ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.86.2019:78
sp. zn. 2 As 86/2019 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: ŠKODA AUTO a. s.,
se sídlem tř. Václava Klementa 869, Mladá Boleslav, zastoupená JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D.,
advokátkou se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, ve věci žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 - 175,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení rozsudku
Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 – 175
(dále jen „napadený rozsudek“), kterým byla zamítnuta žaloba stěžovatelky na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného. Stěžovatelka se domáhala určení, že se žalovaný dopustil
nezákonného zásahu, když učinil údaj o nabídkové ceně stěžovatelky podané ve veřejné zakázce
„Rámcová dohoda na dodávky osobních automobilů v policejním i běžném provedení a dodávky vybavení servisních
pracovišť pro automobily rezortu Ministerstva vnitra pro období let 2018 – 2021“ (dále jen „veřejná zakázka
I“) a veřejné zakázce „Rámcová dohoda na dodávky osobních automobilů v policejním i běžném provedení
a dodávky vybavení servisních pracovišť pro automobily rezortu Ministerstva vnitra pro období let 2018 – 2021“
– část 2 „Dodávky automobilů s pohonem 4x4“ (dále jen „veřejná zakázka II“) součástí spisů ve věci
návrhu společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o. na přezkoumání úkonů zadavatele Česká
republika - Ministerstvo vnitra učiněných ve veřejné zakázce I a II (dále jen „přezkumné spisy“),
aniž by provedl potřebná zákonem vyžadovaná opatření k ochraně obchodního tajemství,
a současně umožnil navrhovateli (společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o.) do tohoto spisu,
včetně údaje o nabídkové ceně stěžovatelky, nahlédnout. Tímto jednáním dle stěžovatelky
žalovaný porušil §260 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“), neboť dokumenty
dle jejího názoru nejsou „podklady pro vydání rozhodnutí“, které mohou být nahlížejícím
osobám zpřístupněny, dle §271 odst. 2 tohoto zákona a §38 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jelikož informace o nabídkové
ceně splňuje zákonnou definici obchodního tajemství, a naplnil skutkovou podstatu §19a odst. 1
písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“).
[2] Krajský soud dospěl k závěru, že informace o nabídkové ceně není obchodním
tajemstvím dle §504 občanského zákoníku, neboť nesplňuje všech šest definičních znaků
[1) konkurenční významnost; 2) určitelnost; 3) ocenitelnost; 4) běžná nedostupnost v příslušných
obchodních kruzích; 5) souvislost s obchodním závodem; 6) zajišťování utajení]. Podá-li uchazeč
o veřejnou zakázku v rámci zadávacího řízení zadavateli svou nabídku, z povahy věci obsahující
také údaj o nabídkové ceně, nelze toto jeho jednání považovat za směřující k „zajišťování
utajení“. Zasláním nabídkové ceny zadavateli v rámci zadávacího řízení je uchazeč o veřejnou
zakázku srozuměn s možností, že již ke dni otevírání nabídek bude informace o jeho nabídkové
ceně známa nejen zadavateli, ale i dalším uchazečům o veřejnou zakázku, potažmo osobám,
o nichž tak stanoví zadavatel ve smyslu §110 zákona o zadávání veřejných zakázek. Nicméně
i v případě, kdy k otevírání nabídek dochází bez přítomnosti účastníků zadávacího řízení, výše
zmiňované údaje jsou zaznamenány do písemného protokolu o otevírání nabídek, jejž
je zadavatel dle §110 odst. 5 povinen vyhotovit. Účastníkům zadávacího řízení jsou pak tyto
údaje, tedy i nabídková cena obsažená v jednotlivých nabídkách, běžně oznamovány v rámci
oznámení o výběru dodavatele, jehož součástí je písemná zpráva o hodnocení nabídek obsahující
údaje dle §119 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Uvedla-li žalobkyně v rámci podané
nabídky nabídkovou cenu, jež bývá v souladu s právní úpravou postupu zadávacího řízení
bez zbytečného odkladu po skončení lhůty pro podání nabídek oznamována ostatním uchazečům
zadávacího řízení, nejednala za účelem „zajištění utajení“ ve smyslu definice obchodního
tajemství dle §504 občanského zákoníku. Stejně tak je třeba uvést, že uchazeč o veřejnou
zakázku zadavateli údaj o své nabídkové ceně poskytuje s plným vědomím existence institutu
námitek proti postupům v zadávacím řízení (§241 a násl. zákona o zadávání veřejných zakázek)
a následného přezkumu úkonů zadavatele žalovaným, v důsledku něhož může dojít ke zrušení
celého zadávacího řízení. Je také na uchazeči, aby před podáním nabídky sám zvážil,
zda zadavatelem nastavené podmínky považuje za souladné se zákonem a chce se takového
zadávacího řízení účastnit, a dát tak k dispozici údaj o podávané nabídkové ceně i pro případ,
kdy bude zadávací řízení, ať už samotným zadavatelem či žalovaným, zrušeno.
[3] Krajský soud neshledal ani rozpor s §260 zákona o zadávání veřejných zakázek, jehož
smyslem je ochrana citlivých informací obsažených v zadávací dokumentaci, jejichž zpřístupnění
jiným osobám by mohlo negativně ovlivnit průběh zadávacího řízení přezkoumávaného v daném
správním řízení žalovaným a poškodit uchazeče (konkurenty) o tuto veřejnou zakázku. Je nutno
vždy individuálně posoudit, jestli u konkrétní informace převáží zájem na tom, aby byla
zpřístupněna přinejmenším účastníkům řízení vedeného žalovaným, nebo zájem na zachování
transparentnosti a férovosti dalšího průběhu zadávacího řízení a rovnosti uchazečů o veřejnou
zakázku ve smyslu §6 zákona o zadávání veřejných zakázek. Ustanovení §260 zákona o zadávání
veřejných zakázek je proto nutno v souladu s jeho smyslem vykládat tak, že chrání pouze a jen ty
informace, které jsou svým obsahem „citlivé“ ve smyslu výše uvedeném, a chrání je přitom jen
tehdy, je-li již v dané fázi správního řízení patrné, že pro zachování práv účastníka řízení
(potažmo jiných osob) není potřebné, aby s nimi byl seznámen. V posuzované věci však
dle názoru krajského soudu informaci o celkové nabídkové ceně žalobkyně podané v zadávacím
řízení nelze považovat za citlivou informaci vzhledem k tomu, že v době jejího zařazení
do přezkumných spisů i v době nahlížení do nich již byla tato informace „odtajněna“ v rámci
otevírání nabídek, po němž jsou účastníkům zadávacího řízení běžně známy údaje o nabídkových
cenách ostatních účastníků. V případě takové informace neexistuje žádný zájem na tom,
aby nebyla zpřístupněna účastníkovi správního řízení, natož aby takový zájem převážil
nad zájmem na zachování jeho práva být seznámen se všemi podklady rozhodnutí. V případě
informace o celkové nabídkové ceně žalobkyně přitom nejde o informaci, která by zjevně nijak
nesouvisela s předmětem daného správního řízení. Žalovaný v něm měl posoudit zákonnost
postupu zadavatele právě v rámci dané konkrétní veřejné zakázky. Pro takové posouzení
je standardním podkladem celá zadávací dokumentace. Bez ohledu na to, jak byly následně její
jednotlivé dílčí části při rozhodování využity, jde ve svém souhrnu o podklad relevantní.
[4] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce žalobkyně o porušení vnitřního předpisu
žalovaného ukládajícího činit opatření k ochraně obchodního tajemství. Vzhledem k tomu,
že krajský soud ve shodě s žalovaným nevyhodnotil informace o nabídkových cenách žalobkyně
obsažených ve spise v době následující po otevírání nabídek zadavatelem jako obchodní
tajemství, nemohl žalovaný disponováním s těmito informacemi porušit vnitřní předpis
na ochranu obchodního tajemství.
[5] Stejně tak neshledal krajský soud důvodnou námitku, že v důsledku postupu žalovaného
došlo k neodvratnému porušení hospodářské soutěže pro další výběrové řízení spočívajícímu
v naplnění skutkové podstaty dle §19a odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Není pochyb o tom, že hospodářská soutěž v zadávacích řízeních týkajících se předmětu daných
veřejných zakázek může být v důsledku skutečností nastalých v průběhu zadávacích řízení
k veřejné zakázce I a veřejné zakázce II do určité míry ovlivněna. Tento jev však je přirozeným
důsledkem zrušení zadávacího řízení, ke kterému dojde po otevírání nabídek účastníků
zadávacího řízení, tedy v době, kdy účastníci, potažmo další osoby mohou znát výši podaných
nabídkových cen. Přesto je třeba trvat na tom, aby byly dodrženy zákonné povinnosti zadavatele
související se zadáváním veřejné zakázky, včetně zásad transparentnosti, přiměřenosti, rovného
zacházení a zákazu diskriminace dle §6 zákona o zadávání veřejných zakázek. V případě, že tomu
tak není, je nutno přistoupit ke zrušení nezákonně provedených úkonů zadavatele, eventuálně
celého zadávacího řízení. Porušení zákona zadavatelem nemůže být „zhojeno“ pokročilou fází
probíhajícího zadávacího řízení. Vznik popsaných negativních vlivů na hospodářskou soutěž však
nelze jakkoli vyvozovat z jednání žalovaného, který opatřil přezkumné spisy dokumenty
obsahujícími informace o nabídkových cenách žalobkyně a tyto zpřístupnil k nahlédnutí
společnosti Hyundai Motor Czech s.r.o., učinil-li tak ve fázi zadávacího řízení, během níž
nabídkovou cenu účastníků nelze považovat za chráněnou informaci, jelikož může být známa
širokému okruhu subjektů.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[6] Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
[7] V kasační stížnosti stěžovatelka předně předesílá, že v současné době jsou u Nejvyššího
správního soudu vedena celkem čtyři řízení o kasačních stížnostech proti rozhodnutím Krajského
soudu v Brně, která se týkají jednoho a téhož případu; řízení pod sp. zn. 2 As 86/2019,
sp. zn. 5 As 68/2019, sp. zn. 5 As 69/2019 a sp. zn. 8 As 117/2019. Stěžovatelka proto navrhuje
spojení všech uvedených řízení do jednoho řízení ke společnému projednání před Nejvyšším
správním soudem, neboť má za to, že vzhledem k jejich vzájemným souvislostem mají být věci
projednány společně.
[8] Stěžovatelka dále rekapituluje skutkový stav a průběh zadávacího řízení, přičemž uvádí,
že nebyla účastníkem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Porušení svých práv zjistila
při nahlížení do správního spisu. Stěžovatelka považuje řízení samo o sobě za nezákonné,
dodává, že zrušení zadávacího řízení předcházely kroky žalovaného spočívající v tom, že žalovaný
učinil údaj o nabídkové ceně stěžovatelky součástí správního spisu, aniž by provedl potřebná
a zákonem vyžadovaná opatření k ochraně obchodního tajemství stěžovatelky, a současně
umožnil společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o. do tohoto spisu včetně údaje o nabídkové ceně
stěžovatelky nahlédnout. Následně zrušením zadávacího řízení otevřel této společnosti cestu
k využití získané informace o nabídkové ceně stěžovatelky v novém, resp. očekávatelném
zadávacím řízení na stejný předmět plnění.
[9] Stěžovatelka dále obsáhle popisuje nezákonnost jednotlivých zásahů žalovaného a vytýká
krajskému soudu umělé rozdělení žaloby a samostatné posuzování jednotlivých namítaných
úkonů žalovaného, resp. umělé vytvoření nového stěžovatelkou neuplatněného návrhu, neboť
soud de facto změnil vymezení nezákonného zásahu tím, že vyčlenil k samostatnému projednání
poslední z kroků, které tvořily nezákonný zásah spočívající ve zrušení zadávacího řízení.
[10] Stěžovatelka namítá, že krajský soud vyšel již od počátku ze zcela nesprávné premisy,
že zpřístupněna byla pouze informace o nabídkové ceně, nikoli například cenový „rozpad“
či dokument popisující mechanismy cenotvorby. Tento skutkový závěr však neodpovídá
předloženým důkazům. V dokumentech je sice uvedena „pouze“ (celková) nabídková cena,
nicméně v kombinaci se zadávací dokumentací a s cenou uváděnou ve standardním ceníku
stěžovatelky pro jednotlivé typy vozidel je za pomoci poměrně jednoduchých výpočtů zjistitelný
„rozpad“ nabídkové ceny, a tím i cena nabízená stěžovatelkou za jedno vozidlo. Vzhledem
k tomu, že zadávací dokumentace byla společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o. bezpochyby
známa, když v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele namítala její vady, je současně
nepochybné, že společnost Hyundai Motor Czech s. r. o. si po seznámení se s celkovou
nabídkovou cenou musela učinit poměrně přesný závěr nejen o ceně nabízené stěžovatelkou
za jedno vozidlo, ale také o ceně nabízené za servisní práce a náhradní díly, včetně vzájemného
poměru mezi jednotlivými složkami celkové nabídkové ceny.
[11] K samotnému posouzení informace o nabídkové ceně jako obchodního tajemství
stěžovatelka uvedla, že skutečnost, že uchazeč o veřejnou zakázku zašle nabídku, ještě
neznamená, že tato nabídka neobsahuje informace a údaje, které jsou obchodním tajemstvím.
Kdyby tomu tak bylo, bylo by nadbytečné ustanovení §271 odst. 2 zákona o zadávání veřejných
zakázek. Žalovaný má zákonem přímo stanovenou povinnost, aby i v řízení o přezkoumání
úkonů zadavatele chránil skutečnosti, které tvoří obchodní tajemství, a nakládal s nimi obezřetně
a s náležitou péčí.
[12] Neobstojí ani argument krajského soudu, že se informace o nabídkové ceně sděluje
uchazečům přítomným otevírání nabídek, neboť v nynějším případě podala nabídku pouze
stěžovatelka. Žádný jiný subjekt se předmětných výběrových řízení neúčastnil, a proto ani nikdo
jiný neměl právo účastnit se otvírání nabídek a dozvědět se tak informace, které jsou jinak
povinnou náležitostí protokolu o otevírání nabídek, případně být adresátem zprávy o hodnocení
nabídek podle §119 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Společnost Hyundai Motor
Czech s. r. o. tak z tohoto důvodu (nepodání nabídky v předmětných zadávacích řízeních) neměla
žádné právo na informace o cenových nabídkách stěžovatelky v daných zadávacích řízeních.
Naopak stěžovatelce svědčilo a svědčí právo na ochranu jejího obchodního tajemství, které
stěžovatelka spatřuje v nabídkové ceně.
[13] Stěžovatelka trvá na tom, že žalovaný porušil §260 a §271 zákona o zadávání veřejných
zakázek. Žalovaný mohl učinit jednoduchá opatření (např. začernění údajů obsahující ceny),
a zachovat tak právo stěžovatelky na ochranu jejího obchodního tajemství a s tím související
zájem na zachování férovosti dalšího průběhu zadávacího řízení a rovnosti uchazečů o veřejnou
zakázku ve smyslu §6 zákona o zadávání veřejných zakázek nad procesním právem účastníka
řízení o přezkoumání úkonů zadavatele být seznámen se všemi podklady rozhodnutí. Tímto
jednáním taktéž žalovaný vybočil ze své praxe, když v jiných případech nevyhověl žádosti
nahlížet do spisu právě z důvodu ochrany obchodního tajemství.
[14] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že nedošlo k narušení
hospodářské soutěže ve smyslu §19a odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Trvá na tom, že žalovaný jako správní orgán, který má dbát na ochranu hospodářské soutěže
a zabezpečovat, aby ve výběrových řízeních na veřejné zakázky nedocházelo ke zvýhodňování
jedněch uchazečů na úkor druhých, bez ospravedlnitelného důvodu narušil hospodářskou tím,
že zvýhodnil určitého soutěžitele, když v rozporu se zákonem a se svou vlastní praxí neučinil
opatření k ochraně obchodního tajemství stěžovatelky a umožnil společnosti Hyundai Motor
Czech s. r. o., přímému konkurentu stěžovatelky, nahlédnout do spisů, které toto obchodní
tajemství obsahovaly.
[15] Vzhledem k výše uvedeným důvodům navrhla stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[16] Žalovaný se ztotožňuje se závěry krajského soudu. K námitce stěžovatelky, že i informace
o nabídkové ceně je obchodním tajemstvím, uvedl, že definice obsažená v §504 občanského
zákoníku vyžaduje pro obchodní tajemství, aby jejich vlastník zajišťoval odpovídajícím způsobem
jejich utajení, takže nelze přijmout závěr, že dodavatel může zároveň zajišťovat i nezajišťovat
utajení takové informace v závislosti na případném výsledku zadávacího řízení, tedy zejména
v závislosti na počtu jeho účastníků. Vzhledem k tomu, že zajišťování utajení a nezajišťování
utajení dané informace jsou dva stavy, které se navzájem vylučují, nemohou existovat zároveň
(stejně jako nemůže být tzv. Schrödingerova kočka zároveň živá i mrtvá). Pokud tedy dodavatel
předá svou nabídku v rámci zadávacího řízení zadavateli, již nemůže nadále zajistit její utajení,
a tato informace tak nemůže splňovat definici obchodního tajemství. Pokud se totiž jedná
o zadávací řízení, kterého se může účastnit více dodavatelů, je zcela běžné, že tito dodavatelé
se v průběhu zadávacího řízení informaci o svých nabídkových cenách navzájem dozví a již není
možné předpokládat, že taková informace bude nadále utajena. Totéž platí o možném přezkumu
zadávacího řízení ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
[17] Žalovaný odmítá, že by porušil §260 a §271 zákona o zadávání veřejných zakázek.
Začlenění informace o nabídkové ceně do spisů k Řízení I a II nebylo samoúčelné, neboť z nich
podpůrně vychází při svých závěrech o tom, zda postup zadavatele mohl mít vliv na okruh
potenciálních dodavatelů. S ohledem na závěr, že údaj o celkové nabídkové ceně není obchodním
tajemstvím, a rovněž s ohledem na skutečnost, že stěžovatelka tento údaj jako obchodní tajemství
ani neoznačila, neměl žalovaný důvod s předmětným údajem nakládat v režimu úpravy obsažené
v §271 zákona o zadávání veřejných zakázek.
[18] Stejně tak žalovaný nesdílí názor stěžovatelky, že porušil vlastní praxi s ohledem
na nakládání s obchodním tajemstvím. Jelikož informaci o nabídkové ceně nepovažoval
za obchodní tajemství, tak s ním takto nenakládal, tedy nepostupoval jako v jiných řízeních,
u nichž měl za to, že obsahují obchodní tajemství.
[19] K tvrzenému porušení §19a odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže
žalovaný uvádí, že vykonává-li řádně svou pravomoc a postupuje dle správního řádu, nelze
uvažovat o tom, že by se mohl dopustit narušení hospodářské soutěže. Ustanovením §19a
odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže zákonodárce vyloučil z předmětu dozoru Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže činnost orgánů veřejné správy prováděnou podle správního
řádu. Účelem této výluky není jen omezení působnosti, ale de facto výjimka z §19a odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, tedy vyloučení správních řízení z přezkumu dle uvedeného
ustanovení. Z tohoto důvodu žalovaný uvádí, že posuzovaná věc se nalézá v oblasti zákonné
výjimky §19a odst. 2 uvedeného zákona a přezkum postupu žalovaného ze stěžovatelkou
namítaného hlediska není přípustný. Dále platí, že §19a odst. 1 není možné vykládat izolovaně.
Jak je zřejmé již z §1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, účelem zákona je ochrana
hospodářské soutěže jako ekonomického jevu. Jeho účelem tak není chránit jiný veřejný zájem
či zájem jednotlivého soutěžitele. K jejich ochraně jsou určeny jiné prostředky. I kdyby došlo
postupem žalovaného ke zvýhodnění jednotlivého soutěžitele, skutková podstata deliktu by byla
naplněna jen tehdy, jestliže by tím současně došlo i k narušení hospodářské soutěže. Jinými slovy
mezi zvýhodněním jednoho soutěžitele a narušením hospodářské soutěže není rovnítko. Pojem
hospodářské soutěže přitom musí být vykládán a definován shodně, jako je tomu v případech
dle §3 a §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže, tj. v případech zakázaných dohod
a zneužití dominance, a obecně dle §1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Pro porušení
§19a zákona o ochraně hospodářské soutěže by muselo být prokázáno, že jeho nezákonný úkon
měl dopad na některý z parametrů soutěže na konkrétním relevantním trhu. Stěžovatelka však
k takovému závěru ničeho konkrétního netvrdí a dle žalovaného mu nic nenasvědčuje. Z tvrzení,
že stěžovatelka může být poškozena v konkrétním zadávacím řízení (bude-li vypsáno znovu) vůči
konkrétnímu konkurentovi, takový závěr učinit v žádném případě nelze. Žalovaný k této námitce
uzavírá, že zákon o ochraně hospodářské soutěže chrání hospodářskou soutěž jako takovou,
nikoliv jednotlivé soutěžitele na trhu působící.
[20] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného zopakovala, že z nabídkové ceny je možné
zjistit cenový rozpad, jelikož ve zveřejněných dokumentech není uvedena jediná celková cena,
ale její jednotlivé položky (nabídková cena za poptávaný počet vozidel, celkové náklady
na servisní prohlídky a cena vyjmenovaných náhradních dílů). Již tyto údaje o konkrétních cenách
za jednotlivé poptávané položky mají pro konkurenta, který má zájem účastnit se soutěže
o stejnou veřejnou zakázku, naprosto zásadní význam. Tvrzení, že konkurent si bude schopen
na základě celkové ceny za vozidla udělat poměrně jasnou představu o jednotkových cenách,
proto není žádnou spekulací, ale zcela reálným důsledkem nezákonného postupu žalovaného
spočívajícího ve zpřístupnění předmětných dokumentů společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o.
[21] Stěžovatelka opětovně rozporuje názor žalovaného, že podání nabídky obsahující
nabídkovou cenu do zadávacího řízení není jednáním, které směřuje k zajištění utajení jako
jednomu ze znaků obchodního tajemství, a že tudíž nabídkovou cenu není třeba ze strany
žalovaného odpovídajícím způsobem chránit.
[22] K výkladu §19a zákona o ochraně hospodářské soutěže žalovaným uvádí, že nejde
o zvýhodnění jednoho soutěžitele (společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o.), ale o to,
že v důsledku nezákonného postupu žalovaného nebude možno v nejbližší době (v rámci veřejné
zakázky na stejný či obdobný předmět plnění) soutěžit za férových a rovných podmínek, což
dopadá nejen na stěžovatelku, ale na všechny ostatní potenciální uchazeče o veřejnou zakázku.
Stěžovatelka je na rozdíl od žalovaného přesvědčena, že v daném případě existuje rovnítko mezi
zvýhodněním jednoho soutěžitele a narušením hospodářské soutěže.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[24] Kasační stížnost není důvodná.
[25] Stěžovatelka požaduje společné projednání věcí vedených u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 2 As 86/2019, sp. zn. 5 As 68/2019, sp. zn. 5 As 69/2019 a sp. zn. 8 As 117/2019.
Takový požadavek vyhodnotil dle §39 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Nejvyšší správní soud
v projednávané věci s ohledem na samotný předmět přezkumu jako nedůvodný.
[26] Nejvyšší správní soud především nepovažuje za nemístný postup krajského soudu, pokud
žalobu, v níž stěžovatel požadoval současně jednak určení nezákonnosti několika specifikovaných
zásahů žalovaného, jednak zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018,
č. j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-35595/2018/531/Vne, rozdělil a jednotlivé žalobní typy vyčlenil
k samostatnému projednání. Takový postup není v rozporu s §39 odst. 2 s. ř. s., dle kterého,
směřuje - li jedna žaloba proti více rozhodnutím, může předseda senátu každé takové rozhodnutí
vyloučit k samostatnému projednání, není-li společné řízení možné nebo vhodné. Vhodnost
společného řízení v nyní projednávané věci není dána především již samotnou odlišností
jednotlivých žalobních typů. Není pravda, že by krajský soud „vyrobil“ žalobu, kterou stěžovatel
ani nepodal; je věcí žalobce, jak precizně svoji žalobu formuluje a do jaké míry si ujasní, proti
čemu jí brojí a čeho se v jejím rámci domáhá.
[27] Nejvyšší správní soud na úvod připomíná, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno
zásadou dispoziční. Obsah a kvalita kasační stížnosti do značné míry předurčují nejen rozsah
přezkumné činnosti, ale i obsah rozsudku soudu. To nepochybně platí i o jednotlivých
stížnostních bodech. Je proto odpovědností stěžovatelky, aby v kasační stížnosti specifikovala
skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud
se proto snažil zaměřit na ta tvrzení rozsáhlé kasační stížnosti, která obsahově mohla nasvědčovat
případnému porušení veřejných subjektivních práv stěžovatelky.
[28] Předmětem nyní posuzované věci je otázka, zda informace o nabídkové ceně představuje
obchodní tajemství a zda se žalovaný dopustil nezákonného zásahu vůči stěžovatelce, když učinil
údaj o nabídkové ceně stěžovatelky součástí správního spisu a současně umožnil společnosti
Hyundai Motor Czech s. r. o. do tohoto spisu včetně údaje o nabídkové ceně stěžovatelky
nahlédnout.
[29] Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že stěžovatelka byla jediným uchazečem, který včas
podal nabídku na veřejnou zakázku. Zadavatel vybral nabídku stěžovatelky jako nejvhodnější,
a to rozhodnutím centrálního zadavatele o výběru dodavatele čj. MV – 68711-110/VZ-2017
ze dne l5. 2. 2018. Společnost Hyundai Motor Czech s.r.o. po vyčerpání námitek ve vztahu
k zadavateli podala dne 6. 8. 2018 návrh na přezkoumání úkonů zadavatele dle §249 zákona
o zadávání veřejných zakázek. Výsledkem tohoto řízení bylo rozhodnutí žalovaného o zrušení
zadávacího řízení a vyslovení zákazu uzavřít smlouvu se stěžovatelkou jakožto vítězným
uchazečem.
[30] Pro nyní posuzovanou věc je klíčové, zda lze informaci o nabídkové ceně, nikoliv cenový
rozpad či dokument popisující mechanismy cenotvorby, považovat za obchodní tajemství
ve smyslu §504 občanského zákoníku, dle nějž obchodní tajemství tvoří konkurenčně významné, určitelné,
ocenitelné a v příslušných obchodních kruzích běžně nedostupné skutečnosti, které souvisejí se závodem a jejichž
vlastník zajišťuje ve svém zájmu odpovídajícím způsobem jejich utajení.
[31] Stěžovatelka v kasační stížnosti konkrétně netvrdí a neprokazuje naplnění jednotlivých
znaků, pouze opakuje, že ze zveřejněné celkové nabídkové ceny v kombinaci se zadávací
dokumentací a s cenou uváděnou ve standardním ceníku stěžovatelky pro jednotlivé typy vozidel
lze za pomoci poměrně jednoduchých výpočtů zjistit „rozpad“ nabídkové ceny, a tím nabízenou
cenu za jedno vozidlo, a že žalovaný nepodnikl žádná opatření za účelem ochrany obchodního
tajemství. Stěžovatelka netvrdí, že by některý z dokumentů, které byly součástí jí podané nabídky,
označila jako obchodní tajemství. Poukazuje však na to, že žalovaný má zákonnou povinnost
vyplývající z §271 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek chránit skutečnosti tvořící
obchodní tajemství.
[32] Jak správně uvedl krajský soud, aby se jednalo o obchodní tajemství, musí být
kumulativně splněno 6 znaků, a to 1) konkurenční významnost; 2) určitelnost; 3) ocenitelnost;
4) běžná nedostupnost v příslušných obchodních kruzích; 5) souvislost s obchodním závodem;
6) zajišťování utajení vlastníkem. Dle komentářové literatury pak břemeno důkazní tíží
stěžovatelku – „kdo tvrdí, že došlo k zásahu do jeho práva na ochranu obchodního tajemství, musí tvrdit
a prokázat veškeré pojmové znaky, že informace je obchodním tajemstvím“ [viz komentář k §504 Svoboda,
K. in Švestka J., Dvořák J., Fiala J., aj. Občanský zákoník: Komentář, Svazek VI, (§2521-3081).
Wolters Kluwer. Dostupné v Systému ASPI. (dále jen „komentář“)].
[33] Nejvyšší správní soud se nejprve zaměřil na posouzení, zda stěžovatelka jako vlastník
tvrzeného obchodního tajemství odpovídajícím způsobem zajistila jeho utajení. Komentář
k tomuto znaku uvádí, že „zajišťování utajení obchodního tajemství pravidelně spočívá v kumulaci opatření
organizační, technické i jiné povahy. Podnikatel musí zajišťovat utajení skutečností „odpovídajícím způsobem“,
což znamená efektivní činnost s využitím dostupných prostředků (NS 32 Odo 1568/2006). To neznamená,
že by podnikatel musel využít veškerých možných způsobů k zabezpečení obchodního tajemství. Musí však učinit
taková opatření, která se s ohledem na zavedenou praxi při utajení obdobných informací v obchodních kruzích
využívají, a to i s přihlédnutím k ocenitelné hodnotě obchodního tajemství.“
[34] Skutečnost, že stěžovatelka celkovou cenovou nabídku neoznačila jako obchodní
tajemství, nelze bez dalšího považovat za nezajištění utajení. Je však nutné zohlednit další
okolnosti tohoto případu, a to skutečnost, že stěžovatelka zaslala cenovou nabídku zadavateli
v rámci veřejného zadávacího řízení. Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem dospěl
k závěru, že podá-li uchazeč o veřejnou zakázku v rámci zadávacího řízení zadavateli svou
nabídku, z povahy věci obsahující také údaj o nabídkové ceně, nelze toto jeho jednání považovat
za směřující k „zajišťování utajení“. Zasláním nabídkové ceny zadavateli v rámci zadávacího
řízení je uchazeč o veřejnou zakázku srozuměn s možností, že již ke dni otevírání nabídek bude
informace o jeho nabídkové ceně známa nejen zadavateli, ale i dalším uchazečům o veřejnou
zakázku, potažmo osobám, o nichž tak stanoví zadavatel ve smyslu §110 zákona o zadávání
veřejných zakázek. Uchazeč o veřejnou zakázku přitom není schopen předvídat, zda v daném
zadávacím řízení bude jediným uchazečem o veřejnou zakázku, potažmo zda ostatní uchazeči
podávající nabídku tak učiní v listinné nebo elektronické formě, a zda tedy k otevírání nabídek
dojde pouze za přítomnosti zadavatele dle §109 zákona o zadávání veřejných zakázek, anebo
za přítomnosti zadavatele, účastníků zadávacího řízení, případně dalších osob, o nichž tak stanoví
zadavatel dle §110 zákona o zadávání veřejných zakázek. V případě, že alespoň jeden z uchazečů
podá nabídku v listinné podobě, zadavatel při otevírání nabídek sděluje přítomným osobám
identifikační údaje účastníků zadávacího řízení a údaje z jejich nabídek odpovídající číselně
vyjádřitelným kritériím hodnocení, typicky tedy nabídkovou cenu. Nutno podotknout, že osoby
přítomné otevírání nabídek nejsou vázány povinností mlčenlivosti ve vztahu k informacím, které
se dozví.
[35] Nicméně i v případě, kdy k otevírání nabídek dochází bez přítomnosti účastníků
zadávacího řízení, výše zmiňované údaje jsou zaznamenány do písemného protokolu o otevírání
nabídek, jenž je zadavatel dle §110 odst. 5 povinen vyhotovit. Účastníkům zadávacího řízení jsou
pak tyto údaje, tedy i nabídková cena obsažená v jednotlivých nabídkách, běžně oznamovány
v rámci oznámení o výběru dodavatele, jehož součástí je písemná zpráva o hodnocení nabídek
obsahující údaje dle §119 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Navíc jsou písemné
protokoly o otevírání nabídek následně zveřejňovány (např. na webových stránkách zadavatelů).
[36] Jelikož nebyl naplněn znak zajišťování utajení, nelze informaci o nabídkové ceně
považovat za obchodní tajemství ve smyslu §504 občanského zákoníku.
[37] Nejvyšší správní soud dodává, že neshledal ani naplnění „běžné nedostupnosti
v příslušných obchodních kruzích“, kterým se dle komentáře rozumí „skutečnost, která je pro ostatní
soutěžitele nebo potenciální soutěžitele natolik neznámá nebo právně nedostupná, že její znalost a možnost využití
stále představuje reálnou, a nikoli zcela zanedbatelnou konkurenční výhodu. […] Skutečnosti mezi ostatními
soutěžiteli obecně známé a využitelné nemohou být obchodním tajemstvím ani tehdy, když nejsou běžně využívány.
„Obchodními kruhy“ se rozumí nikoli pouze podnikatelé, ale i jiné subjekty, jež mohou při své třeba
i nepodnikatelské činnosti předmětnou skutečnost využít (např. nadace, stát).“ Zejména právní nedostupnost
informace o nabídkové ceně není možné shledat. Jak již bylo uvedeno výše, nabídková cena
je v rámci zadávacího řízení oznamována všem uchazečům a stává se tak právně dostupnou
na základě zákona o zadávání veřejných zakázek. Navíc stěžovatelka sama uvedla,
že ze zveřejněné celkové nabídkové ceny v kombinaci se zadávací dokumentací a s cenou
uváděnou ve standardním ceníku pro jednotlivé typy vozidel lze za pomoci poměrně
jednoduchých výpočtů zjistit „rozpad“ nabídkové ceny, a tím nabízenou cenu za jedno vozidlo.
Těžko tak lze nabídkovou cenu považovat za natolik neznámou skutečnost, jejíž znalost
a možnost využití by představovala reálnou, a nikoli zcela zanedbatelnou konkurenční výhodu.
Ani další obligatorní znak obchodního tajemství nebyl naplněn.
[38] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou, že žalovaný porušil §271 odst. 2
zákona o zadávání veřejných zakázek, který stanoví, že dozví-li se Úřad skutečnost, která je předmětem
obchodního tajemství, je povinen učinit opatření, aby obchodní tajemství nebylo porušeno. Jelikož stěžovatelka
cenovou nabídku neoznačila jako obchodní tajemství a žalovaný ji nepovažoval za obchodní
tajemství, nepochybil, když neučinil zákonem stanovená opatření týkající se ochrany obchodního
tajemství.
[39] Taktéž Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku porušení §260 zákona
o zadávání veřejných zakázek. Dle tohoto ustanovení Úřad s výjimkou té části, která je podkladem
pro vydání rozhodnutí, neposkytne po dobu výkonu dozoru podle této části informaci obsaženou v dokumentaci
o zadávacím řízení. Dobou výkonu dozoru podle věty první je doba od doručení dokumentace o zadávacím řízení
Úřadu podle §252 odst. 1, §254 odst. 5 nebo §258 odst. 1 do jejího odeslání zpět zadavateli. Za informace,
které jsou podkladem pro vydání rozhodnutí, lze z obecného hlediska považovat všechny
informace obsažené ve správním spise. Co se rozumí podkladem pro vydání rozhodnutí,
formuluje správní řád v §50. Podle §50 odst. 1 správního řádu mohou být podklady pro vydání
rozhodnutí zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední
činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti
obecně známé. Stěžovatelce je možné přisvědčit, že §260 oproti §271 zákona o zadávání
veřejných zakázek chrání širší okruh informací, nicméně informace o nabídkové ceně je jedním
z podkladů pro rozhodnutí, bez této informace by zadavatel nemohl posoudit, zda uchazeč
o veřejnou zakázku splnil zadání, a žalovaný by v přezkumném řízení neměl dostatečné podklady
pro posouzení, zda zadávací řízení proběhlo zákonným způsobem. Co se týče obecnějších úvah
o smyslu a účelu §260 zákona o zadávání veřejných zakázek, odkazuje Nejvyšší správní soud
na body 26 až 32 napadeného rozsudku, neboť se ztotožňuje s myšlenkami a závěry krajského
soudu.
[40] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že žalovaný porušil svůj vnitřní předpis
ukládající mu ochranu obchodního tajemství a postupoval v rozporu se svou ustálenou praxí.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru,
že nabídková cena není obchodním tajemstvím, nebyl postup žalovaného v rozporu s jeho
vnitřními předpisy týkajícími se ochrany obchodního tajemství ani s jeho ustálenou praxí.
[41] Na závěr se Nejvyšší správní soud zaměřil na stěžovatelkou tvrzené porušení §19a odst. 1
písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Dle tohoto ustanovení orgán veřejné správy nesmí
při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že zvýhodní
určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů.
[42] Dle stěžovatelky v důsledku nezákonného postupu žalovaného nebude možno v nejbližší
době (v rámci veřejné zakázky na stejný či obdobný předmět plnění) soutěžit za férových
a rovných podmínek, což dopadá nejen na stěžovatelku, ale na všechny ostatní potenciální
uchazeče o veřejnou zakázku. Stěžovatelka je na rozdíl od žalovaného přesvědčena, že v daném
případě existuje rovnítko mezi zvýhodněním jednoho soutěžitele a narušením hospodářské
soutěže. Žalovaný má za to, že posuzovaná věc se nalézá v oblasti zákonné výjimky §19a odst. 2
a přezkum postupu žalovaného ze stěžovatelkou namítaného hlediska není přípustný. Dále platí,
že §19a odst. 1 není možné vykládat izolovaně. Jak je zřejmé již z §1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže, účelem zákona je ochrana hospodářské soutěže jako ekonomického jevu.
I kdyby došlo postupem žalovaného ke zvýhodnění jednotlivého soutěžitele, skutková podstata
deliktu by byla naplněna jen tehdy, jestliže by tím současně došlo i k narušení hospodářské
soutěže. Pro porušení §19a zákona o ochraně hospodářské soutěže by muselo být prokázáno,
že jeho nezákonný úkon měl dopad na některý z parametrů soutěže na konkrétním relevantním
trhu.
[43] Ustanovení §19a zákona o ochraně hospodářské soutěže se nevztahuje na postup
žalovaného, ale na postup orgánů vystupujících např. jako zadavatelé veřejných zakázek
či soutěžitelé. Žalovaný v přezkumném řízení vykonává dozorovou činnost postupy upravenými
zákonem o zadávání veřejných zakázek. Ten mimo jiné upravuje i institut námitek a řízení o nich.
Nejvyšší správní soud nezpochybňuje tvrzení stěžovatelky, že pokud by byla vypsána totožná
veřejná nabídka, mohla by být stěžovatelka vůči společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o.,
případně i jiným uchazečům, „znevýhodněna“ tím, že by se v příslušných obchodních kruzích
obecně vzato vědělo, za jaké ceny stěžovatelka nabízí své automobily v daném objemu a struktuře
a s danými doprovodnými službami veřejným zadavatelům. Na tom však není nic nežádoucího,
natož cokoli, co by samo o sobě narušovalo soutěž. Uvedený indikativní cenový signál totiž může
mít v případném dalším zadávacím řízení jak odrazující účinky (ti potenciální soutěžitelé, kteří
by si mysleli, že této nabídce nemohou rozumně konkurovat, by se možná řízení nezúčastnili), tak
účinky „vybízející“ k účasti (ti potenciální soutěžitelé, kteří míní, že jsou schopni připravit
srovnatelnou či lepší nabídku, by nejspíš tendovali k účasti na zadávacím řízení). Skutečnost,
že cenová nabídka stěžovatelky se mohla rozšířit do příslušných obchodních kruhů, je sama
o sobě pouze logickým důsledkem její účasti na předmětných zadávacích řízeních. To, jaké
nabídky by byly i s ohledem na její obsah učiněny soutěžiteli v řízeních následujících, by bylo
ovlivněno s největší pravděpodobností jen nepřímo (možná účinkem jakési cenové kotvy
či signálu o určité cenové hladině), přičemž konkrétní dopady na soutěž nelze jednoduše
odhadnout.
[44] Žalovaný v přezkumném řízení shledal pochybení zadavatele a zrušil zadávací řízení
na veřejnou zakázku II pro rozpor se zákonem. V případě vypsání nového řízení lze, jak už
řečeno, jen velmi volně spekulovat, nakolik by jeho zadání bylo stejné či odlišné od zadávacího
řízení zrušeného. Případná výhoda, kterou mohly jiné osoby zveřejněním informace o nabídkové
ceně získat, by tedy byla velmi hypotetická a závislá na řadě dalších faktorů, jejichž účinky lze jen
těžko předvídat.
[45] K narušení soutěže může navíc dojít z ospravedlnitelného důvodu, za který lze považovat
jednání sledující legitimní cíl, jehož nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž
míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle. Legitimním cílem
je v posuzovaném případě kontrola zákonnosti postupu zadavatele (Ministerstva vnitra). Ochrana
informace o nabídkové ceně, která navíc nepožívá ochrany obchodního tajemství, pak nemůže
převážit nad tímto cílem.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[47] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka
nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti touto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu