ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.58.2019:24
sp. zn. 1 Azs 58/2019 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: O. P.,
zastoupena Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 1. 2017, č. j. MV-64280-9/SO-2016, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2019,
č. j. 48 A 57/2017 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2019, č. j. 48 A 57/2017 - 38, se ruší a věc
se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 15. 3. 2016, č. j. OAM-75637-33/DP-2011,
zamítlo žádost žalobkyně o povolení k dlouhodobému pobytu a neudělilo nové povolení
k dlouhodobému pobytu podle §46 odst. 1 v návaznosti na §56 odst. 1 písm. a) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť se žalobkyně na požádání nedostavila k pohovoru.
[2] Žalovaná odvolání proti rozhodnutí ministerstva zamítla a napadené rozhodnutí
potvrdila.
[3] Proti rozhodnutí žalované brojila žalobkyně u Krajského soudu v Praze. V žalobě
namítala, že její žádost nebylo možno zamítnout, neboť §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu
cizinců výslovně hovoří o nedostavení se na požádání k pohovoru. Žalobkyně však byla
předvolána k výslechu (nikoli pohovoru). „Pohovor“ a „výslech“ jsou odlišné a nezaměnitelné
procesní postupy. Žalobkyně vysvětlila svou neúčast u výslechu tím, že dne 11. 12. 2015
odcestovala na Ukrajinu a vrátila se až 10. 2. 2016, byla tedy mimo Českou republiku v době,
kdy jí mělo být doručováno předvolání, i v době, kdy měl proběhnout výslech. K úkonu
správního orgánu se tedy nemohla fakticky dostavit, neboť o konání výslechu nevěděla, protože
jí předvolání k výslechu nebylo doručeno.
[4] Krajský soud zrušil rozhodnutí žalované i Ministerstva vnitra a věc vrátil žalované
k dalšímu řízení. Ztotožnil se se závěrem žalované, že pojmy „pohovor“ a „výslech“ jsou
totožné. Ministerstvo mělo povinnost objektivně zjistit skutečný stav věci, a to i provedením
pohovoru se žalobkyní za účelem odstranění pochybností ve věci podané žádosti. Žalobkyně
ovšem neposkytla ministerstvu při opatřování podkladů potřebnou součinnost, ač je jí tato
povinnost podle §50 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, přímo uložena. Přestože
ministerstvo žalobkyni v předvolání ze dne 17. 12. 2015 nepřesně vyzvalo k účasti na výslechu
(namísto dostavení se k pohovoru), řádně ji poučilo o následcích nedostavení se – tedy
o hrozícím zamítnutí její žádosti.
[5] Krajský soud shledal důvodnou námitku, že se žalobkyně o předvolání k výslechu
nedozvěděla, protože v době předvolání i konání výslechu nebyla v České republice. Ministerstvo
předvolání zaslalo na adresu, kterou žalobkyně uvedla jako adresu pro doručování.
Zde ji poštovní doručovatel nezastihl, nezanechal jí výzvu k vyzvednutí zásilky s poučením
o následcích nevyzvednutí zásilky (nebyla zaškrtnuta příslušná možnost na doručence a na obálce
nebyla odtržena příslušná chlopeň s poučením), nebyly zjištěny skutečnosti bránící zanechání
výzvy (na doručence, která je v případě správného vyplnění svou povahou veřejnou listinou,
mimo jiné nebylo uvedeno, zda žalobkyně je na adrese neznámá, že uvedené místo doručení
neexistuje, zda nebylo odmítnuto převzetí zásilky). Od 21. 12. 2015 bylo předvolání uloženo
na poště a připraveno k vyzvednutí, dne 5. 1. 2016 bylo nevyzvednuté vráceno zpět ministerstvu.
Podle krajského soudu proto fikce doručení nenastala, žalobkyni nebylo předvolání k pohovoru
nařízenému na 22. 1. 2016 řádně doručeno. Správní orgán proto žalobkyni kvůli nedostavení
se k pohovoru nemohl sankcionovat zamítnutím její žádosti. Na tomto závěru nic nemění
ani skutečnost, že předvolání bylo doručeno zmocněnkyni žalobkyně.
II. Kasační stížnost
[6] Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jejíž
důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (s. ř. s.).
[7] Namítá, že předvolání k výslechu bylo žalobkyni doručeno účinně. Bylo zasláno na adresu
hlášeného místa pobytu, byly splněny podmínky pro doručování podle §24 odst. 1 správního
řádu, neboť žalobkyni bylo zanecháno poučení. Písemnost byla současně doručena
i zmocněnkyni žalobkyně. Soud založil závěr o nutnosti zrušit rozhodnutí obou správních orgánů
na absenci proškrtnutí příslušného políčka na doručence. Na doručence i na obálce samotné však
doručovatel uvedl, že adresát nebyl zastižen a že „bylo oznámeno“, včetně konkrétního data
oznámení (21. 12. 2015). Krajský soud tyto údaje zcela pominul a formalisticky konstatoval,
že písemnost nebyla řádně doručena. Stěžovatelce také není jasné, z čeho soud dovodil,
že z obálky nebyla odtržena příslušná chlopeň s poučením, neboť ta zcela jasně absentuje,
a musela proto zůstat ve schránce žalobkyně.
[8] Stěžovatelka proto navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu
k dalšímu řízení.
[9] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci
[10] Soud nejprve konstatuje, že kasační stížnost má všechny zákonem požadované formální
náležitosti a je projednatelná. Důvodnost kasační stížnosti soud přezkoumal v souladu s §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Z úřední povinnosti se zabýval
otázkou, zda krajský soud tím, že nad rámec žaloby přezkoumal rozhodnutí správních orgánů
(resp. řízení, která vedla k jejich vydání) a z toho důvodu je zrušil, nezatížil rozsudek vadou řízení
s vlivem na zákonnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (rozsudek ze dne 29. 12. 2004, č. j.
1 Afs 25/2004 – 69). Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je založeno
na dispoziční zásadě, která na jedné straně žalobcům ukládá povinnost v zákonem předvídané
lhůtě vymezit žalobní body, na straně druhé správním soudům v zásadě (s výjimkou zákonem
předpokládaných situací) zapovídá podrobit napadené rozhodnutí přezkumu podle námitek
v žalobě neuplatněných (domýšlet za žalobce námitky, či obecně uplatněné námitky dotvářet).
Rozsudek založený na odlišné právní argumentaci než správní rozhodnutí a žaloba,
k níž se účastníci řízení nemohli vyjádřit, je překvapivý a porušuje právo na spravedlivý proces
(srov. rozsudek ze dne 29. 11. 2011, č. j. 2 Afs 16/2011 – 78, č. 2510/2012 Sb. NSS).
[11] V nyní souzené věci krajský soud zrušil rozhodnutí správních orgánů pro vady
doručování (nenaplnění podmínek pro fikci doručení dle §24 odst. 1 správního řádu). Taková
žalobní námitka však v žalobě uplatněna nebyla. Žalobkyně namítala, že se výslechu nezúčastnila,
neboť v době doručování předvolání i konání výslechu byla na Ukrajině; účinnost doručení
předvolání však v žalobě nijak nezpochybnila. V žalobě sice uvedla, že „jí předvolání k výslechu
nebylo doručeno“. V kontextu celé žalobní námitky je však bez jakýchkoli pochyb nutno toto
tvrzení chápat tak, že z důvodu své nepřítomnosti na území se s obsahem předvolání fakticky
neseznámila (neboť si je v úložní lhůtě nevyzvedla a zásilka byla následně vrácena ministerstvu).
[12] Současně je nutno uvést, že vada řízení spočívající ve vadném doručování [vada podle
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], zásadně není vadou, ke které by soud musel přihlížet z úřední
povinnosti a která by tedy představovala jednu z výjimek z dispoziční zásady (srov. rozsudek
ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 125/2001 – 39, č. 509/2005 Sb. NSS). Soud k takové vadě přihlédne
z úřední povinnosti jen za předpokladu, že je bez dalšího patrná ze správního spisu a současně
jde o vadu takového charakteru a takové míry závažnosti, že brání přezkoumání napadeného
rozhodnutí v mezích uplatněných žalobních bodů (rozsudek ze dne 24. 11. 2003, č. j.
2 Azs 23/2003 – 39, č. 272/2004 Sb. NSS).
[13] Krajský soud v odůvodnění rozsudku neosvětlil důvody, pro které se nad rámec žaloby
zabýval otázkou, zda bylo doručení předvolání provedeno v souladu se zákonem, a tedy účinně.
Nejvyšší správní soud je přesto přesvědčen, že postup, který krajský soud zvolil, obstojí, neboť
posouzení účinnosti doručení předvolání představovalo „předběžnou otázku“, jejíž vyřešení bylo
třeba pro přezkoumání napadaného rozhodnutí v mezích žaloby. Pro posouzení námitky,
že se žalobkyně nedostavila k výslechu, neboť v rozhodné době nepobývala v České republice,
soud musel vyřešit, zda vůbec byla k výslechu účinně předvolána. Rozsudek krajského soudu tedy
není třeba rušit pro jinou vadu řízení dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[14] Jinou otázkou je ovšem správnost závěrů krajského soudu. V tomto ohledu Nejvyšší
správní soud shledal kasační stížnost důvodnou. Závěr, že nedošlo k účinnému doručení
předvolání, neobstojí.
[15] Správní orgán doručoval předvolání v souladu s §19 odst. 1 a odst. 5 (ve spojení s §59)
správního řádu do vlastních rukou žalobkyně. Podle §20 odst. 1 správního řádu se fyzické osobě
písemnost doručuje na adresu pro doručování. Nebyl-li v případě doručování podle §20
citovaného zákona adresát zastižen a písemnost nebylo možno doručit ani jiným způsobem
přípustným podle §20, písemnost se uloží (srov. §23 odst. 1 správního řádu).
[16] Podle §23 odst. 4 správního řádu se adresát vyzve vložením oznámení o neúspěšném doručení
písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů vyzvedl;
současně se mu sdělí, kde, odkdy a v kterou denní dobu si lze písemnost vyzvednout. Je-li to možné a nevyloučil-li
to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak
se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Podle §23 odst. 5 správního řádu [z]ároveň s oznámením
podle odstavce 4 se adresát písemně poučí o právních důsledcích, které by jeho případné jednání podle §24 odst. 1,
3 a 4 vyvolalo nebo o možnosti postupu podle §24 odst. 2. Toto poučení musí obsahovat i označení správního
orgánu, který písemnost odesílá, a jeho adresu. Podle §24 odst. 1 správního řádu [j]estliže si adresát uložené
písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost
se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty.
[17] Shora citovaný §24 odst. 1 správního řádu zavádí fikci doručení písemnosti, která
nastane, pokud byly naplněny všechny předpoklady pro řádné uložení doručované písemnosti
a marně uplynula úložní lhůta. Běh úložní lhůty je přitom nezávislý na vůli odesílatele i adresáta
doručované písemnosti a fikce doručení, která konstruuje stav od reality odlišný, je spjata výlučně
s nečinností adresáta písemnosti v úložní lhůtě (srov. rozsudek soudu ze dne 8. 10. 2015,
č. j. 5 As 26/2014 - 19). Na uplatnění fikce doručení dle §24 odst. 1 správního řádu nemá vliv
skutečnost, zda po uplynutí úložní doby došlo ke vhození doručované písemnosti do schránky
adresáta (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2016, č. j. 3 As 241/2014 – 41,
č. 3524/2017 Sb. NSS).
[18] Podle kasačního soudu byly podmínky pro doručení předvolání ze dne 17. 12. 2015 fikcí
naplněny. Z obálky obsahující zasílanou nevyzvednutou písemnost, která je součástí správního
spisu, plyne, že na ní byla uvedena správná doručovací adresa. Na předtištěné doručence
na přední straně obálky (která je právě z důvodu nevyzvednutí zásilky stále zcela správně součástí
obálky) je zaznamenáno a stvrzeno podpisem poštovní doručovatelky, že žalobkyně nebyla
při doručování zásilky zastižena, že zásilka byla ode dne 21. 12.2015 připravena k vyzvednutí
a že bylo v místě doručování zanecháno oznámení o tomto uložení a rovněž poučení
o následcích nevyzvednutí zásilek (viz razítko „Nezastižen, oznámeno“). Ze zadní strany obálky
pak plyne, že oznámení bylo učiněno dne 21. 12. 2015, posledním dnem lhůty pro vyzvednutí
bylo 31. 12. 2015, zásilka nebyla ve stanovené lhůtě vyzvednuta, a byla proto vrácena odesilateli
2. 1. 2016. Ze zadní strany obálky je odtržena část, která obsahuje poučení o právních důsledcích
vyplývajících z nevyzvednutí zásilky ve stanovené lhůtě. Ministerstvo vnitra při podání zásilky
k poštovní přepravě na přední straně obálky neoznačilo křížkem možnost „Nevracet, vložit
do schránky, uložit jen 10 dní“ – vyloučilo tedy ve smyslu §23 odst. 4 správního řádu vložení
nevyzvednuté zásilky do domovní schránky. To ostatně potvrzuje skutečnost, že na zadní straně
obálky je přeškrtnuta věta „Bylo požádáno o vložení do domovní schránky. Zásilku nebylo
možné vložit do schránky ani na jiné vhodné místo“.
[19] Krajský soud založil svůj závěr o neúčinnosti doručení na tvrzení, že doručovatel
žalobkyni nezanechal výzvu k vyzvednutí zásilky s poučením, neboť tato skutečnost nebyla
na obálce zaškrtnuta a nebyla odtržena příslušná chlopeň s poučením. Tato tvrzení však
neodpovídají skutkovým zjištěním, která plynou ze spisu a která Nejvyšší správní soud shrnul
výše. Je pravdou, že na obálce sice není ručně zaškrtnuta předtištěná věta „Adresát byl vyzván
k vyzvednutí zásilky a bylo zanecháno poučení“, současně je však nutno zdůraznit, že splnění této
povinnosti vyplývá z razítka a podpisu doručovatelky umístěného o pár centimetrů níže
(„Nezastižen, oznámeno“) i z razítka „Oznámeno“ (21. 12. 2015) na zadní straně obálky.
Příslušná chlopeň s poučením je z obálky odtržena, což plně koresponduje s dalšími skutečnostmi
vyplývajícími z obálky.
[20] Lze tedy shrnout, že předvolání bylo žalobkyni účinně doručeno fikcí dne 31. 12. 2015,
kdy uplynula desetidenní lhůta pro vyzvednutí zásilky.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Krajský soud nesprávně posoudil otázku účinnosti doručení předvolání žalobkyni.
Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že se krajský soud
pro nesprávný závěr stran účinnosti doručování předvolání již nezabýval další žalobní
argumentací, bude na něm, aby v dalším řízení, vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.)., přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích řádně uplatněných
žalobních bodů.
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu