ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.9.2020:17
sp. zn. 9 As 9/2020 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Mgr. Z. K., Ph.D.,
zast. Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti
žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České
Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 3. 2019, sp. zn. OREG/153020/2018/luka, č.
j. KUJCK 24998/2019, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 17. 12. 2019, č. j. 50 A 38/2019 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), kterým
byla jako nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti shora uvedenému
rozhodnutí žalovaného.
[2] Tímto rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí Městského úřadu Mirotice, odboru
výstavby, životního prostředí a dopravy (dále „městský úřad“ nebo „správní orgán prvního
stupně“), ze dne 3. 9. 2018, č. j. Výst. 328/1186-445/2017/Cí, kterým byla prodloužena platnost
územního rozhodnutí o umístění stavby „D4 Čimelice – Mirotice“ (pozemní komunikace, mostní
objekty, vodohospodářské objekty, elektro a sdělovací objekty, objekty pozemních staveb)
v k. ú. Mirotice, Boudy, Rakovice, Krasice a Dolní Nerestce o 5 roků, tj. do 13. 6. 2022,
tak, že ve výroku vypustil stať nazvanou „Pozemky dotčené stavbou“, a ve zb ytku toto rozhodnutí
potvrdil.
I. Vymezení věci a posouzení krajským soudem
[3] Předmětem sporu v nyní projednávané věci je otázka zákonnosti postupu správních
orgánů při rozhodování o prodloužení platnosti územního rozhodnutí o umístění stavby podle
§93 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), z hlediska posouzení změn podmínek v území
a povinnosti provést posouzení EIA.
[4] Krajský soud v napadeném rozsudku přisvědčil názoru žalovaného a konstatoval, že obě
správní rozhodnutí jsou přezkoumatelná a je z nich patrno, že správní orgány nepovažovaly
pro rozhodnutí věci nové posouzení EIA za relevantní. Vyjádřily, že v území nedošlo k takovým
změnám, aby nemohla být prodloužena platnost stávajícího územního rozhodnutí.
[5] V řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí správní orgány nepřezkoumávají
podmínky pro vydání územního rozhodnutí, ale toliko uváží, zda s ohledem na důvody uvedené
v žádosti původně vydané územní rozhodnutí obstojí i vzhledem k případným změněným
podmínkám v území. Primárním zdrojem informací jsou dotčené orgány, hájící partikulární
veřejné zájmy.
[6] Řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí není navazujícím řízením ve smyslu
§3 písm. g) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o EIA“), a tedy ani nepodléhá posouzení vlivů záměru na životní
prostředí. Námitka stěžovatele, že správní orgány nepřihlédly ke skutečnostem plynoucím
z nového posouzení EIA z roku 2018, rovněž není důvodná. Správní orgány se touto otázkou
zabývaly, avšak nezjistily existenci podstatných změn v území. S ohledem na obsah vyjádření
dotčených orgánů dospěly k závěru, že umístění stavby zůstává v souladu s jejich původními
stanovisky, a to včetně orgánu ochrany životního prostředí.
[7] Předmětem posouzení bylo výhradně původní rozhodnutí o umístění stavby, výsledkem
řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí tudíž může být pouze oprávnění stavebníka
provést stavbu v parametrech určených původním rozhodnutím. V případě jejich změny musí
stavebník usilovat o změnu územního rozhodnutí podle §94 stavebního zákona. Posouzení EIA
z roku 2018, na které stěžovatel odkazuje, se vztahuje k modernizované podobě stavební
dokumentace.
[8] Sám žalobce žádné relevantní skutečnosti, které by prokazovaly existenci podstatných
změn v území, neuvedl, příklady, které uvádí z nového posouzení EIA, jsou dodatečnými
podmínkami v důsledku změny projektové dokumentace stavebního záměru. Úkolem správních
orgánů nicméně není posuzovat, zda případné změny stavebního záměru vyvolají potřebu změny
i stávajícího územního rozhodnutí.
[9] Namítá-li stěžovatel bez bližší specifikace, že v území došlo k nárůstu automobilové
dopravy, nelze přehlédnout, že právě umísťovaný stavební záměr je reakcí na předpokládané
zvýšení nároků na kapacitu a bezpečnost tamější pozemní komunikace.
II. Obsah kasační stížnosti
[10] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod
§103 odst. 1 písm. a) b) a d) s. ř. s.
[11] Namítá, že po celou dobu správního i soudního řízení poukazuje na to, že nová
dokumentace EIA obsahuje aktualizované údaje, na základě kterých lze usoudit, že v daném
území došlo ke změně poměrů. Žalovaný ani krajský soud však na tuto argumentace dostatečně
nereagovali. Informace v novém posouzení EIA jsou právě tím důvodem, pro který by neměla
být prodloužena platnost územního rozhodnutí. Krajský soud však tuto argumentaci nepochopil
a tedy ji nemohl ani správně posoudit a dostatečně odůvodnit. Jeho rozhodnutí je proto v tomto
směru nepřezkoumatelné, resp. vychází z nesprávného právního posouzení.
[12] Stěžovatel napadal absurdnost toho, že stavební úřad při vědomí, že dochází
k podstatným změnám v projektu, prodloužil platnost územního rozhodnutí na stávající projekt.
Přestože již v minulosti došlo k prodloužení platnosti územního rozhodnutí, stavebník,
který v mezidobí fakticky změnil záměr z R4 na D4 a jeho parametry, podává žádost
o prodloužení platnosti územního rozhodnutí na původní projekt R4 namísto projektu D4,
který již má k dispozici.
[13] Citace z rozhodnutí žalovaného obsažená v bodě 41 rozsudku krajského soudu se nijak
netýká změněných podmínek v území a z rozsudku tak není seznatelné, jak se krajský soud
s uplatněnou námitkou vypořádal. Stěžovatel trvá na tom, že dokumentace EIA z roku 2018
přináší jasný důkaz změn projektu vyvolaných právě změnami v území – proto stěžovatel
poukazoval prostřednictvím porovnání „staré“ a „nové“ EIA na změnu v intenzitě dopravy.
V realitě tak došlo ke změně podmínek v území oproti stavu, ze kterého vycházelo původní
územní rozhodnutí.
[14] Stěžovatel na podporu své argumentace popisuje rozdíly předpokládané a reálné hladiny
hluku a činnost silničního a stavebního úřadu ve věci možného ohrožení stability stavby v jeho
vlastnictví. Rozsudek krajského soudu je vnitřně rozporný, neboť na jedné straně sám poukazuje
na to, že nárůst intenzity dopravy (tj. změna v území) je důvodem pro provedení záměru,
na druhou stranu však tvrdí, že ke změně podmínek v území nedošlo. Konkrétní údaje
o změnách v území jsou obsaženy v dokumentaci EIA z roku 2018, krajský soud ji však přes
návrh stěžovatele jako důkaz neprovedl. Naopak klade stěžovateli v bodě 47 rozsudku za vinu,
že tvrzené změny konkrétně nedoložil. To stěžovatel v rámci možností jemu dostupných učinil,
když citoval z jemu známých podkladů a provedl jejich srovnání dokazující změnu poměrů
v území.
[15] Stavební úřad nepožádal dotčené orgány o vyjádření, zda došlo či nedošlo ke změně
podmínek v území. Např. z vyjádření orgánu ochrany životního prostředí formou pouhého
sdělení je patrné, že tento orgán neměl vědomost o tom, že jeho vyjádření je závazným
podkladem pro rozhodnutí a jeho obsah může výsledek řízení ovlivnit. Tato sdělení navíc nelze
přezkoumat jako závazná stanoviska. S touto námitkou se soud nevypořádal.
[16] Krajský soud nesprávně aplikoval zákon o EIA, resp. přechodná ustanovení jeho novely
č. 326/2017 Sb., z nichž neplyne, že by se seznam navazujících řízení neměl použít na ještě
neskončená řízení. Naopak z nich plyne, že se tento zákon použije i na některá posuzování
zahájená před účinností zákona. Znění §3 písm. g) zákona o EIA zahrnovalo dle přesvědčení
stěžovatele před účinností zmíněné novely i řízení o prodloužení platnosti vydaného územního
rozhodnutí. Materiálně jde o rozhodnutí, které slouží k povolení umístění stavby (neboť bez něj
by stavba nadále umístěna nebyla), v němž se zkoumají i vlivy stavby na životní prostředí,
a je proto řízením navazujícím. Právní posouzení, které krajský soud v tomto směru provedl,
je nesprávné.
[17] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
[18] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[20] Soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou natolik závažnou, že se jí soud zabývá z úřední
povinnosti, i bez výslovného uplatnění takové námitky v kasační stížnosti (srov. §109 odst. 4
s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný až za předpokladu, že jde o rozhodnutí
srozumitelné a je z něj seznatelné, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozsudku.
Z ustálené judikatury kasačního soudu lze zmínit například rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 26. 6. 2014, č. j. 5 As 73/2013 – 79.
[21] Shora uvedené však neznamená, že krajský soud musí za všech okolností vyslovit
podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka. Rozsah povinnosti soudu
odůvodnit své závěry musí být naopak posuzován s ohledem na okolnosti každého konkrétního
případu. Po soudu je na místě požadovat, aby se ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi
základními námitkami účastníka tak, aby žádná z nich nezůstala bez náležité odpovědi. Takové
vypořádání se se základními námitkami může v některých případech, s přihlédnutím
k okolnostem projednávané věci, konzumovat i odpověď na přímo související námitky
(srov. rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2018, č. j. 9 Azs 256/2018 – 45).
[22] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že krajský soud
nepochopil jeho žalobní argumentaci týkající se změn podmínek v území a dále v tom,
že se s některými námitkami vůbec, resp. dostatečně nevypořádal. NSS nicméně takové vady
neshledal.
[23] Krajský soud se vyjádřil jak k okruhu námitek ve věci charakteru řízení o prodloužení
platnosti územního rozhodnutí jako navazujícího řízení ve smyslu zákona o EIA, tak k okruhu
námitek týkajících se vlivu závěrů plynoucích z nově vydané aktualizované dokumentace EIA.
Ve vztahu k tvrzeným změnám v území krajský soud v bodech 41 a následujících napadeného
rozsudku zhodnotil, proč nová dokumentace EIA ani tvrzení stěžovatele neprokazují,
že ke změně podmínek v území došlo (bod 46 rozsudku krajského soudu).
[24] Podle §93 odst. 3 stavebního zákona může stavební úřad na základě odůvodněné žádosti
prodloužit platnost vydaného územního rozhodnutí. Na řízení se přiměřeně vztahují ustanovení
zákona týkající se územního řízení s tím, že se veřejné ústní jednání nekoná a závazná stanoviska,
námitky a připomínky lze podat v propadné lhůtě 15 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení
řízení. Jak NSS opakovaně ve svých rozhodnutích uvedl, řízení o prodloužení platnosti územního
rozhodnutí nepředstavuje nové územní řízení, ani materiálně nejde o nové umístění stavby,
jak stěžovatel v kasační stížnosti namítá. Nezkoumají se v něm znovu ty otázky, o kterých
stavební úřad již v minulosti v rámci umisťování stavby pravomocně rozhodl, zejména
se automaticky neprovádí nové posouzení vlivů stavby na životní prostředí (viz rozsudek NSS
ze dne 20. 8. 2014, č. j. 7 As 111/2014 – 43, či ze dne 8. 8. 2017, č. j. 6 As 74/2017 – 27).
[25] Podle shora zmíněné judikatury NSS se v řízení o prodloužení platnosti územního
rozhodnutí posuzuje výhradně zachování práva žadatele provést stavbu na základě již vydaného
a pravomocného územního rozhodnutí. Stejné závěry plynou i z odborné literatury, dle které
„Základním smyslem prodloužení platnosti územního rozhodnutí dle §93 odst. 3 StavZ je toliko zachování
práva žadatele provést stavbu na základě již vydaného a pravomocného územního rozhodnutí za podmínek
v tomto rozhodnutí stanovených, a to za předpokladu, že žadatel uvede důvody, pro které nepožádal o vydání
stavebního povolení, resp. nezapočal s realizací záměru v souladu s územním rozhodnutím. Na jejich základě
„může“ stavební úřad prodloužit platnost územního rozhodnutí. Z dikce zákona jakož i ze systematického
výkladu lze dovodit, že se zde nejedná o přezkoumávání podmínek pro vydání územního rozhodnutí
(resp. o opakované územní řízení), ale o správní uvážení správního orgánu, resp. stavebního úřadu, zda s ohledem
na důvody uvedené v žádosti platnost územního rozhodnutí prodlouží, či nikoli.“ (viz. POTĚŠIL,
L., ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M.. Stavební zákon - On-line komentář.
5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, komentář k §93 odst. 3). Je tedy posuzováno právo žadatele
umístit stavbu výhradně v parametrech stanovených prodlužovaným územním rozhodnutím.
[26] Zahájení řízení je zcela v dispozici žadatele. Stavební úřad následně v řízení podle
§93 odst. 3 stavebního zákona rozhodne, zda právo žadatele umístit stavbu v parametrech
stanovených (dosud) platným územním rozhodnutím prodlouží, či nikoliv. Podání žádosti
o prodloužení platnosti územního rozhodnutí je právní skutečností, na základě které se běh lhůty
platnosti rozhodnutí o umístění stavby staví. Zákon tedy spojuje s podáním žádosti podle
§93 odst. 3 stavebního zákona následky, které mají vliv na platnost územního rozhodnutí
(viz Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, s. 521).
Stěžovatel správně upozorňuje, že bez prodloužení platnosti územního rozhodnutí jeho platnost
zanikne, nicméně nestane se tak v průběhu řízení o prodloužení jeho platnosti.
[27] Rozsah i důvody podané žádosti určuje rovněž žadatel. Pokud tedy požádá o prodloužení
platnosti konkrétního územního rozhodnutí, musí stavební úřad rozhodnout právě o takovém
předmětu řízení, a to i za situace, kdy má vědomost o tom, že žadatel provádí úpravu navazující
projektové dokumentace, jejíž povolení by s největší pravděpodobností vedlo k nutnosti provést
nejprve změnu i v rozhodnutí o umístění stavby. Ačkoliv se stěžovateli může takový postup jevit
jako absurdní, není v kompetenci stavebního úřadu, aby tyto vědomosti o postupu žadatele
promítl do výroku rozhodnutí o prodloužení platnosti již pravomocného rozhodnutí o umístění
stavby. Bez platného územního rozhodnutí nelze žádat ani o jeho změnu., tj. pozbude-li územní
rozhodnutí platnosti, není co měnit.
[28] V řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí stavební úřad nicméně posuzuje,
zda se podmínky v území během uplynulé doby nezměnily natolik podstatně, že jim původní
územní rozhodnutí již neodpovídá; jde např. o zjištění výskytu chráněného živočicha, kdy vliv
stavby na jeho vývoj v území nebyl brán v úvahu (viz bod 9 rozsudku NSS ze dne 8. 8. 2017,
č. j. 6 As 74/2017 – 27). V takovém případě by stavební úřad nemohl prodloužit platnost
územního rozhodnutí, naopak by musel žádost zamítnout. Neznamená to tedy, že území musí
být zcela statické (ve stejném stavu, jako v době vydání územního rozhodnutí), nemůže
v němvšak dojít k podstatným změnám.
[29] Stěžovatel namítá, že aktualizovaná dokumentace EIA obsahuje údaje prokazující změny
v území, pro které nemohly správní orgány přikročit k vydání rozhodnutí o prodloužení platnosti
územního rozhodnutí. NSS z předloženého spisu krajského soudu ověřil, že stěžovatel dovozuje
existenci změn v území zejména z toho, že došlo ke změně požadavků na technické provedení
stavby, byla vypracována nová dokumentace stavby a došlo k jejímu posouzení EIA.
[30] Na základě těchto tvrzení však nelze dospět k závěru, že by v území došlo k podstatným
změnám ve shora uvedeném smyslu. Dodatečné podmínky stanovené na základě aktualizované
projektové dokumentace záměru, ani údaje týkající se předpokládaného nárůstu intenzity
dopravy, na které ostatně stěžovatel v řízení před správním orgánem prvního stupně poukazoval
zcela obecně a navíc i po zákonem stanovené lhůtě (viz např. doplnění podání stěžovatele
ze dne 10. 6. 2018), podstatnými změnami v území nejsou. Další námitky stěžovatele se týkaly
vlivu stavby na nemovitost stěžovatele (stabilita stavby, omezení rychlosti na přilehlé komunikaci,
hladina podzemní vody, odvodnění, protihluková opatření) a taktéž nevedou k závěru,
že by k podstatným změnám podmínek v území došlo. Stěžovatel směřoval svá tvrzení
k požadavku změny územního rozhodnutí tak, aby bylo v souladu s požadavky posouzení EIA
k aktualizované projektové dokumentaci (viz doplnění připomínek ze dne 25. 11. 2018), přičemž
tyto námitky vycházely z dat souvisejících s aktualizovanou projektovou dokumentací,
tj. odlišnou variantou záměru, než které se prodlužované územní řízení a tedy i nyní souzená věc
týká.
[31] V řízení před krajským soudem stěžovatel tyto údaje v návaznosti na vyjádření
žalovaného rozvedl, nicméně ani tak z nich nelze dovodit, že by k podstatné změně podmínek
v území došlo. Naopak z nich plyne, jak správně poznamenal krajský soud, že umístěný stavební
záměr je reakcí na předpokládaný plynulý nárůst intenzity dopravy v dalších letech a řešením
problematické dopravní situace v místě. Podle vyjádření zástupce stavebníka, Valbek, spol. s r. o.,
k námitkám stěžovatele (str. 11 rozhodnutí stavebního úřadu), by v případě realizace záměru
mělo naopak dojít k podstatnému snížení intenzity dopravy na silnici II/604 v blízkosti
nemovitosti ve vlastnictví stěžovatele.
[32] NSS již dříve judikoval, že zásadní změny podmínek v území jsou hlediskem, které musí
stavební úřad při prodlužování platnosti územního rozhodnutí uvážit. Podle již výše zmíněného
rozsudku 6. senátu stavební úřad za tímto účelem oslovuje dotčené orgány hájící partikulární
veřejné zájmy, které by jej měly upozornit, „že určitá změna podmínek je natolik závažná, že jejich
původní stanovisko již není aktuální, neboť veřejný zájem, který dotčený orgán chrání, může být zasažen
v podstatně větší míře či odlišným způsobem, než tomu bylo v době umísťování či povolování stavby“.
[33] Ze správního spisu lze ověřit, že stavební úřad svou povinnost splnil, dotčené orgány
obeslal. Z žádného z dostupných vyjádření neplynulo, že by v území došlo k takové změně
podmínek, aby rozhodnutí o prodloužení platnosti územního rozhodnutí nemohlo být vydáno.
To, že dotčené orgány nebyly výslovně dotazovány, zda v území nedošlo z jejich pohledu
k podstatným změnám, nemá relevantní vliv. Vyjádřily-li se v tom smyslu, že jejich stanoviska
zůstávají beze změny v platnosti, má i NSS za to, že takové vyjádření implicitně obsahuje sdělení,
že z jejich pohledu k žádné změně v území stran zájmu jimi chráněného nedošlo. Ani sám
stavební úřad nezjistil žádné okolnosti, které by nasvědčovaly podstatné změně poměrů v území
(str. 14 a 16 rozhodnutí stavebního úřadu).
[34] Stěžovatelovy výtky fakticky směřují do změny záměru, kterou stavebník v důsledku
legislativních změn provedl. Pokud k takové změně projektu stavebník přistoupí, musí dostát
všem zákonem stanoveným požadavkům, tj. k upravenému záměru získat všechna odpovídající
povolení. Překračuje-li změna rámec vymezený dosud vydanými rozhodnutími, je povinen
iniciovat nová řízení, na základě kterých bude oprávněn stavbu umístit a případně následně i
realizovat, tj. požádat o odpovídající změnu územního rozhodnutí a následně o stavební
povolení. Taktéž pokud z nového stanoviska EIA pro aktualizovaný projekt či právních předpisů
poplynou požadavky mající vliv na vlastní umístění stavby, bude muset stavebník zajistit
příslušnou změnu územního rozhodnutí. Ze spisového materiálu i podání stěžovatele je zřejmé,
že stavebník tak již činí. Právě v tomto řízení bude stěžovatel moci v plné míře uplatnit nyní
vznesené námitky.
[35] Stěžovatel v průběhu celého řízení opakovaně namítá, že řízení o prodloužení platnosti
rozhodnutí o povolení umístění stavby je navazujícím řízením ve smyslu §3 písm. g) zákona
o EIA, a proto je jeho nezbytným podkladem nové stanovisko EIA. Na projednávanou
věc dopadá zákon o EIA ve znění účinném do 31. 10. 2017. Podle uvedeného ustanovení
je za navazující řízení nutno považovat pouze takové řízení, v němž se podle zvláštních právních
předpisů vydává rozhodnutí, kterým je povolováno umístění či provedení záměru posuzovaného
podle zákona o EIA. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 39/2015 Sb., kterým byl pojem
„navazující řízení“ formou vymezení jeho definičních znaků namísto předchozí neurčité právní
úpravy do zákona o EIA zaveden, „v praxi bude třeba za navazující řízení považovat správní řízení
založená na stanovisku EIA, ve kterých se pro daný předmět řízení konečným způsobem rozhoduje o otázkách
životního prostředí, tedy taková řízení, která se věcně překrývají s předmětem procesu EIA. Zároveň se musí
jednat o řízení, ve kterém dochází k povolení umístění nebo provedení záměru. Bezpochyby tak půjde především
o územní a stavební řízení (viz. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 91/2009 - 83 ve vztahu
k územnímu a stavebnímu řízení), ale rovněž i o řízení další, která jsou analogická k těmto řízením a ve kterých
mohou být záležitosti životního prostředí taktéž dotčeny (např. stanovení dobývacího prostoru, povolení hornické
činnosti aj.)“.
[36] Jak výslovně uvádí odborná literatura k zákonu o EIA, „navazujícími řízeními a contrario
nejsou například řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí (§93 odst. 3 stavebního zákona), řízení
o prodloužení platnosti stavebního povolení (§115 odst. 4 stavebního zákona) ... . Jedinou výjimkou je situace,
kdy by záměr byl v působnosti zákona, ale přitom by neprobíhalo žádné z řízení uvedených v bodech 1 až 12.“
(DVOŘÁK, L. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí. Komentář. 2. Vyd. Praha: Wolters
Kluwer ČR, 2018, s. 21).
[37] NSS je proto stejně jako krajský soud názoru, že řízení o prodloužení platnosti územního
rozhodnutí nespadá pod definici navazujícího řízení ve smyslu ustanovení §3 písm. g) zákona
o EIA. Jak již bylo shora uvedeno, na rozdíl od územního řízení se v řízení o prodloužení
platnosti územního rozhodnutí neřeší samotné povolení umístění nebo provedení záměru, jenž je
předmětem územního řízení, ale posuzuje se v něm toliko zachování práva žadatele provést
záměr na základě již vydaného a pravomocného územního rozhodnutí. Předmětem posouzení
tak není otázka umístění či provedení záměru, ale jen posouzení otázky, zda trvají důvody
pro prodloužení platnosti již vydaného územního rozhodnutí.
[38] Pro úplnost lze poznamenat, že zákon č. 326/2017 Sb. nahradil s účinností od 1. 11. 2017
z důvodu přetrvávajících pochybností u některých konkrétních typů řízení obecné vymezení
taxativním výčtem řízení, která jsou ve smyslu zákona o EIA navazujícími řízeními. Došlo
tak k zpřehlednění právní úpravy (srov. důvodová zpráva k zákonu č. 326/2017 Sb.). A contrario
tedy nadále i podle novelizovaného zákona o EIA platí, že řízení zde neuvedená se za navazující
řízení nepovažují. Kasační námitky stěžovatele jsou nedůvodné.
[39] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že se krajský soud dopustil vady řízení spočívající
v nedostatečném způsobu doručení vyrozumění osobám zúčastněným na řízení podle §34 s. ř. s.
ve vztahu k žadateli o vydání rozhodnutí o prodloužení platnosti územního rozhodnutí
(Ředitelství silnic a dálnic ČR).
[40] Podle §34 s. ř. s. jsou osobami zúčastněnými na řízení osoby, které byly přímo dotčeny ve svých
právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou
být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky
a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. Aby určité osobě
náleželo postavení osoby zúčastněné na řízení, musí splnit jak materiální, tak formální podmínku
určenou uvedeným ustanovením (viz rozsudky NSS ze dne 23. 9. 2004, č. j. 7 As 33/2003 – 80,
č. 489/2005 Sb. NSS, či ze dne 17. 12. 2010, č. j. 7 As 70/2009 – 190, č. 2341/2011 Sb. NSS).
Soud je povinen postupovat aktivně při zjišťování okruhu potenciálních osob zúčastněných
na řízení, přičemž hlavním vodítkem bude okruh účastníků vymezených ve správním řízení
(viz rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 As 39/2004 – 75, č. 1479/2008 Sb. NSS).
[41] Z předloženého soudního spisu NSS zjistil, že stěžovatel v žalobě jako osoby zúčastněné
na řízení ve smyslu §34 s. ř. s. označil „všechny účastníky řízení o prodloužení platnosti územního
rozhodnutí“. Krajský soud následně výzvou ze dne 5. 6. 2019, č. j. 50 A 38/2019 – 16, vyrozuměl
potenciální osoby zúčastněné na řízení o možnosti uplatňovat svá práva ve smyslu §34 s. ř. s.
Dospěl k závěru, že v projednávané věci jsou naplněny podmínky stanovené §42 odst. 4 s. ř. s.,
a přistoupil k doručení této výzvy vyvěšením na úřední desce soudu po dobu třiceti dnů.
Žádnému z účastníků správního řízení, jejichž výčet obsahuje žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného na str. 7 – 9, jednotlivě nedoručoval.
[42] V nyní souzené věci bylo žalobou napadeno rozhodnutí žalovaného o odvolání proti
rozhodnutí o prodloužení platnosti územního rozhodnutí, které bylo vydáno na základě žádosti
Ředitelství silnic a dálnic České republiky, IČ 659 96 390, se sídlem Na Pankráci 56, Praha,
ve správním řízení zastoupeného Valbek, spol. s r. o., středisko Plzeň, IČ 482 66 230, Parková 11,
Plzeň.
[43] V rozsudku ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 As 1/2007-104, NSS připustil doručení oznámení
osobám zúčastněným na řízení vyvěšením na úřední desce, avšak současně zdůraznil nutnost
odlišného procesního postupu právě ve vztahu ke stavebníkovi: „[Postup vyvěšením na úřední
desku soudu] je v případě většího počtu osob, které by mohly být osobami zúčastněnými na řízení,
akceptovatelný. Ani v takové situaci však není možné, aby soud rezignoval na individuální vyrozumění
o probíhajícím řízení těch osob, jejichž postavení jako osob zúčastněných na řízení je naprosto zřejmé a jejichž
vyrozumění navíc soudu nemůže činit žádné větší administrativní obtíže. Takovými osobami jsou v prvé řadě
účastníci původního správního řízení, kteří nejsou účastníky řízení soudního - v projednávaném případě
se jedná o stavebníka akustické zástěny, který celý proces správního řízení vyvolal. Pokud soud nevyrozuměl
tohoto stavebníka o probíhajícím soudním řízení a nedal mu možnost vykonávat práva osoby zúčastněné na řízení,
dopustil se nejen porušení §34 odst. 1 až 3 s. ř. s., ale i porušení ústavní zásady audiatur et altera pars.
Vyrozumění formou oznámení na úřední desce soudu nelze v takovém případě vůči této osobě považovat
za dostatečné s ohledem na skutečnost, stavebník byl soudu dostatečně znám, jeho práva v tomto smyslu jsou
nesporná a nelze se spoléhat na to, že se tato osoba sama o svých právech na úřední desce soudu v krátkém
časovém rozmezí informuje“. V usnesení ze dne 21. 12. 2011, č. j. 1 As 115/2011 – 168, č. 2596/2012
Sb. NSS, pak NSS přímo vyslovil, že „[ž]adateli o vydání územního rozhodnutí, které bylo napadeno
žalobou před soudem, je třeba vždy doručit vyrozumění dle §34 odst. 2 s. ř. s. adresně, nikoliv jeho vyvěšením
na úřední desku soudu dle §42 odst. 4 s. ř. s. Doručení vyrozumění jeho vyvěšením na úřední desku je ve vztahu
k takovémuto žadateli procesně neúčinné“.
[44] Žadateli o prodloužení platnosti územního rozhodnutí (tzv. hlavnímu účastníkovi
správního řízení) je proto třeba doručit vyrozumění dle §34 odst. 2 s. ř. s. postupem podle
§42 odst. 1 s. ř. s., nikoliv pouze jeho vyvěšením na úřední desku soudu dle §42 odst. 4 s. ř. s.
[45] I přes výše uvedené pochybení krajského soudu nebyla procesní práva žadatele o vydání
rozhodnutí dotčena v takové míře, aby byla ovlivněna zákonnost napadeného rozsudku. Žalobou
napadené rozhodnutí, které svědčilo žadateli, totiž zůstalo i po skončení řízení před krajským
soudem, jakož i řízení před NSS, beze změny, neboť jak žaloba, tak kasační stížnost stěžovatele
byly oběma soudy zamítnuty. Za této procesní situace nemá porušení žadatelova práva uplatňovat
v řízení před soudem práva osoby zúčastněné na řízení na výsledek řízení žádný vliv. Jiná
situace by samozřejmě nastala, pokud by krajský soud žalobou napadené rozhodnutí zrušil,
či pokud by NSS zrušil napadený rozsudek či dokonce rozhodnutí žalovaného. V takových
případech by opomenutí žadatele jako osoby zúčastněné na řízení mělo vliv na zákonnost
výsledného rozhodnutí a rozsudek krajského soudu by bylo nutno pro tuto vadu řízení z úřední
povinnosti zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[47] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému, byť měl
ve věci plný úspěch, žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly,
a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30 července 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu