) náklady vynakládané
stěžovatelkou za účelem získání nových zákazníků.
[72] Smyslem regulování cen je dosažení takové ceny určitých komodit, která bude výrazem
představ společnosti o přiměřené ceně, tedy o ceně, která bude nižší než cena, které by bylo
dosaženo na neregulovaném trhu. Systémy dodávání a odvádění vody mají síťovou povahu
a dodavatel těchto služeb mívá nezřídka dominantní postavení na trhu; nahrazení existujícího
způsobu dodávání či odvádění vody domácnostem je ztíženo z důvodů faktických i právních.
Tyto skutečnosti ztěžují pozici domácnosti vůči dodavateli v procesu vyjednávaní cen; proto
dochází k jejich regulaci na cenu „spravedlivou“. Za účelem stanovení takové ceny jsou
pak odlišovány náklady dodavatele ekonomicky oprávněné a neoprávněné. Je tedy zjevné,
že účelem cenové regulace je právě ochrana slabší strany (tedy strany, jejíž vyjednávací pozice
stran ceny za dodávané služby je značně limitována); správním orgánům proto nelze vyčítat,
pokud při posuzování povahy nákladů účel cenové regulace (ochrana odběratelů) zohlednily,
naopak to je žádoucí.
[73] Stěžovatelka také namítá, že správní orgány (ani krajský soud) neposuzovaly, zda dotčené
náklady převyšovaly náklady ekonomicky oprávněné. Za situace, kdy správní orgány dospěly
k závěru, že určitý typ nákladů (zde na reklamu, propagaci a podporu ochranné známky
nevztahující se ke zvýšení spotřeby „kohoutkové“ vody) vůbec není možno zahrnout
do kategorie nákladů ekonomicky oprávněných, nebylo již třeba obvyklou úroveň těchto nákladů
a jejich poměr k nákladům ekonomicky oprávněným zkoumat. Situace, která byla popsána
ve věci Polyteza (neuznání mzdových nákladů na druhého topiče), je od nyní řešené věci skutkově
odlišná v tom, že mzdové a ostatní osobní náklady jsou a priori [viz §2 odst. 7 písm. a) zákona
o cenách] za ekonomicky oprávněné považovány a jejich nezahrnutí do věcně usměrňované ceny
se proto děje v režimu posuzování možného převýšení ekonomicky oprávněných nákladů
v nikoli nevýznamné míře. Ve stěžovatelčině věci tedy pro takové posuzování prostor nebyl.
Jak uvedl správně žalovaný, ekonomicky neoprávněné náklady nemohou být do věcně
usměrňovaných cen zahrnuty vůbec, tedy bez ohledu na jejich výši (resp. poměr k nákladům
ekonomicky oprávněným, či celkovým nákladům vynaloženým stěžovatelkou;
srov. s. 16 - 17 rozhodnutí). V této souvislosti lze proto přisvědčit závěru krajského soudu,
že nevhodné srovnání nákladů stěžovatelky s náklady smíšených vodárenských společností,
které mělo vést k porovnání dlouhodobé obvyklé úrovně nákladů v obdobných ekonomických
činnostech, nemohlo mít vliv na konečné posouzení ekonomické oprávněnosti dotčených
nákladů ve stěžovatelčině věci.
[74] Co se týče námitek směřujících proti argumentu ad absurdum použitého krajským
soudem (zahrnutí nákladů na zahraniční expanzi do ekonomicky oprávněných nákladů),
lze k nim poznamenat snad jen, že argumentace reductionis ad absurdum je jednou z výkladových
metod, kterou lze využít při úvahách o správném výkladu právního předpisu při existenci dvou
či více myslitelných konkurujících výkladů. Za takové situace může být vytvořena myšlenková
konstrukce, která nahlížena jedním z možných výkladů, vede ke zjevně absurdním, nepřijatelným
závěrům – takový výklad pak musí být odmítnut. Krajský soud při výkladu příslušných
ustanovení zákona o cenách užil této metody výkladu a na příkladu nákladů na vybudování
povědomí o určité značce při zahraniční expanzi demonstroval, že není možno každý náklad
na reklamu, propagaci či podporu ochranné známky zahrnout do nákladů ekonomicky
oprávněných, a že tedy tento výklad zákona o cenách není možný. Krajský soud touto
argumentací rozhodně nepředjímá zneužití práva stěžovatelkou při její zahraniční expanzi,
případně netvrdí, že by teritoriální expanze byla na úkor stávajících odběratelů.
[75] Správní orgány ani krajský soud neopomněly ani stěžovatelčiny argumenty ohledně
významu dobré pověsti jako nástroje k dosahování hospodářského prospěchu. Dospěly
ale k závěru, že náklady na budování dobré pověsti nelze zahrnout do cen, které jsou kalkulovány
již ve vztahu ke stávajícím zákazníkům (odběratelům vody). To, že byla reklama a podpora
ochranné známky efektivní a úspěšná, pak není podstatné pro posouzení nákladů, které
na ni byly vynaloženy, jako ekonomicky oprávněných ve smyslu zákona o cenách. Jde jistě
o náklady „účelně“ vynaložené ve smyslu finančně-manažerském, tedy o náklady, které byly
stěžovatelce ku prospěchu (zvýšení povědomí o značce, spojování značky s kvalitními službami,
získání nových zákazníků); to však neznamená, že jde současně o ekonomicky oprávněné
náklady, které lze zahrnout do věcně usměrňované ceny energie.
[76] Namítá-li stěžovatelka, že cenový výměr stanovící položky, které do věcně usměrňované
ceny zahrnout nelze (část II. cenových výměrů), náklady na reklamu a propagaci neobsahuje,
lze pouze zopakovat, že tento výčet je demonstrativní. Tedy skutečnost, že náklady na reklamu
a propagaci nezahrnuje, neznamená, že je bude možné do věcně usměrňované ceny
vždy zahrnout. Jak ostatně vyplynulo v nyní souzené věci, bylo by značně problematické uvést
v dotčeném výčtu náklady na reklamu a propagaci obecně, neboť za určitých okolností
se mohou promítnout do věcně usměrňované ceny, jindy zase nepůjde o ekonomicky oprávněné
náklady; vždy tedy bude záležet na konkrétních skutkových okolnostech posuzovaného případu.
IV.e) Ostatní kasační námitky
[77] Stěžovatelka namítá, že krajský soud dospěl k nesprávnému závěru, že náklady
na reklamu a propagaci vůbec nelze považovat za náklady oběhu. Takový výklad je zužující
a nemá oporu v zákoně ani v ekonomické teorii.
[78] Z odůvodnění napadeného rozsudku nevyplývá závěr, že soud nepovažoval
náklady na reklamu a propagaci za náklady oběhu. Naopak konstatoval, že náklady
na reklamu a propagaci by bylo možné pod pojem náklady oběhu podřadit; otázkou
však je, zda šlo o ekonomicky oprávněné náklady oběhu. Názor správních orgánů i krajského soudu,
že náklady na reklamu a propagaci mohou být ekonomicky oprávněnými náklady oběhu, ostatně
vyplývá z toho, že stěžovatelce jako oprávněné uznaly náklady na reklamu a propagaci směřující
přímo ke zvýšení spotřeby pitné kohoutkové vody (viz kampaň kohoutková.cz). Tato kasační
námitka není důvodná.
[79] Stěžovatelka závěrem požaduje posouzení případu pohledem ochrany zahraničních
investic. Tato námitka však nebyla uplatněna v žalobě; proto jako nepřípustná nemůže
být v řízení o kasační stížnosti věcně projednána (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[80] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani se stěžovatelčiným tvrzením, že krajský
soud retroaktivně dotváří pravidla cenové regulace. Krajský soud v souzené věci aplikoval
(a to věcně správně, viz výše) příslušná zákonná ustanovení, a to ve spojení s cenovými výměry,
tedy na základě norem stanovených zákonodárcem, resp. v mezích zákona orgány moci výkonné
(cenová rozhodnutí Ministerstva financí), tedy přesně podle pravidel, kterých se dovolává
stěžovatelka [srov. s. 24 písm. e) kasační stížnosti]. Ani tato námitka tedy není důvodná.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[81] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl.
[82] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[83] Výrokem IV. rozhodl soud o vrácení zaplaceného soudního poplatku stěžovatelce.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl v rozhodnutí ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 10 Afs 186/2014 – 60, k závěru, že „[ú]častník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační
stížnost proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti
téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek za tuto další kasační
stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil (§6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích).“
[84] Stěžovatelka zaplatila soudní poplatek ve výši 5.000 Kč v řízení o kasační stížnosti proti
rozsudku krajského soudu ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 1 As 180/2017. Stěžovatelka podala v téže věci nyní projednávanou kasační stížnost,
za kterou rovněž zaplatila soudní poplatek ve výši 5.000 Kč. Vzhledem k závěrům rozšířeného
senátu však k jeho platbě povinna nebyla. Má proto právo na jeho vrácení dle ustanovení
§10 odst. 1 věta prvá zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. dubna 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu