ECLI:CZ:NSS:2018:3.AZS.66.2017:31
sp. zn. 3 Azs 66/2017 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Zdeňka Kühna, Jany Brothánkové, Filipa Dienstbiera, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila
a Karla Šimky v právní věci žalobce: R. A., zast. Mgr. Bc. Filipem Schmidtem, LL.M., advokátem
se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech
pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne
10. 10. 2016, čj. MV-119949-4/SO-2016, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 13. 2. 2017, čj. 10 A 189/2016 - 37,
takto:
I. Výroky I. a II. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2017,
čj. 10 A 189/2016 - 37, se ruší .
II. Žaloba ze dne 25. 10. 2016 se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě.
IV. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
V. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
VI. Zástupci žalobce Mgr. Filipu Schmidtovi, advokátovi, se p ř i z n á v á odměna
a náhrada hotových výdajů ve výši 4.114 Kč, která mu bude proplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
I. 1. Jádro sporu
[1] Podstatou zde řešené otázky je, zda lze aplikovat §71 odst. 2 s. ř. s. o koncentraci řízení
na neprojednatelné žaloby (žaloby bez jakéhokoliv žalobního bodu) a zda lze na absenci
žalobních bodů v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu pohlížet jako na nedostatek
podmínky řízení ve smyslu §46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s.
I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh předchozích řízení
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) žádal Ministerstvo vnitra o vydání povolení k trvalému
pobytu, se žádostí však neuspěl. Rozhodnutí ministerstva potvrdila k odvolání stěžovatele
i žalovaná. Žalobou podanou dne 25. 10. 2016 se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí
žalované, žalobní námitky však formuloval pouze obecně, bez uvedení v čem konkrétně
se správní orgány dopustily pochybení a jakým způsobem mělo dojít ke zkrácení jeho práv.
Stěžovatel současně požádal o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce
pro řízení. Městský soud usnesením ze dne 16. 11. 2016 stěžovateli přiznal osvobození
od soudních poplatků a jako zástupce mu ustanovil advokáta. Toto rozhodnutí nabylo právní
moci dne 21. 11. 2016. Dne 7. 12. 2016 soud stěžovatele jednak vyzval, aby doplnil žalobní body,
tak aby bylo zřejmé, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené rozhodnutí
za nezákonné či nicotné, jednak mu uložil, aby chybějící náležitosti doplnil ve lhůtě pro podání
žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. Zároveň ho poučil, že pokud tak neučiní, soud žalobu odmítne.
Usnesení bylo téhož dne doručeno advokátovi.
[3] Podáním ze dne 7. 2. 2017 stěžovatel prostřednictvím zástupce návrh požadovaným
způsobem doplnil. Usnesením ze dne 13. 2. 2017 městský soud žalobu odmítl pro nedostatek
podmínek řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K tomu v odůvodnění uvedl, že žalobní body
byly v žalobě formulovány natolik nekonkrétně, že nebyla způsobilá k projednání. K doplnění
žaloby soud nemohl přihlédnout, neboť doplnění bylo soudu doručeno až po uplynutí lhůty
dle §72 odst. 1 s. ř. s. Soud vycházel ze skutečnosti, že napadené správní rozhodnutí bylo
stěžovateli doručeno dne 18. 10. 2016, lhůta k podání žaloby tedy uplynula dne 19. 12. 2016.
I. 3. Rozhodné argumenty v kasační stížnosti
[4] Proti usnesení o odmítnutí žaloby podal stěžovatel včasnou kasační stížnost. V ní namítal,
že usnesení bylo vydáno podle §37 odst. 5 s. ř. s., obsahovalo tedy lhůtu soudcovskou, nikoliv
zákonnou. Na základě toho měl stěžovatel za to, že má žalobu doplnit ve lhůtě dvou měsíců
od doručení tohoto usnesení, a to také učinil. Předtím se navíc ujistil, zda snad soud neměl
na mysli 30denní lhůtu k podání žaloby podle zákona o pobytu cizinců, což bylo nakonec
potvrzeno i odůvodněním napadeného usnesení. Pokud však soud počítal běh lhůty od doručení
rozhodnutí žalované a od počátku měl na mysli lhůtu zákonnou (svojí povahou propadnou),
nikoliv lhůtu soudcovskou (pořádkovou), bylo jeho poučení o lhůtě pro odstranění vad zcela
nesrozumitelné, navíc jeho závěry o běhu lhůty odporují dalším ustanovením soudního řádu
správního. Z výzvy určené zástupci stěžovatele nikterak nevyplynulo, kdy měla lhůta
pro doplnění žaloby začít běžet, kdy se (s ohledem na podání žádosti o ustanovení zástupce)
stavila a kdy měla v důsledku předchozích skutečností uplynout. Navrhl proto, aby NSS usnesení
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Žalovaná ke kasační stížnosti jen stručně uvedla, že se netýká správního rozhodnutí,
ale postupu městského soudu.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Při projednání věci dospěl třetí senát k závěru, že posouzení zákonnosti napadeného
usnesení je závislé především na výkladu §71 odst. 2 s. ř. s. Třetí senát se sice neztotožňuje zcela
se závěry ohledně běhu lhůty k doplnění žaloby, které městský soud učinil, má však za to,
že při aplikaci dosavadní judikatury k zásadě koncentrace řízení by jeho závěry byly nakonec
ve výsledku správné a výrok napadeného usnesení by byl zákonný. K tomu třetí senát uvádí
následující.
[7] Mezi účastníky není sporný skutkový stav, lze tedy vyjít z toho, že rozhodnutí žalované
bylo stěžovateli doručeno dne 18. 10. 2016, což je den, který určuje počátek běhu lhůty k podání
žaloby. Tato lhůta činí s ohledem na §172 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky, 30 dnů. V žalobě ze dne 25. 10. 2016 uplatnil stěžovatel žádost
o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce, tímto dnem se tedy běh lhůty
zastavil. Usnesení ze dne 16. 11. 2016, jímž byl stěžovatel osvobozen od soudních poplatků a byl
mu ustanoven zástupce, nabylo právní moci dne 21. 11. 2016, tímto dnem tedy lhůta počala
opětovně běžet. Posledním dnem lhůty k podání žaloby tak byl den 14. 12. 2016 (nikoliv den
19. 12. 2016), do tohoto dne měl tedy stěžovatel podle usnesení městského soudu ze dne
7. 12. 2016 s ohledem na §72 odst. 1 s. ř. s. nedostatky svého podání odstranit. Na tomto závěru
nemění nic skutečnost, že lhůtu obsaženou ve výzvě evidentně nebyl schopen řádně interpretovat
ani soud, který ji stanovil. Stěžovatel svoji žalobu řádně doplnil až dne 7. 2. 2017, což by samo
o sobě nebylo překážkou pro její projednání, pokud by bylo možno (jak ostatně sám stěžovatel
uvádí) nahlížet na lhůtu, kterou mu soud ve svém usnesení určil, výhradně jako na lhůtu
soudcovskou, pořádkovou. Tomu však dosavadní judikatura k podmínkám řízení a k zásadě
koncentrace řízení brání.
[8] Třetí senát odkazuje na rozsudek ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003-40, který označil
projednatelnou žalobu (projevující se v existenci alespoň jednoho řádně uplatněného žalobního
bodu) za jednu z podmínek řízení. Nedostatek této podmínky sice může být odstraňován
prostřednictvím postupu podle §37 odst. 5 s. ř. s., po uplynutí lhůty k podání žaloby
se však v důsledku aplikace zásady koncentrace řízení stává tato vada neodstranitelnou a žalobu
je nutno podle §46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s. odmítnout. Z hlediska závěrů obsažených v tomto
rozsudku tedy v projednávané věci nastal dnem 15. 12. 2016 objektivní nedostatek podmínek
řízení, který by již nebylo možné odstranit.
[9] K tomuto rozsudku existuje navazující judikatura, která se snažila vyřešit problémy,
jež v souvislosti s jeho aplikací v praxi vznikají. Základní tezi v něm obsaženou se pokusila nějak
sladit především s §37 odst. 5 s. ř. s., v němž je upraven postup soudu v případě existujících
nedostatků návrhu a jehož použití se tímto stalo sporným. Zabývala se jak otázkou, co dělat,
pokud soud k odstranění nedostatků podání nevyzval, ač tak učinit mohl (viz např. rozsudek
ze dne 11. 6. 2007, čj. 4 Azs 216/2006-35, rozsudek ze dne 12. 1. 2016, čj. 4 Azs 285/2015-24,
či rozsudek ze dne 4. 5. 2016, čj. 6 Ads 280/2015-40), tak i otázkou, co dělat, pokud soud
sice k odstranění nedostatků podání vyzval, avšak žalobce tyto nedostatky odstranil až po lhůtě
uvedené v §71 odst. 2 s. ř. s. (rozsudek ze dne 6. 10. 2005, čj. 2 Azs 416/2004-71, rozsudek
ze dne 1. 2. 2011, čj. 2 As 96/2010-83, rozsudek ze dne 29. 4. 2010, čj. 9 As 32/2010-75).
Ve snaze zmírnit dopady původního rozsudku druhého senátu na procesní práva účastníků
se však judikatura dostala do zásadního rozporu nejen s tímto rozsudkem, ale jednotlivé rozsudky
se liší v názoru i mezi sebou navzájem. Ve výsledku tak judikatura více problémů vytvořila,
než vyřešila.
[10] V precedentním rozsudku druhého senátu byla označena nepřítomnost jakéhokoliv
žalobního bodu po uplynutí lhůty k podání žaloby za neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení. Přesto další judikatura citovaná výše vychází z toho, že pokud soud nevyzval žalobce podle
§37 odst. 5 s. ř. s. k doplnění žaloby, ač tak učinit mohl, lze tento nedostatek podmínek řízení
odstranit i po uplynutí této lhůty. Ohledně možnosti přihlédnout k doplnění žaloby, jež bylo
učiněno na výzvu soudu, ale zasláno až po lhůtě pro podání žaloby, se pak jednotlivé rozsudky
v názoru liší a střídavě ji připouštějí nebo zavrhují (viz např. rozsudky ve věcech sp. zn.
2 Azs 416/2004 a 2 As 96/2010, na straně jedné, a rozsudek ve věci sp. zn. 9 As 32/2010
na straně druhé).
[11] To vše vnáší do posouzení podmínek řízení značnou nejistotu a zasévá zmatek
mezi krajské soudy i účastníky řízení. Vzhledem k tomu, že podmínky řízení tu v každý okamžik
prokazatelně buď jsou, nebo nejsou, a to nezávisle na tom, jak soud v předchozím průběhu řízení
postupoval, považuje třetí senát celou dosavadní konstrukci vzájemného vztahu §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., §71 odst. 2 s. ř. s. a §37 odst. 5 s. ř. s. za neudržitelnou, navíc postavenou
od počátku na velmi pochybných teoretických základech.
[12] Výhrady má třetí senát nejen k tomu, že projednatelná žaloba je označována za podmínku
řízení ve smyslu §46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s., ale nesouhlasí (a to dlouhodobě) ani s interpretací
zásady koncentrace řízení zakotvené v §71 odst. 2 s. ř. s., která s předchozí otázkou úzce souvisí.
[13] Ve správním soudnictví slouží k zajištění projednatelnosti žaloby §37 odst. 5 s. ř. s.
Lhůta, kterou podle tohoto ustanovení soud stanoví žalobci k odstranění nedostatků žaloby,
je lhůtou pořádkovou, nikoliv propadnou. Případné nesplnění výzvy ve stanovené lhůtě
tak nemusí mít nutně za následek odmítnutí návrhu, pokud žalobce doplní žalobu dříve, než soud
ve věci rozhodne. Uvedené ustanovení má ve větě druhé vlastní pravidlo, jak naložit s návrhem,
který ani po výzvě soudu nemá předepsané náležitosti, a na ustanovení o podmínkách řízení
nikde neodkazuje.
[14] Stejným způsobem je pak upraven vztah mezi podmínkami řízení na straně jedné
a výzvou k odstranění nedostatků podání na straně druhé i v příbuzném procesním předpisu –
v občanském soudním řádu. Zde postup soudu podle §43 odst. 2 o. s. ř. také není postupem
k odstranění nedostatku podmínek řízení podle §104 odst. 2 o. s. ř. a má dokonce i jiné procesní
vyústění.
[15] Teze, že ve správním soudnictví je podmínkou řízení projednatelná žaloba, tedy nemá
oporu v právní nauce a takový závěr nelze dovodit ani z žádného konkrétního ustanovení
zákona. V původním rozsudku, kde byla vyslovena, nebyla tato teze nijak blíže zdůvodněna,
nestalo se tak ani v žádném z rozhodnutí, které na něj navazovaly.
[16] Za nesprávné považuje třetí senát i dosavadní pojetí zásady koncentrace řízení. Podle §71
odst. 2 věty třetí s. ř. s. rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit
o další žalobní body může (žalobce) jen ve lhůtě pro podání žaloby. Všechny výkladové metody
vedou třetí senát k závěru, že toto ustanovení se vztahuje pouze na žaloby, které jsou
projednatelné, tedy na takové, které mají alespoň v minimální potřebné míře náležitosti dle §37
odst. 3 s. ř. s. a §71 odst. 1 s. ř. s. Pokud se v §71 odst. 2 s. ř. s. hovoří o „dosud nenapadených
výrocích“ a „ dalších žalobních bodech“, pak dle názoru třetího senátu umožňují tyto formulace
již z pouhého jazykového hlediska jen jediný výklad, a to ten, že žalobou již nějaký výrok napaden
byl a že nějaký žalobní bod už obsahovala. Uvedený názor podporuje i výklad systematický,
neboť §71 odst. 2 s. ř. s. navazuje na §71 odst. 1 s. ř. s., který upravuje náležitosti žaloby,
a předchází §75 odst. 2 s. ř. s., který soudu ukládá přezkoumat napadené výroky rozhodnutí
v mezích žalobních bodů. Zásadu koncentrace řízení je proto nutno vykládat v kontextu těchto
ustanovení. Teleologicky je pak nutno zásadu koncentrace řízení chápat jako jeden z nástrojů
k rychlému a efektivnímu rozhodnutí ve věci a jejím smyslem je zabránit tomu, aby se žalobou
vymezený rozsah přezkumné činnosti soudu v průběhu řízení měnil a některé úkony soudu byly
v důsledku toho činěny zbytečně. V tomto směru §71 odst. 2 s. ř. s. historicky navazuje
na dřívější §250h odst. 1 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, kde byla daná otázka
upravena obdobně.
[17] Třetí senát nevylučuje, že by zásada koncentrace řízení mohla být v procesním předpisu
pro správní soudnictví upravena přísněji než doposud, tedy tak, jak se v judikatuře podává.
Jako příklad zdařilé právní úpravy lze v tomto směru opětovně uvést občanský soudní řád,
konkrétně §241b odst. 3 o. s. ř., který zakotvuje zásadu koncentrace v dovolacím řízení. V tomto
ustanovení se výslovně uvádí, že dovolání, které neobsahuje údaje o tom, v jakém rozsahu
se rozhodnutí odvolacího soudu napadá, v čem odvolatel spatřuje splnění předpokládané
přípustnosti dovolání (§237 až 238a) nebo které neobsahuje vymezení důvodu dovolání, může
být doplněno jen v průběhu trvání lhůty k dovolání. Současně s tím ovšem §243b o. s. ř.
konsekventně stanoví, že se §43 o. s. ř. v dovolacím řízení nepoužije. V návaznosti na výše
uvedené je pak nutno ještě zdůraznit, že dovolání, které nemá zmíněné náležitosti, soud následně
odmítá, a to podle speciálního ustanovení §243c odst. 1 o. s. ř., ani dovolací řízení
se tedy při aplikaci zásady koncentrace řízení a absenci předepsaných náležitostí návrhu
nezastavuje pro nedostatek podmínek řízení podle §104 odst. 1 o. s. ř., což je v souladu
s doktrinálním výkladem provedeným výše.
[18] Současné znění §71 odst. 2 s. ř. s. však podobně formulovanou zásadu koncentrace řízení
neobsahuje. Také použití §37 odst. 5 s. ř. s. při odstraňování nedostatků návrhu, které brání jeho
věcnému projednání, nejen že není soudním řádem správním pro nějaký okruh případů
vyloučeno, či jinak omezeno, ale naopak je bez výjimky přikázáno. Aplikace zásady koncentrace
řízení na neprojednatelné žaloby tedy nemá podle názoru třetího senátu v příslušných
ustanoveních dostatečnou oporu, je důsledkem příliš extenzivního výkladu §71 odst. 2 s. ř. s.
a ve výsledku nepřípustně zkracuje práva účastníků řízení na přístup k soudu. Žaloby
bez předepsaných náležitostí jsou pak navíc nesprávně odmítány podle §46 odst. 1 písmeno a)
s. ř. s., byť o nedostatek podmínek řízení se tu zjevně nejedná.
[19] Lze tak shrnout, že na případy, kdy žaloba není projednatelná pro absenci žalobních
bodů, nelze zásadu koncentrace řízení upravenou v §71 odst. 2 s. ř. s. aplikovat. Bez postupu
podle §37 odst. 5 s. ř. s. pak soudní řád správní nemá žádné ustanovení, podle něhož by bylo
možno o takové žalobě procesně rozhodnout.
[20] Třetí senát má s ohledem na výše uvedené za to, že pokud v žalobě absentuje jakýkoliv
žalobní bod, je soud povinen postupovat podle §37 odst. 5 s. ř. s. vždy, bez ohledu na to,
zda v mezidobí uplynula lhůta pro podání žaloby uvedená v §72 odst. 1 s. ř. s., či nikoliv. Teprve
v případě, že vytýkané nedostatky odstraněny nebudou, může dojít k odmítnutí žaloby, ovšem
právě jen podle §37 odst. 5 s. ř. s., nikoliv podle §46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s.
[21] Tento právní názor a postup z něj vyplývající považuje třetí senát za jediný, který
je v souladu s doktrínou i s konkrétní právní úpravou obsaženou v příslušných ustanoveních
soudního řádu správního. Má také za to, že se jedná o názor jasný a srozumitelný,
a to jak pro účastníky řízení, tak i pro krajské soudy, a že jeho aplikace v praxi (na rozdíl
od dosavadního) nebude spojena s žádnými interpretačními potížemi.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[22] Podle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[23] V nynější věci je evidentní, že třetí senát dospěl k názoru odlišnému od názoru druhého
senátu vysloveného v rozsudku ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003-40, č. 113/2004 Sb. NSS,
a rozhojněného další navazující judikaturou (některá je uvedena v bodě [9] shora). Rozšířený
senát upozorňuje, že jde rovněž o dílčí nesouhlas s právním názorem vysloveným v rozsudku
rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, respektive též
s rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS
(viz k tomu níže, bod [40]). Současně není sporné, že otázka nyní předložená je významná
pro vyřešení posuzované kauzy. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
[24] Rozšířený senát si je vědom, že třetí senát napadá dlouhodobou judikaturu NSS, existující
již bezmála patnáct let, téměř od samotného počátku fungování tohoto soudu. Navíc
zpochybňuje též dílčí závěry rozšířeného senátu z roku 2010 a 2017. Ani takováto situace
však nezbavuje rozšířený senát jeho pravomoci. Rozšířený senát připomíná, že ani jeho vlastní
judikatura není nezměnitelná. Vyslovení právního názoru v jeho předchozím rozhodnutí
nevytváří překážku tomu, aby mu byla rozhodujícím senátem postoupena věc s návrhem
na změnu doposud zastávaného právního názoru (shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 2. 2010, čj. 7 Afs 20/2007-73, č. 2055/2010 Sb. NSS, VOP 014, bod 13).
[25] Rozšířený senát nicméně již na tomto místě musí zdůraznit zásadní význam stability
a spolehlivosti judikatury. Proto ke změně judikatury přistupuje jen z důvodů mimořádně
závažných a přesvědčivých. Není proto možné, aby senát tohoto soudu předkládal návrh
na změnu judikatury rozšířeného senátu, který by podpořil jen prostým nesouhlasem s touto
judikaturou, aniž by předložil konkurující argumentaci, resp. toliko polemizoval s otázkami,
s nimiž se však již rozšířený senát v dřívější judikatuře vypořádal (srov. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48, bod 24). To však není případ nynějšího návrhu.
Třetí senát naopak upozorňuje, že dosavadní judikatura je jednotná jen zdánlivě, ve skutečnosti
však vytváří nespočet interpretačních problémů a argumentačních labyrintů. Jinak řečeno,
negativní důsledky dosavadní judikatury dle třetího senátu zdaleka převažují její (zdánlivou)
ustálenost. Proto se rozšířený senát návrhem třetího senátu dále zabýval věcně.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
III.2.A. Absence žalobního bodu a její právní kvalifikace
[26] Stávající judikatura je ve vztahu k žalobám proti rozhodnutí správního orgánu založena
rozsudkem ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003-40, č. 113/2004 Sb. NSS. V odůvodnění tohoto
rozsudku se mj. uvádí:
„V tomto směru Nejvyšší správní soud především vychází z ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle
něhož soud usnesením odmítne návrh, jestliže nejsou splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek
je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat. V důsledku
přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu musí žaloba obsahovat
žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené
výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. V souzené věci je však zřejmé,
že stěžovatelova žaloba žádné žalobní body neobsahovala a že stěžovatel žalobu v zákonné lhůtě pro její
podání v tomto směru ani nijak nedoplnil. Přitom zákon stanoví, že žaloba musí vždy obsahovat alespoň
jeden žalobní bod (viz věta druhá ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.).
Pokud žaloba žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn,
a to ve lhůtě pro podání žaloby, jak vyplývá z citovaného ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. Není však dána
zákonná povinnost soudu v těchto případech vždy vyzývat žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu
ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce pojímaná povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné
zásadě dispoziční a rovněž zásadě koncentrace řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován.
Nejvyšší správní soud má proto za to, že se Krajský soud v Plzni napadeným usnesením nedopustil
nezákonnosti ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., když žalobu stěžovatele podle ustanovení
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, aniž jej předtím vyzval k odstranění nedostatku podmínky řízení, neboť
dospěl k závěru, že po marném uplynutí lhůty k podání žaloby se absentující žalobní body stávají
neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení.“
[27] Z právě citovaného rozsudku vychází i následná judikatura (navazuje
na něj např. již rozsudek ze dne 27. 2. 2004, čj. 4 Azs 3/2004-48). Přítomnost alespoň jednoho
žalobního bodu je tímto rozsudkem prohlášena za podmínku řízení. Současně tento judikát říká,
že absence projednatelného žalobního bodu zakládá nedostatek podmínek řízení, který musí být
odstraněn ve lhůtě pro podání žaloby dle §71 odst. 2 s. ř. s. Nebude-li tato vada ve lhůtě
pro podání žaloby odstraněna, soud žalobu odmítne pro nedostatek podmínek řízení dle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[28] Rozšířený senát předně souhlasí s třetím senátem v tom, že druhý senát nijak
neodůvodnil, proč projednatelnost žaloby považuje za podmínku řízení. Tento závěr bez dalšího
konstatuje jako zjevenou pravdu. Třetí senát má pravdu i v tom, že tento závěr je v rozporu
s českou procesualistikou, která tradičně projednatelnost žaloby s podmínkami řízení nespojuje.
Právní doktrína preferuje použití termínu procesní podmínky, neboť zákonný termín „podmínky
řízení“ vytváří nesprávnou představu, že tyto podmínky musí být splněny k tomu, aby mohlo
být zahájeno řízení. Ve skutečnosti procesní podmínky představují předpoklady přípustnosti
vydání meritorního rozhodnutí v dané věci. Jak správně třetí senát uvádí, právní nauka
při klasifikaci podmínek řízení rozlišuje podmínky řízení na straně soudu (pravomoc
a příslušnost), na straně účastníků (především způsobilost být účastníkem a procesní způsobilost,
event. při nedostatku procesní způsobilosti řádné zastoupení) a věcné podmínky řízení (překážka
litispendence a překážka rei iudicatae). Ve věcech, kde lze řízení zahájit pouze na návrh (do této
kategorie kromě většiny věcí občanskoprávních spadá beze zbytku též celé správní soudnictví),
řadí teorie též existenci takového návrhu (srov. Winterová, A. – Macková, A. Civilní právo procesní.
7. vydání, Praha, Linde 2014, s. 213-216).
[29] Procesní podmínky jsou tedy splněny již jen tím, že je žaloba při splnění ostatních
uvedených podmínek podána, a to bez ohledu na to, zda má náležitosti, které umožňují její věcné
projednání či nikoliv. Případný nedostatek náležitostí žaloby je pouze překážkou pro pokračování
v řízení, nikoliv nedostatkem procesních podmínek. Nedostatek předepsaných náležitostí žaloby
se dále odstraňuje podle speciálních ustanovení procesních předpisů k tomu určených.
[30] Na stejných teoretických východiscích je postavena i rozhodovací praxe rozšířeného
senátu. Již v usnesení ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS (ROMIKA
INDUSTRIES) rozšířený senát podotkl, „že je nezbytné rozlišovat mezi procesními podmínkami,
náležitostmi žaloby a věcnou legitimací. Procesní podmínky se obvykle vymezují jako předpoklady přípustnosti
vydání meritorního rozhodnutí v dané věci. Procesní podmínky jsou sice v úzkém vztahu s procesními úkony,
ale nelze je směšovat, neboť existují samy o sobě, mnohdy ještě předtím, než ke konkrétnímu procesnímu úkonu
došlo. Náležitosti žaloby proto nepatří mezi procesní podmínky, ale mezi náležitosti procesního úkonu.
Skutečnost, že neodstranění vad žaloby, které brání pokračování v řízení, má stejný následek jako neodstranění
odstranitelného nedostatku procesní podmínky (či neodstranitelný nedostatek procesní podmínky) bránícího
pokračování v řízení, tj. odmítnutí žaloby, ani v nejmenším neodůvodňuje jejich směšování. Je známou pravdou,
že totožnost účinků není vždy dokladem o totožnosti jevů, jež tyto účinky působí.“
[31] Obdobně rozhodoval rozšířený senát i později, srov. např. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, ArcelorMittal Ostrava:
„I ve správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodnout
ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí […]. Jsou chápány jako podmínky
přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. […] Teorie procesního
práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně
účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plnou moc zmocněnce
v případě zastoupení, úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými podmínkami - překážkou
litispendence a překážkou věci rozsouzené.“
[32] Rozšířený senát poznamenává, že stejný přístup je uplatňován v české procesualistice
tradičně. Např. klasik české teorie civilního práva procesního Václav Hora k tomu uváděl,
že „procesní podmínky“ (tedy podmínky řízení) jsou „podmínkami procesu jakožto celku. Procesní
podmínky jsou sice v těsném vztahu k proc. úkonům, poněvadž na nich závisí přípustnost těchto úkonů, ale nesmí
býti s těmito proc. úkony ztotožňovány. Existují samy o sobě, namnoze ještě předtím, než k proc. úkonu došlo.
(Nejsou proto např. náležitosti žaloby podmínkami procesními).“ (Hora, V. Československé civilní právo
procesní. Díl II. 3. vydání, Praha 1932, s. 116, zvýraznění v originále).
[33] Závěr druhého senátu, který ztotožňuje přítomnost žalobních bodů jako jednu
z náležitostí žaloby s podmínkami řízení, resp. podmínkami procesními, je tedy v rozporu
se základním fundamentem teorie civilního procesu. To by však samo o sobě nepostačovalo
k přehodnocení judikatury, která se tu od sklonku roku 2003 v této souvislosti vytvořila.
Rozšířený senát jistě usiluje též o teoretickou čistotu judikatury, ale není to jeho prvořadý úkol.
Tím je především střežení vlastní jednotné rozhodovací praxe. Teoretická nedostatečnost
judikatury tedy sama o sobě nestačí k tomu, aby tuto judikaturu rozšířený senát měnil. Správná
právní kvalifikace vady podání je však klíčová též pro výklad ustanovení, podle něhož soudy
odmítají žalobu, neobsahuje-li alespoň jeden projednatelný žalobní bod.
[34] Jak vysvětlil detailně rozšířený senát v rozsudku ze dne 20. 12. 2005,
čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS (první rozsudek rozšířeného senátu vysvětlující pojem
žalobních bodů), soudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité
náležitosti, jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu
při doplňování náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu
a právní následky v případě, že není podání doplněno a vady odstraněny. Obecné náležitosti
žaloby v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vyplývají v první řadě z §37 s. ř. s.
(zejm. z jeho odst. 3). Další (zvláštní) náležitosti podání jsou pro žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu stanoveny v §71 s. ř. s. Postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. se odstraňují jakékoliv
vady podání, tedy nejen vady podle §37 odst. 3 s. ř. s., ale i zvláštní náležitosti podání (ve vztahu
k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tedy §71 odst. 1 s. ř. s.). Nesplnění zvláštních
náležitostí podání předepsaných pro jednotlivé typy řízení následně vede k odmítnutí podání
dle §37 odst. 5 s. ř. s. Rozšířený senát následně jasně uvedl, že i neprojednatelnost žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu v důsledku absence žalobních bodů má za následek odmítnutí
žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s. (blíže cit. rozsudek rozšířeného senátu čj. 2 Azs 92/2005-58).
[35] Jakkoliv se rozšířený senát doposud výslovně nevyslovil k otázce, zda přítomnost alespoň
jednoho žalobního bodu představuje podmínku řízení, právě uvedené úvahy vyslovené
v rozsudku čj. 2 Azs 92/2005-58 tuto tezi jasně popírají. Pokud by totiž rozšířený senát měl za to,
že žalobní body jsou podmínkou řízení, jistě by k odmítnutí žaloby pro absenci žalobních bodů
nepoužil §37 odst. 5 s. ř. s., ale naopak §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy odmítnutí žaloby
pro nedostatek podmínek řízení (jak to říká již „zakladatelský“ judikát čj. 2 Azs 9/2003-40,
srov. bod [26] shora, a na něj navazující judikatura).
[36] Rozšířený senát proto, v souladu s teoretickými koncepcemi vyloženými pod body
[28] až [32], dospěl k závěru, že k pojmu procesní podmínka, respektive, jak říká zákon, k pojmu
podmínka řízení, je třeba přistupovat restriktivně. Procesní podmínky jsou tedy dány bez ohledu
na to, zda má návrh (žaloba) náležitosti, které umožňují jeho věcné projednání či nikoliv.
Nedostatek předepsaných náležitostí žaloby se odstraňuje podle speciálních ustanovení
procesních předpisů k tomu určených, v soudním řádu správním to je §37 odst. 5 s. ř. s. To platí
i pro náležitost žaloby dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy pro žalobní body. Absence žalobních
bodů vyústí v odmítnutí žaloby dle §37 odst. 5 s. ř. s.
[37] Rozšířený senát tedy dává třetímu senátu za pravdu, že na absenci žalobních bodů
v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nelze pohlížet jako na nedostatek podmínky řízení
ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Absence žalobních bodů dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
je vadou podání, její neodstranění má za důsledek odmítnutí žaloby dle §37 odst. 5 s. ř. s.
III.2.B. Zákonná lhůta k uplatnění žalobního bodu (§71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.)
[38] Podle §71 odst. 2 věty druhé s. ř. s. žalobce může kdykoli za řízení žalobní body omezit.
Podle věty třetí [r]ozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body
může jen ve lhůtě pro podání žaloby.
[39] Právě uvedená třetí věta §71 odst. 2 s. ř. s. je klíčová pro posouzení této věci. Podle
dosavadní ustálené judikatury, kterou třetí senát zpochybňuje, je možné žalobu neobsahující
jakýkoliv žalobní bod doplnit o alespoň jeden dostatečně konkrétní žalobní bod jen ve lhůtě
pro podání žaloby. Třetí senát upozorňuje, že takovýto výklad však je v rozporu s doslovným
výkladem právě citovaného ustanovení. To hovoří o rozšíření žaloby na „dosud nenapadené“ výroky
rozhodnutí nebo rozšíření „o další žalobní body“ jen ve lhůtě pro podání žaloby. Argumentaci
třetího senátu lze shrnout tak, že jakkoliv rozšířit lze jistě i „nic“, další text předpokládá, že nějaký
výrok již byl napaden („dosud nenapadené výroky“), resp. že nějaký žalobní bod byl uplatněn („další
žalobní body“ nezbytně předpokládají nějaký již uplatněný žalobní bod, jinak pojmově nelze
o „dalším“ žalobním bodu vůbec hovořit). Lapidárně řečeno, dle tohoto názoru „další“ žalobní
body předpokládají alespoň jeden žalobní bod řádně a včas uplatněný.
[40] Proti tomuto striktně jazykovému výkladu však stojí nejen konstantní judikatura NSS,
ale též přinejmenším dva rozsudky rozšířeného senátu. V rozsudku rozšířeného senátu ze dne
24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, ve kterém se rozšířený senát podruhé
meritorně věnoval vymezení žalobních bodů, v bodě 35 uvedl následující:
„Rozšířený senát považuje za nutné zdůraznit, že lhůta stanovená v §71 odst. 2 větě druhé a třetí dopadá
nejen na případy, kdy žalobce doplní vedle již obsažených další (nový) žalobní bod,
ale i na případy, kdy v žalobě neuvedl žalobní bod žádný; jen v těchto případech uplyne zákonná lhůta
(§72 odst. 1 s. ř. s.) marně, ve všech ostatních případech je na místě postup dle §37 odst. 5 s. ř. s.
Jak správně uvedl druhý senát, »koncentrace žalobních bodů daná lhůtou pro jejich uplatnění nemůže být
vykládána tak, že pro žalobce vytváří překvapivé situace a vysokou míru nejistoty o tom, co ze svých
námitek proti žalobou napadenému rozhodnutí se mu podařilo procesně účinným způsobem uplatnit
a co nikoli. Účelem lhůty k uplatnění žalobních bodů je totiž toliko časové fixování základního rozsahu
toho, co bude předmětem soudního přezkumu správního rozhodnutí, tak, aby byla zajištěna patřičná míra
právní jistoty účastníků řízení a rychlost řízení«.“ (zvýraznění doplněno)
[41] Na tento závěr navázal rozšířený senát i v nedávném rozsudku ze dne 29. 8. 2017,
čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS (rozhodnutém až poté, co třetí senát předložil
nynější věc rozšířenému senátu). Zde se rozšířený senát přidržel výkladu, podle něhož lze žalobní
bod, třebas i první, uplatnit jen ve lhůtě pro podání žaloby ve smyslu třetí věty §71 odst. 2 s. ř. s.
(srov. body 24 násl. rozsudku čj. 5 As 154/2016-62 a naproti tomu odlišné stanovisko
k odůvodnění soudkyně Matyášové, která v bodech 12 násl. prosazovala opačný výklad §71
odst. 2 s. ř. s.).
[42] Krom toho, že tradiční výklad §71 odst. 2 s. ř. s. zakládající koncentraci žalobních bodů
jen ve lhůtě pro podání žaloby je výkladem zcela ustáleným, lze poukázat též na to,
že jej výslovně potvrdil Ústavní soud. Např. v nálezu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09
(N 250/55 SbNU 415; č. 9/2010 Sb.), řešícím ústavnost délky sedmidenní lhůty pro podání
správní žaloby v případě řízení ve věci mezinárodní ochrany, odmítl přístup nyní prosazovaný
třetím senátem, podle něhož podání žaloby (a to jakékoliv, tedy i blanketové) bude znamenat
zachování žalobní lhůty a povinnost soudu vyzvat navrhovatele k odstranění vad, resp. doplnění
podání. Délka lhůty poskytnuté soudem k takovéto nápravě by nemohla být limitována sedmi
dny, ale soud by poskytoval lhůtu „přiměřenou“, tedy takovou, v níž by dle jeho názoru
a zkušenosti žalobce reálně dokázal kvalifikovaně reagovat. „To ovšem Ústavní soud považuje
za nepřípustné a odporující obecně přijímanému pojetí zásady koncentrace řízení. I kdyby byla takováto možnost
fakticky prodloužit krátkou žalobní lhůtu soudcovskou výzvou omezena jen na azylové věci (což samo o sobě
je těžko obhajitelné a udržitelné), zásadním způsobem by to nabouralo samu koncepci správního soudnictví.
Tu však nelze obětovat proto, aby byly zmírněny dopady příliš krátké lhůty na účastníky jednoho typu správního
řízení.“ Ústavní soud proto odmítl změnit tradiční výklad §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s.
a tam vyjádřenou zásadu koncentrace. Jak tehdy uvedl, odmítl „rozkolísat principy správního
soudnictví“ (bod 46).
[43] Dosavadní ustálenou koncepci koncentrace nijak nezpochybňuje ani komentářová
literatura (srov. např. Potěšil, L. in: Potěšil, L. – Šimíček V. a kol. Soudní řád správní. Komentář.
Praha: Leges 2014, s. 637-638; Jemelka, L. in: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2013, s. 566 - 580; Sochorová, V. in: Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace.
Praha: C. H. Beck, 2016, komentář k §71).
[44] Ostatně ani jazykový výklad §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s., prezentovaný třetím senátem,
není tak jednoznačný, jak třetí senát tvrdí. To lze dobře vidět na srovnání s §101b odst. 2 s. ř. s.,
dle něhož návrh na zrušení opatření obecné povahy kromě obecných náležitostí podání (§37
odst. 2 a 3) musí obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů
považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Obsahuje-li návrh tyto náležitosti, nelze
již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další
návrhové body. Právě citované ustanovení, na rozdíl od §71 odst. 2 s. ř. s., zcela jednoznačně stojí
na tezi, dle níž samotná lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy neplní
funkci koncentrační hranice k uplatnění prvého návrhového bodu (shodně Hlouch, L. in:
Potěšil, L. - Šimíček V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges 2014, s. 949).
[45] Výklad ražený třetím senátem neobstojí ani při úvahách teleologických. Je asi jen obtížně
akceptovatelné, aby lepší podmínky pro rozšiřování žaloby o žalobní body měl ten žalobce, který
podá žalobu bez jakéhokoliv žalobního bodu, ve srovnání s žalobcem, který podá žalobu
s alespoň jedním projednatelným žalobním bodem (srov. obdobnou argumentaci V. Sochorové,
dílo cit. v bodě [43] shora).
[46] Smyslem koncentrační zásady je v zákonné lhůtě pro podání žaloby postavit na jisto
rozsah důvodů (obsažených v žalobních bodech), na základě kterých bude soud přezkoumávat
rozhodnutí správního orgánu (srov. shora cit. rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 As 3/2008-78,
bod 35, dle něhož účelem lhůty k uplatnění žalobních bodů je časové fixování základního rozsahu
toho, co bude předmětem soudního přezkumu správního rozhodnutí, aby byla zajištěna patřičná
míra právní jistoty účastníků řízení a rychlost řízení). Přístup zastávaný třetím senátem
by však proměnil žalobu proti rozhodnutí správního orgánu v pouhé „ohlášení podání žaloby“,
s tím, že by soud musel pravidelně žalobce vyzývat k doplnění žalobních bodů. Takovéto
„ohlášení“ je obvyklé v řízení o kasační stížnosti, kde však souvisí s krátkou lhůtou pro podání
kasační stížnosti (§106 odst. 2 s. ř. s.), v kombinaci s mnohem delší, zákonem stanovenou lhůtou
pro doplnění stížnostních bodů (§106 odst. 2 s. ř. s.).
[47] Naproti tomu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu má žalobce pravidelně
mnohem delší lhůtu pro podání žaloby (§72 odst. 1 s. ř. s.). Proto tuto dlouhou lhůtu, zásadně
dvouměsíční, nelze dále nabourávat ohlašovacím principem, který má místo v případě lhůt
krátkých, jako je tomu u kasační stížnosti. Ale i tam, kde zvláštní zákony lhůtu k podání žaloby
z důvodu důležitého veřejného zájmu zkracují, nelze základní pravidla správního soudnictví
obcházet tím, že by se v takovýchto případech selektivně, bez zákonného podkladu, uplatňovalo
„ohlášení“. Rozšířený senát tu odkazuje a plně se ztotožňuje se závěry Ústavního soudu,
že podobné závěry by „zásadním způsobem nabouraly samu koncepci správního soudnictví“ (viz bod [42]
shora).
[48] Rozšířený senát tedy opakuje, že žalobce musí ve lhůtě pro podání žaloby uplatnit alespoň
jeden žalobní bod tak, aby jeho žaloba byla projednatelná (§71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.). Pokud
žalobní bod neuplatní vůbec, nebo až po lhůtě pro podání žaloby, bude žaloba odmítnuta
podle §37 odst. 5 s. ř. s.
[49] Třetí senát má samozřejmě pravdu, že striktní uplatňování právě uvedeného právního
názoru přináší v praxi jisté problémy. První praktický problém přináší formulace lhůty ve výzvě
podle §37 odst. 5 s. ř. s. k doplnění žalobních bodů. V okamžiku, kdy krajský soud dostane
žalobu, není s to ještě ověřit přesně lhůtu k jejímu podání. Tu může jednoznačně a konečně určit
teprve v okamžiku, kdy obdrží správní spis a zjistí den doručení správního rozhodnutí žalobci.
Výzvu k doplnění žaloby však musí poslat co nejdříve, neměl by tedy čekat na předložení
správního spisu, neboť jinak se snižuje šance na včasné doplnění žaloby o žalobní body ve lhůtě
pro podání žaloby, to zejména v situaci velmi krátkých lhůt, jako jsou třebas lhůty v řádu dnů
dle §172 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců (30, resp. 10 dnů). Proto je naprosto legitimní,
pokud krajský soud ve výzvě adresované žalobci odkáže jen na příslušné zákonné ustanovení,
eventuálně uvede obrat typu „žalobu je třeba doplnit ve lhůtě dvou měsíců ode dne doručení žalobou
napadeného rozhodnutí“.
[50] Důležité je, aby soud odkázal na správný zákon. Pokud v individuálním případě na věc
nedopadá obecná dvouměsíční lhůta dle §72 odst. 1 s. ř. s., neměl by soud odkazovat na §72
odst. 1 s. ř. s., ale na konkrétní zákonné ustanovení určující zvláštní lhůtu k podání žaloby.
[51] Rozšířený senát upozorňuje, že praxe se liší v přístupu k následkům takovéhoto
nesprávného poučení ve výzvě dle §37 odst. 5 s. ř. s. (srov. na jedné straně rozsudek ze dne
1. 11. 2011, čj. 2 As 96/2010-83, dle něhož má přednost lhůta, kterou krajský soud ve výzvě
nesprávně uvedl; a naproti tomu rozsudek ze dne 29. 4. 2010, čj. 9 As 32/2010-75, který
na stejnou situaci reaguje přesně opačně a trvá na tom, že aplikovat je třeba lhůtu zákonnou).
Rozšířený senát zdůrazňuje, že v takovémto případě je třeba dát přednost principu důvěry
jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci, jakkoliv poučení je nesprávné či zavádějící.
Jak vysvětluje Ústavní soud, z čl. 1 odst. 1 Ústavy vyplývá povinnost orgánů veřejné moci,
aby při posouzení toho, zda určitý procesní prostředek ochrany práva byl podán řádně a včas,
respektovaly princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci. Žalobci proto nesmí být
na újmu, pokud postupoval v dobré víře ve správnost poučení obsaženého ve výzvě soudu
a doplnil žalobu ve lhůtě nesprávně stanovené tímto poučením [srov. k tomu přiměřeně
např. nález ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11 (N 25/64 SbNU 269), body 18-21].
[52] Nutno dodat, že nesprávné poučení nemůže zákonnou lhůtu zkrátit. Pokud tedy soud
poučí žalobce, že je třeba žalobu doplnit o žalobní body ve lhůtě, kterou však stanoví v kratší
délce než je lhůta zákonem stanovená, nemůže takovéto pochybení soudu žalobce připravit
o právo doplnit žalobu v zákonem stanovené lhůtě. Je tedy nesprávné, pokud soud stanoví
k doplnění žalobního bodu lhůtu kratší, než je lhůta k podání žaloby (opačně rozsudek ze dne
18. 12. 2003, čj. 5 Azs 34/2003-42).
[53] Třetí senát poukazuje též na další problematický důsledek, který plyne z judikátu
čj. 2 Azs 9/2003-40. Ten lapidárně říká, že výzva dle §37 odst. 5 s. ř. s. v případě žaloby
postrádající žalobní body nebude vždy nutná, to (asi) zejména v situaci, kdy již lhůta pro podání
žaloby uplynula. Další rozsudky však zdůraznily, že absenci náležitostí dle §71 s. ř. s. nelze
považovat za neodstranitelný nedostatek podání, „tím spíše, nebyl-li stěžovatel k odstranění vad vyzván“
(rozsudek ze dne 11. 6. 2007, čj. 4 Azs 216/2006-35).
[54] Velmi početná navazující judikatura se tak vytvořila k otázce, kdy ještě bude namístě
výzva podle §37 odst. 5 s. ř. s., a kdy naopak již vydání takovéto výzvy soudem bude zbytečné.
Dle judikatury pouze v případech, kdy žaloba neobsahuje žádný žalobní bod, „a zároveň již není
objektivně možné, aby žalobce žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby doplnil,“ nemá krajský soud povinnost
žalobce vyzývat způsobem upraveným v §37 odst. 5 s. ř. s. (rozsudek ze dne 11. 3. 2010,
čj. 7 As 15/2010-56, s citacemi předchozí judikatury).
[55] Takto naformulovaný závěr však rozpoutal další spory o otázku, kdy je ještě doplnění
žaloby objektivně možné: „Lze-li určitou náležitost žaloby účinně uvést či doplnit jen v zákonem stanovené
nepřekročitelné lhůtě, má smysl vyzývat k takovému doplnění pouze tehdy, bude-li to vůbec „technicky“
proveditelné a smysluplné. Není tedy a priori vyloučeno, aby taková výzva, zejména za použití moderních
komunikačních prostředků byla učiněna v posledních dnech či zcela výjimečně i v poslední den lhůty pro podání
žaloby. Soud je přitom povinen takovou výzvu učinit, takže se předtím v přiměřené lhůtě po dojití žaloby na soud
(tedy zpravidla v řádu několika dnů po dojití) musí s jejím obsahem seznámit přinejmenším do té míry,
aby si mohl učinit úsudek o tom, zda má předepsané náležitosti“ (rozsudek ze dne 21. 5. 2014, čj.
6 As 50/2014-18, věc EKO-UNIBAU, bod 21). Jakkoliv zde soud připustil, že „výjimečně“
lze požadovat zaslání výzvy třebas i poslední den lhůty, zde to již nebylo třeba, neboť žalobce
zaslal žalobu prostřednictvím datové schránky v poslední den lhůty k jejímu podání
ve 21:21 hodin.
[56] V jiném případě bylo podle NSS doručení žaloby dva pracovní dny před koncem lhůty
pro podání žaloby příliš málo na to, aby soud stihl ověřit všechny rozhodné skutečnosti a zaslat
výzvu k doplnění žalobních bodů podle §37 odst. 5 s. ř. s., byť zástupkyně stěžovatelky
komunikovala se soudem prostřednictvím elektronické pošty (rozsudek ze dne 4. 5. 2011,
čj. 1 Afs 2/2011-55, věc F plus H, bod 30); v dalším případě nebylo třeba žalobce vyzývat
k doplnění, zbývaly-li v okamžiku doručení žaloby soudu do konce lhůty k podání žaloby čtyři
dny, z toho dva dny pracovního klidu, neboť žalobce bylo lze kontaktovat pouze prostřednictvím
jeho poštovní adresy (rozsudek ze dne 23. 10. 2009, čj. 8 Afs 31/2009-74); v dalším případě „byla
lhůta necelých pěti pracovních dnů příliš krátká na to, aby krajský soud mohl spolehlivě ověřit okamžik doručení
žalobou napadeného rozhodnutí stěžovateli, následně stěžovatele vyzývat k odstraňování vad podané žaloby podle
§37 odst. 5 s. ř. s. a aby stěžovatel mohl ještě v této lhůtě vady odstranit“ (rozsudek ze dne 24. 6. 2011,
čj. 5 Afs 27/2011-37). Ovšem v jiném případě bylo doručení žaloby pět dnů před koncem lhůty
(včetně soboty a neděle) dostatečné, aby se aktivovala povinnost soudu zaslat výzvu (rozsudek
ze dne 17. 9. 2015, čj. 7 As 195/2015-22).
[57] Rozšířený senát k tomu zdůrazňuje, že pravidlem by mělo být podání perfektní žaloby.
Zákon zcela zjevně chápe odstraňování vad žaloby způsobem dle §37 odst. 5 s. ř. s. jako výjimku
z pravidla, že žaloba je podána bezvadně (na rozdíl od ohlašovacího principu kasační stížnosti –
viz §106 odst. 3 s. ř. s. a text v bodech [46] a [47] shora). Předpokládá se, že žalobce činí
vše pro to, aby jeho žaloba byla projednatelná a mohla být včas rozhodnuta. Pokud spoléhá na to,
že i nedbale či neúplně zpracovaná žaloba bude mít tyto účinky, nebo dokonce vadnou žalobu
podá vědomě se záměrem, že získá čas a prostor pro oddálení účinků napadeného správního
rozhodnutí, nemůže počítat se stejným přístupem soudu k zajištění ochrany jeho práv.
[58] Žalobce si musí být vědom, že podává-li na konci lhůty pro podání žaloby žalobu
bez tak podstatné náležitosti, jako jsou žalobní body, nemá automatickou garanci, že soud
jej k odstranění této vady vyzve. Soud je povinen vyzvat žalobce k doplnění žalobních bodů, je-li
ještě se zřetelem na konkrétní situaci pravděpodobné, že žalobce bude s to žalobu včas, tedy
ve lhůtě pro podání žaloby, doplnit. Pro posouzení možnosti doplnění žaloby, zbývá-li
jen několik málo dnů do konce lhůty pro podání žaloby, bude klíčové, zda může soud žalobci
nebo jeho zástupci doručit výzvu rychle, typicky disponují-li tyto osoby datovou schránkou,
anebo má soud povinnost doručit na elektronickou adresu, kterou adresát sdělil soudu
(za podmínek §46 odst. 2 o. s. ř., ve spojení s §42 odst. 5 s. ř. s.). Naproti tomu, bylo-li by třeba
žalobci nebo jeho zástupci doručovat výzvu poštou, nemá soud povinnost vyzvat jej k doplnění
žalobních bodů, byť ještě k doplnění žaloby zbývá několik málo dnů; takováto výzva by zpravidla
nemohla být poštou žalobci doručena včas, aby ji žalobce stihl vyhovět.
[59] Soud má povinnost žalobce vyzvat k doplnění žalobních bodů i tehdy, deklaroval-li
žalobce svou vědomost, že žaloba neobsahuje žalobní body a současně se zavázal, že žalobu
v určité lhůtě doplní. Žalobce totiž může vycházet z nesprávné lhůty k podání žaloby, soud
však tuto skutečnost není s to okamžitě ověřit (srov. k tomu výklad v bodě [49] shora). Proto
je třeba, aby soud i v takovémto případě výzvu k doplnění žaloby zaslal. Rozšířený senát
je přesvědčen, že právě zvolený přístup je obecně jednodušší než stávající judikatura.
Podle ní, slíbí-li žalobce v blanketní žalobě, že ji doplní k určitému datu předcházejícímu uplynutí
lhůty pro její podání, ovšem tento slib nesplní, musí po tomto datu soud zaslat žalobci výzvu
k doplnění žaloby (srov. rozsudek ze dne 23. 10. 2009, čj. 8 Afs 31/2009-74). Tato - rozšířeným
senátem odmítnutá - linie judikatury ovšem přináší řadu otázek, např. jak má soud postupovat,
pokud žalobce deklaruje doplnění žaloby ve lhůtě, která však bude delší než zákonná lhůta
k podání žaloby.
[60] Nevyzve-li soud žalobce k doplnění žalobních bodů, jakkoliv ho vyzvat s ohledem
na shora uvedené měl, musí se to projevit i na dalším postupu soudu. Rozšířený senát
se ztotožňuje s názorem, dle něhož, porušil-li krajský soud povinnost vydat výzvu k doplnění
žalobních bodů, musí krajský soud zaslat výzvu k doplnění žalobních bodů dle §37 odst. 5 s. ř. s.
se stanovením k tomu přiměřené lhůty odpovídající „časovému prostoru“, který by žalobce býval
měl, pokud by jej krajský soud řádně a včas vyzval k doplnění žaloby. Jak uvádí judikatura,
v „této specifické situaci budou i takto dodatečně ve lhůtě soudem stanovené uplatněné žalobní body platným
podkladem pro přezkum rozhodnutí žalovaného“ (rozsudek ze dne 4. 5. 2016, čj. 6 Ads 280/2015-40,
bod 33).
[61] Nemá-li naopak soud s ohledem na okolnosti případu povinnost vyzvat žalobce
k doplnění žalobních bodů, marným uplynutím lhůty pro podání žaloby se stává vada žaloby
spočívající v absenci žalobního bodu neodstranitelnou a soud bez dalšího žalobu odmítne.
Musí tak učinit podle §37 odst. 5 s. ř. s., který je samostatným důvodem pro odmítnutí žaloby
z důvodu neodstranění vad podání, byť s ohledem na okolnosti případu nebyla vůbec vydána
výzva k odstranění vad žaloby. Jakkoliv tento závěr koliduje s textem §37 odst. 5 s. ř. s., který
zjevně předpokládá podání výzvy vždy, rozšířený senát shora vysvětlil, že v určitých situacích
již výzva soudu nebude objektivně možná nebo účelná. Základem pro odmítnutí žaloby
i v takovém případě je však §37 odst. 5 s. ř. s., odmítnutí žaloby podle §37 odst. 5 a §46 odst. 1
s. ř. s. totiž nelze směšovat nebo libovolně zaměňovat (srov. k podobné argumentaci již usnesení
rozšířeného senátu ve věci ROMIKA INDUSTRIES, cit. v bodě [30] shora).
III.2.C. Shrnutí
[62] Rozšířený senát tedy shrnuje, že uplatnění alespoň jednoho projednatelného žalobního
bodu nepředstavuje podmínku řízení [§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ale zvláštní náležitost žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Absence takovéto
náležitosti se odstraňuje postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s., soud pro odstranění této vady stanoví
lhůtu odpovídající zbývající části lhůty pro podání žaloby.
[63] Soud je povinen vyzvat žalobce k doplnění žalobních bodů vždy, je-li se zřetelem
na konkrétní situaci pravděpodobné, že žalobce bude s to žalobu doplnit včas.
[64] Neuplatní-li žalobce ve lhůtě pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
alespoň jeden žalobní bod tak, aby jeho žaloba byla projednatelná (§71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.),
soud žalobu odmítne podle §37 odst. 5 s. ř. s.
[65] Pokud soud poučí žalobce ve výzvě podle §37 odst. 5 s. ř. s. nesprávně a určí
mu k doplnění žalobních bodů delší lhůtu, než je lhůta zákonná, nesmí být žalobci na újmu,
pokud postupoval v dobré víře ve správnost poučení obsaženého ve výzvě soudu a doplnil
žalobu v delší lhůtě, nesprávně stanovené tímto poučením.
III.3. Aplikace na nyní projednávanou věc
[66] Rozšířený senát výše uvedené závěry vztáhl na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo
o jedinou relevantní kasační námitku, posoudil v souladu s §71 Jednacího řádu Nejvyššího
správního soudu celou věc meritorně.
[67] Rozhodnutí žalované ve věci žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu bylo
stěžovateli doručeno dne 18. 10. 2016. Tento den určuje počátek běhu lhůty k podání žaloby,
která činí s ohledem na §172 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, 30 dnů. V žalobě ze dne 25. 10. 2016 uplatnil stěžovatel žádost o osvobození
od soudních poplatků a o ustanovení zástupce, tímto dnem se tedy běh lhůty ve smyslu §35
odst. 8 s. ř. s., ve znění do 14. 8. 2017 (dnes odst. 9), zastavil. Usnesení ze dne 16. 11. 2016, jímž
byl stěžovatel osvobozen od soudních poplatků a byl mu ustanoven zástupce, nabylo právní moci
dne 21. 11. 2016, tímto dnem tedy lhůta k podání žaloby počala opětovně běžet.
[68] Městský soud usnesením ze dne 7. 12. 2016, doručeným týž den, stěžovatele
prostřednictvím jeho advokáta jednak vyzval, aby doplnil žalobní body, jednak mu uložil,
aby chybějící náležitosti doplnil ve lhůtě pro podání žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. (včetně
poučení, jaké následky bude mít nevyhovění výzvě). Takovéto určení lhůty však bylo nesprávné,
neboť paradoxně vůbec neodkazovalo na třicetidenní lhůtu dle §172 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců, ale na dvouměsíční lhůtu dle §72 odst. 1 s. ř. s. V takovémto případě nutno chránit
důvěru stěžovatele, byť v té době již zastoupeného advokátem, ve správnost určení lhůty soudem
(blíže bod [50] shora). Proto je třeba na tuto věc, s ohledem na nepřesné poučení městského
soudu, aplikovat dvouměsíční lhůtu pro podání žaloby ve smyslu §72 odst. 1 s. ř. s., nikoliv
třicetidenní lhůtu dle §172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[69] Stěžovatel se brání tím, že poučení o lhůtě ve výzvě bylo naprosto nesrozumitelné.
S tím NSS nesouhlasí. Výzva nepochybně připouštěla vícero interpretací, proto také rozšířený
senát použil interpretaci, která je pro stěžovatele nejvstřícnější (vstřícnější než interpretace
navrhovaná třetím senátem – srov. bod [7] shora). Stěžovatel však prosazuje takový výklad,
dle něhož by (soudem nesprávně stanovená) dvouměsíční lhůta počala běžet až okamžikem
doručení výzvy. Nic takového však z výzvy neplyne a k takovémuto závěru nelze žádným
myslitelným způsobem dospět. Každá lhůta je vymezena jednak délkou, jednak svým počátkem.
Ve výroku III. výzvy ze dne 7. 12. 2016 soud vyzval stěžovatele, aby vady podání (chybějící
žalobní body) odstranil „ve lhůtě pro podání žaloby dle ust. §72 odst. 1 s. ř. s.“ (tuto část městský soud
zvýraznil tučným písmem). Je tedy evidentní, že dle výzvy soudu musel stěžovatel žalobu doplnit
ve lhůtě pro podání žaloby, která počala běžet doručením napadeného správního rozhodnutí;
lhůta nemohla ani při čtení pro stěžovatele zcela nejpříznivějším začít plynout teprve doručením
samotné výzvy.
[70] Stěžovatel tvrdí, že není povinností, ale ani v možnostech stěžovatele či jeho zástupce,
aby domýšleli a samostatně dopočítávali (zřejmě při zohlednění nejnovější judikatury),
kdy má podle soudu uplynout lhůta pro podání žaloby či pro její doplnění. Právě to však zákon
po stěžovateli a zejména jeho právně vzdělaném zástupci vyžaduje. Ostatně nejlepším řešením
tohoto dilematu je na nic nečekat a bez prodlevy žalobu doplnit. To však zástupce stěžovatele
neučinil, a doplnil žalobu teprve přesně po dvou měsících od doručení výzvy, tedy dávno
po uplynutí i té nejdelší myslitelné lhůty pro podání žaloby.
[71] Soudem nesprávně určená, rozšířeným senátem proto aplikovaná dvouměsíční lhůta
k podání žaloby, i se zřetelem na stavení v období 25. 10. 2016 až 21. 11. 2016, uběhla dne
16. 1. 2017. Stěžovatel však doplnil žalobu teprve podáním ze dne 7. 2. 2017. Doplnění žalobních
bodů bylo tedy vskutku opožděné, dávno po lhůtě k podání žaloby ve smyslu §71 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud proto musel žalobu odmítnout, a to dle §37 odst. 5 s. ř. s. Protože městský soud
nesprávně žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., rozšířený senát zrušil výrok I. usnesení
soudu o odmítnutí žaloby a výrok II. o nákladech řízení. Výrokem II. žalobu odmítl znovu,
tentokráte však ze správného důvodu, dle §37 odst. 5 s. ř. s., výrokem III. pak rozhodl
o nákladech řízení o žalobě (srov. k tomu již rozsudek ze dne 13. 2. 2004, čj. 5 Ads 58/2003-25).
[72] Výrok III., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
o žalobě, se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., neboť žaloba byla opětovně
odmítnuta.
[73] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl rozšířený senát výrokem IV. a V.,
a to podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch; žalované náklady řízení nad rámec běžné úřední
činnosti nevznikly, proto ji rozšířený senát náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[74] Podle §35 odst. 9 ve spojení s §120 s. ř. s. zástupci, který byl stěžovateli ustanoven
usnesením městského soudu ze dne 16. 11. 2016, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování
stát. Ustanovený zástupce provedl ve věci jeden úkon právní služby, sepsání kasační stížnosti,
tj. písemné podání soudu ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)].
Zástupci proto náleží mimosmluvní odměna ve výši 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení
s §7 bodem 5 advokátního tarifu], která se zvyšuje o paušální náhradu hotových výdajů ve výši
300 Kč [§13 odst. 3 advokátního tarifu]. Ustanovenému zástupci náleží 3.400 Kč a dále částka
odpovídající DPH ve výši 21 %, celkem tedy 4.114 Kč. Tato částka bude zástupci vyplacena
z účtu NSS do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. března 2018
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu