ECLI:CZ:NSS:2021:6.AO.11.2021:48
sp. zn. 6 Ao 11/2021 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška,
LL.M., soudce JUDr. Ing. Filipa Dienstbiera, Ph.D. a soudkyně zpravodajky Mgr. Ing. Veroniky
Baroňové v právní věci navrhovatele: doc. JUDr. Z. K., Ph.D., proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení mimořádného
opatření odpůrce ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN, ve znění
mimořádného opatření odpůrce ze dne 12. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN, a
mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy - mimořádné opatření odpůrce ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-2/MIN/KAN, mimořádné opatření odpůrce ze dne 12. 4. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-3/MIN/KAN, a mimořádné opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN, se ruší čtvrtým dnem od právní moci
tohoto rozsudku.
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení ve výši
5 000 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel se podaným návrhem ze dne 13. 4. 2021 domáhá zrušení mimořádného
opatření odpůrce ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN (ve znění
pozdějších mimořádných opatření), eventuálně zrušení bodů 16, 17, 18 a 19 čl. I tohoto
opatření (dále jen „napadené opatření“), vydaného s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen
„zákon o ochraně veřejného zdraví“), a s odkazem na §2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“).
[2] Napadeným opatřením odpůrce dle §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně
veřejného zdraví dle §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona omezil obchod a služby,
setkávání osob a právo pokojně se shromažďovat podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu
shromažďovacím. V obecné části odůvodnění napadeného opatření odpůrce uvedl, že jeho
hlavním cílem je přerušit plošný komunitní přenos viru SARS-CoV-2 v České republice,
a umožnit tak postupné znovuzapojení jednotlivých segmentů lidské činnosti do ekonomiky.
Základním předpokladem prevence šíření infekčních nemocí, jejichž původci jsou přenášeni
kontaminovanými kapénkami (aerosolem), je zamezení zvýšené koncentrace osob zejména
v uzavřených prostorách, při současném stanovení dalších podmínek setrvávání osob v těchto
prostorách. Vydání napadeného opatření dle odpůrce reaguje na skutečnost, že epidemiologická
situace v České republice je charakterizována protrahovaným komunitním šířením SARS-CoV-2,
které vytváří podmínky pro nekontrolovaný přenos nákazy na osoby imunitně oslabené z důvodu
věku a komorbidit, ale zároveň dochází i k narůstajícímu trendu nemocnosti u osob v mladších
věkových skupinách a u osob bez rizikových faktorů. Nepříznivá epidemiologická situace je
v současnosti výrazně potencována také šířením mutovaných kmenů viru SARS-CoV-2,
především jeho tzv. brazilské varianty, která se vyznačuje zvýšenou schopností přenosu mezi
lidmi a jejíž výskyt byl Laboratorním vyšetřením v Národní referenční laboratoři Státního
zdravotního ústavu v Praze prokázán v okrese Děčín.
II. Návrh a vyjádření odpůrce, replika navrhovatele
[3] Navrhovatel předně namítl vadný proces přijetí napadeného opatření. Uvedl,
že mimořádný postup pro přijetí opatření bez předchozího souhlasu vlády, včetně možnosti jeho
dodatečného udělení, může být uplatněn pouze tehdy, hrozí-li nebezpečí z prodlení při náhlé
změně okolností spočívající v samotné epidemii, nikoli však v neschopnosti odpůrce vydat
příslušné opatření v řádném procesu. Odpůrce se nemůže dovolávat nebezpečí z prodlení
v situaci, kdy se do prodlení dostal vlastní nečinností. Měla-li by nečinnost, k níž došlo v daném
případě, vést k beztrestnému a bezmeznému uplatňování mimořádných postupů upravených
pandemickým zákonem, docházelo by tím k obcházení vůle zákonodárce, který vydání
mimořádných opatření podle pandemického zákona podmínil předchozím souhlasem vlády.
Vytýkanou vadu spočívající v absenci předchozího souhlasu vlády nemůže zhojit ani souhlas
dodatečný. Stejně tak změna na postu ministra zdravotnictví nemění nic na tom, že odpůrce je
jako ústřední orgán státní správy dostatečně vybaven personálně i materiálně a je povinen svou
působnost vykonávat kontinuálně. Navrhovatel spatřuje vadu také v postupu zveřejnění opatření,
které je na webových stránkách prezentováno jako opatření týkající se obchodu a služeb, přestože
omezuje také setkávání osob, právo shromažďovací a schůze osob konaných na základě zákona.
[4] Dovolává-li se napadené opatření zákona o ochraně veřejného zdraví, navrhovatel
poukázal na skutečnost, že omezení stanovená napadeným opatřením nelze opírat o §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, jelikož se toto ustanovení týká pouze omezení styku
osob podezřelých z nákazy. V případě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
se pak jedná o neurčité a obecné zákonné zmocnění, které nemůže být podkladem pro zásah
do základních práv a svobod, jako je právo na soukromí, právo na rodinný život, právo
shromažďovací a právo na náboženskou svobodu. Pakliže odpůrce na základě uvedeného
neurčitého zmocnění stanovil povinnosti, které dle navrhovatele zákon přímo nezná, došlo
k porušení ústavní zásady, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy
České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Je-li napadené opatření
výsledkem snahy odpůrce negovat důsledky skončení nouzového stavu, musejí být zákon
o ochraně veřejného zdraví i pandemický zákon aplikovány a vykládány s důrazem na ochranu
základních práv a svobod a s důrazem na zásadu, že nikoli moci výkonné, ale moci zákonodárné
přísluší stanovit obecná práva a povinnosti.
[5] Navrhovatel se následně v podaném návrhu podrobněji věnuje několika vybraným
bodům čl. I napadeného opatření. Dle navrhovatele bod 16 (omezující setkávání osob
při různých akcích) tak, jak je formulován, dopadá také na neorganizované mezilidské setkávání –
např. v rodinách. Takový dopad však navrhovatel pokládá za narušení práva na soukromí a práva
na rodinný život. V této souvislosti upozornil, že je soukromou věcí každého člověka,
zda do svého bytu pozve kupříkladu tři sourozence a zda se doma pohybuje s ochranou
dýchacích cest (rouškou), přičemž policie ani jiný orgán nemohou vstupovat do obydlí za účelem
kontroly dodržování napadeného opatření, včetně zjišťování s tím souvisejících přestupků.
[6] Rovněž omezení práva shromažďovacího upravené v bodě 17 čl. I napadeného opatření
je v přímém rozporu s §2 odst. 2 p ísm. e) pandemického zákona. Dle navrhovatele se jedná
o zjevné překročení pravomoci odpůrce, kterým došlo k zasažení základního lidského práva se
shromažďovat, nadto bez jakéhokoli odůvodnění. Zásah je o to citelnější v době vyhlášení voleb
do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a již probíhající volební kampaně. Omezení se týká
i shromáždění za náboženským účelem, zasahuje tedy také do práva na projevování náboženské
víry. Bez bližšího zdůvodnění je zakázán rovněž zpěv.
[7] K bodům 18 a 19 napadeného opatření, jež omezují schůze orgánů právnických osob,
navrhovatel uvedl, že stanoví výjimku jen pro jednání orgánů územní samosprávy.
Dle navrhovatele však pandemický zákon hovoří o tom, že nelze omezit schůze osob,
které se konají na základě zákona. To jsou mj. zasedání orgánů profesních komor, výroční schůze
obchodních společností a společenství vlastníků jednotek, které jednou ročně schvalují účetní
závěrku. Také k těmto bodům v napadeném opatření prakticky absentuje odůvodnění. V této
souvislosti navrhovatel zdůraznil, že odpůrce nijak nezdůvodnil ani odlišný přístup k posuzování
imunity získané očkováním a imunity získané proděláním nemoci.
[8] Odpůrce ve vyjádření k podanému návrhu uvedl, že napadené opatření bylo nařízeno
v souladu s §3 odst. 4 pandemického zákona. Nebezpečí z prodlení spočívalo dle odpůrce
v unáhleném vydání opatření ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-1/MIN/KAN,
které předčasně rozvolnilo pravidla shromažďování. Konkrétně umožnilo shromažďování
pětkrát většímu počtu osob, přestože stávající epidemická situace v České republice není
stabilizována; a navíc v době, kdy se země potýká s mutacemi koronaviru, které mají vyšší míru
nakažlivosti, a o nichž se poznatky ještě pořád shromažďují a vyhodnocují. Odpůrce má za to,
že zvoleným postupem neporušil §3 odst. 6 pandemického zákona, jelikož nebezpečí prodlení je
důvodem, pro který může být stanovena účinnost mimořádného opatření dříve než „čtvrtým dnem
ode dne vyvěšení na úřední desce“. Odpůrce je přesvědčen, že §3 odst. 1 a 2 pandemického zákona
ve spojení s navrhovatelem vytýkanými ustanoveními §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně
veřejného zdraví umožňují stanovit omezení nařízená napadeným opatřením. Odpůrce, vědom
si znění pandemického zákona, vydal opatření tak, aby bylo podle jeho názoru
v souladu s právními předpisy a reflektovalo aktuální epidemickou situaci v zemi. Uvedené se
dle jeho názoru uplatní také v případě navrhovatelem namítaného omezení setkávání. Snaha
omezit sociální kontakt není libovůlí odpůrce, ale výsledkem snahy omezit šíření infekční nemoci
COVID-19, jak je odůvodněno na str. 13 napadeného opatření. K omezení práva
shromažďovacího, včetně omezení schůzí orgánů právnických osob, odpůrce konstatoval,
že tyto povinnosti byly rovněž řádně vysvětleny. Stanovením výjimek odpůrce neuložil absolutní
povinnost či omezení, ale proporcionálně umožnil realizaci nezbytných činností. Navrhl proto,
aby Nejvyšší správní soud návrh jako nedůvodný zamítl.
[9] V reakci na vyjádření odpůrce navrhovatel poukázal na skutečnost, že nadále pokračuje
klamavé označování opatření ze strany odpůrce, který na webových stránkách obě provedené
změny napadeného opatření (tj. změny provedené mimořádnými opatřeními ze dne 12. 4. 2021
a ze dne 19. 4. 2021) prezentuje jako změny opatření k omezení obchodu a služeb,
přestože upravují také jiné oblasti, které se obchodu a služeb netýkají. Navrhovatel zopakoval,
že vzniklo-li nebezpečí z prodlení, pak nikoli v důsledku nových okolností, ale v důsledku
předchozí nečinnosti odpůrce. Nečinnost veřejné moci však nemůže být důvodem pro využití
mimořádných procesů (vydání opatření bez předchozího souhlasu vlády) ve prospěch toho,
kdo nečinnost zavinil. Dle navrhovatele si odpůrce je vědom skutečnosti, že mu omezení
shromáždění a setkávání podle pandemického zákona nepřísluší, a proto odkazuje na aplikaci
zákona o ochraně veřejného zdraví. Jak ovšem navrhovatel již dříve upozornil, zákon o ochraně
veřejného zdraví umožňuje nařídit omezení pouze u osob podezřelých z nákazy. Omezit
shromáždění a setkávání zdravých lidí může jen krizové opatření za nouzového stavu.
Navrhovatel rovněž upozornil, že je z vyjádření odpůrce patrné, že správní spis neobsahuje žádné
relevantní podklady, které by odůvodňovaly závěr o preferenci imunity z očkování oproti imunitě
získané proděláním nemoci. Upřednostňuje-li ministerstvo bez jakéhokoli podkladu imunitu
z očkování (aniž chce nést následky spojené s tím, že by očkování nařídilo jako povinné, a je-li si
vědomo toho, že v důsledku očkování dochází k následným úmrtím), jedná se z pohledu
navrhovatele o postup protiprávní a nemorální.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
III.1 Procedura přijetí napadeného opatření
[10] Navrhovatel předně v podaném návrhu uplatnil námitku nezákonnosti procesu přijetí
napadeného opatření odpůrce s ohledem na chybějící předchozí souhlas vlády.
[11] Ve vztahu k takto uplatněné námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že vycházel
ze své dřívější judikatury k opatřením obecné povahy, z níž vyplývá, že „navrhovateli nepostačí,
aby namítal pouze takové porušení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti
opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní
právní sféry“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod [41]). Přípustnost návrhu je tak dána pouze
tehdy, pokud navrhovatel současně tvrdí zkrácení svých vlastních hmotných práv,
přičemž v pochybnostech je třeba se vždy přiklonit k přípustnosti soudní ochrany (viz tamtéž).
V souzené věci je tato podmínka naplněna, neboť navrhovatel v podaném návrhu uplatnil vedle
procedurálního pochybení rovněž námitky týkající se porušení jeho hmotných práv. K napadení
vybraných bodů napadeného opatření navrhovatel nepochybně procesně legitimován je,
neboť omezení obsažená v bodech 16 a 17 se týkají všech osob na území státu při výkonu
běžných činností, resp. uplatňování práv a svobod, včetně navrhovatele. Pokud jde o body 18
a 19, navrhovatel na výzvu soudu k ověření jeho procesní legitimace (ve smyslu bodu [31]
a násl. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, a části III.1.2 rozsudku ze dne 20. 5. 2010,
č. j. 8 Ao 2/2010 - 644) tvrdil, že je členem a místopředsedou výboru společenství vlastníků
jednotek, místopředsedou rozhodčí komise politického hnutí a členem Moravské genealogické
a heraldické společnosti, z. s. (MGHS), což soudu doložil výpisem z veřejného rejstříku
Společenství vlastníků pro dům O. X, X ze dne 20. 4. 2021 a výpisem z katastru nemovitostí k č.
p. X v B. ze dne 22. 4. 2021, zápisem z valné hromady MGHS ze dne 19. 2. 2019 a výpisem
ze spolkového rejstříku tohoto spolku ke dni 22. 4. 2021 a návrhem na složení rozhodčí komise
politického hnutí Trikolóra ze dne 28. 9. 2019.
[12] Nejvyšší správní soud se proto mohl zabývat navrhovatelem namítaným porušením
procesních pravidel při vydávání napadeného opatření.
[13] Podle §3 odst. 3 pandemického zákona platí, že mimořádná opatření nařídí ministerstvo nebo
krajská hygienická stanice po předchozím souhlasu vlády. Podle odstavce 4 téhož ustanovení zákona
v případě nebezpečí z prodlení může ministerstvo nebo krajská hygienická stanice nařídit mimořádná opatření
podle §2 i bez předchozího souhlasu vlády. Pokud vláda s mimořádným opatřením nařízeným podle věty první
nevysloví do 48 hodin od jeho vyhlášení souhlas, opatření pozbývá platnosti uplynutím této lhůty
(pozn.: zvýraznění podtržením – zde i dále v textu – doplnil Nejvyšší správní soud).
[14] K časovému sledu vydávání napadeného opatření Nejvyšší správní soud uvádí,
že usnesením vlády ze dne 6. 4. 2021 č. 353 vydala vláda souhlas se záměrem odpůrce vydat
v pořadí prvé mimořádné opatření, kterým se stanovuje omezení maloobchodního prodeje zboží
a služeb a poskytování služeb (bod 6 citovaného usnesení vlády a jeho příloha č. 6). Na základě
tohoto souhlasu následně odpůrce, v jehož čele tehdy stál ministr doc. MUDr. Jan Blatný, Ph.D.,
vydal dne 6. 4. 2021 mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-1/MIN/KAN (dále jen
„předchozí opatření“).
[15] Dne 10. 4. 2021 vydal odpůrce, nyní již v čele s ministrem prof. MUDr. Petrem
Arenbergerem, DrSc., MBA, v pořadí druhé – nyní napadené – mimořádné opatření č. j. MZDR
14601/2021-2/MIN/KAN, kterým se stanovuje omezení maloobchodního prodeje zboží
a služeb a poskytování služeb, a vyvěsil je na úřední desce. Tímto opatřením zároveň zrušil
předchozí opatření (viz čl. III napadeného opatření). Co do svého obsahu se napadené opatření
odlišuje od opatření předchozího následovně:
- v čl. I bodu 1 byla doplněna slova „provozovny služeb“,
- v čl. I bodu 4 písmeno a) byla na konci vypuštěna slova „a praktické přípravy na výkon
regulovaného povolání sociální pracovník podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních
službách, ve znění pozdějších předpisů“,
- v čl. I bodu 4 písm. e) byla doplněna slova „akreditovaných kvalifikačních kurzů podle
zákona č. 96/2004 Sb.“,
- v čl. I bodu 5 písm. i) byla doplněna slova „včetně dětí, kterým je tato služba
poskytována“.
[16] Obsahově se napadené opatření liší i v čl. I bodu 16, což v návrhu zdůrazňuje
též navrhovatel a bylo to i předmětem zvýšeného zájmu, resp. kritiky médií a veřejnosti,
neboť došlo k podstatné změně tohoto bodu tak, že byl výrazně snížen počet osob, které se
mohou na jednom místě a ve stejném čase účastnit veřejných nebo soukromých akcí, na pouhé
dvě osoby, oproti původním 20 osobám převážně ve venkovních prostorech, resp. 10 osobám
převážně ve vnitřních prostorech (k tomu viz dále).
[17] Jak bylo uvedeno výše, odpůrce nezvolil metodu novelizace původního opatření,
nýbrž původní opatření formálně zcela zrušil a vydal opatření – napadené opatření – nové.
K němu však vláda předchozí souhlas podle §3 odst. 3 pandemického zákona nedala. Usnesením
ze dne 12. 4. 2021 č. 374 vyslovila s napadeným opatřením souhlas až následně podle §3 odst. 4
pandemického zákona. Je třeba dodat, že obě opatření – původní i napadené – stanovila svou
účinnost od pondělí 12. 4. 2021, tedy bezprostředně po skončení nouzového stavu. Jinak řečeno,
původní opatření bylo zrušeno a nahrazeno napadeným opatřením ještě předtím, než vstoupilo
v účinnost.
[18] Napadené opatření bylo následně v části čl. I bodu 16 dále novelizováno, a to opatřením
obecné povahy – mimořádným opatřením odpůrce ze dne 12. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-
3/MIN/KAN, s účinností od 13. 4. 2021. V tomto případě již odpůrce zvolil metodu novelizace
tak, že nově upravil znění celého čl. I bodu 16. Obsahově však došlo „jen“ ke změně
(aniž bychom tím chtěli říci, že nevýznamné) podmínek pro konání svateb a pohřbů tak,
že omezení počtu osob na 15 bylo rozšířeno z vnitřních i na vnější prostory. Zbývá dodat,
že k tomuto opatřená poskytla vláda předběžný souhlas předchozím usnesením č. 375 ze dne
12. 4. 2021 (bod 4, resp. příloha č. 4 usnesení vlády). Napadené opatření bylo dále novelizováno
opatřením obecné povahy – mimořádným opatřením ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-4/MIN/KAN, kterým se s účinností od 21. 4. 2021 napadené opatření mění
v bodu 5 písm. g) a písm. i) čl. I, s nímž vláda vyslovila dne 19. 4. 2021 předběžný souhlas
usnesením č. 393.
[19] S ohledem na popsanou časovou posloupnost událostí je tedy zřejmé, že souhlas vlády
k vydání napadeného opatření nebyl souhlasem předchozím (předběžným), jak požaduje §3
odst. 3 pandemického zákona, nýbrž souhlasem vydaným ex post. Nejvyšší správní soud se proto
dále zabýval otázkou, zda byla naplněna podmínka pro zákonem předvídanou možnost nařízení
napadeného opatření bez předchozího souhlasu vlády s možností jeho následné ratihabice
(dodatečného schválení), tedy zda v době vydání napadeného opatření existovala hrozba
nebezpečí z prodlení.
[20] Právě a pouze existence nebezpečí z prodlení opravňuje odpůrce k přijetí mimořádných
opatření bez předchozího souhlasu vlády, který má jinak být pravidlem. Důvodová zpráva
k pandemickému zákonu uvádí: „Pro zajištění větší transparentnosti a jisté garance přiměřenosti regulace
se navrhuje zakotvit režim, kdy by opatření vydávaná podle tohoto zákona podléhala předchozímu schválení
vládou.“ Na jiném místě pak doplňuje: „Vzhledem k tomu, že se bude jednat o plošné opatření s dopadem
na všechny v opatření obecně vymezené subjekty, je potřebné mít určitou pojistku v podobě rozhodování ve sboru,
že nedojde k nepřiměřenému zásahu do práv dotčených osob.“
[21] Je nepochybné, že předchozí souhlas vlády byl zákonodárcem stanoven nejen jako určitá
brzda (pojistka) širšího sboru ministrů před případnými neuváženými a nepřiměřenými zásahy
do práv jednotlivců ze strany odpůrce či z důvodu vyšší formální autority vlády jako ústavního
orgánu, ale také jako mechanismus nalezení takového způsobu, míry a doby regulace, která bude
na jednu stranu účinná z hlediska dosahovaných cílů (role odpůrce), ale současně
také minimalistická či alespoň únosná z hlediska dopadů do života jednotlivců i celé společnosti
ve všech jeho aspektech (funkčnost vzdělávacího systému, zajištění chodu veřejné správy, veřejné
infrastruktury, obchodu a služeb atd.). Z pohledu práva jde o jednu z možných cest k zajištění
proporcionality přijímaných opatření jakožto základního ústavního požadavku kladeného
na zásahy veřejné moci do práv osob. Ani tak výjimečná situace, jakou je potřeba zvládnutí
epidemie nakažlivé choroby, nepřipouští v demokratickém právním státě „vládu epidemiologů“
či jiných specialistů na dílčí (jakkoliv třeba zásadní) problém.
[22] Předchozí souhlas s návrhem mimořádného opatření a následný souhlas s již vydaným
a platným opatřením nejsou jedno a totéž. Pozice schvalujícího orgánu – vlády – se v těchto
situacích významně liší; u předchozího souhlasu si vláda může na ministerstvu vynutit úpravu
návrhu mimořádného opatření, zatímco u následného schválení je postavena před volbu
„všechno nebo nic“, nemluvě o změně kontextu a odlišných důsledcích, právních i politických.
Zákonodárce záměrně nastavil odpovědnostní vztahy mezi Ministerstvem zdravotnictví a vládou
v době pandemické pohotovosti tak, že vláda má předběžně schvalovat záměry navrhovaných
opatření, nikoli být odpůrcem stavěna do situace, kdy již vydané opatření musí schvalovat
dodatečně a pod tlakem okolností.
[23] Proto je třeba, aby odpůrce výjimku z tohoto postupu vždy pečlivě zvážil a aby byl
schopen nebezpečí z prodlení, které jej k tomuto kroku opravňuje, také řádně odůvodnit.
Zdůvodnění materiálních aspektů navrhovaného opatření (důvodnost jednotlivých nařizovaných
či měněných opatření) přitom nenahrazuje zdůvodnění tohoto procesního kroku, které musí
směřovat k důvodům, pro které nebylo možné dodržet předepsaný postup, kdy vláda zamýšlené
opatření schvaluje předem.
[24] Odpůrce v odůvodnění napadeného opatření nebezpečí z prodlení (opravňující
jej k vydání opatření bez předchozího souhlasu vlády) nijak nepopisuje ani nezmiňuje.
Z odůvodnění není zřejmé, jaké zásadní okolnosti nastaly, či se změnily v období mezi 6. 4. 2021
(úterý) a 10. 4. 2021 (sobota), když v prvém ze zmíněných dnů bylo možné přijmout mimořádné
opatření řádným způsobem s předchozím souhlasem vlády, zatímco k druhému ze zmíněných
dnů již zákonem předvídaný standardní průběh přijímání mimořádného opatření nebyl možný.
Pokud odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení mimořádného opatřením podanému zdejšímu
soudu uvedl, že nebezpečí z prodlení spočívalo v ukvapeném rozvolňování pravidel předchozím
opatřením, které bylo vydáno „unáhleně“ a předčasně rozvolnilo pravidla shromažďování,
nevyplývá z této argumentace žádné vysvětlení, proč k tomuto závěru dospěl odpůrce
až v sobotu, tedy o víkendu před plánovaným pondělním rozvolněním, a proč k němu nebylo
možno dospět již v pracovních dnech předcházejících, popř. proč, byla-li skutečně tak naléhavá
potřeba nové či změněné regulace, nebylo možné, aby vláda svůj souhlas poskytla výjimečně
i ve dnech pracovního klidu.
[25] Jestliže nelze seznat důvody, ve kterých odpůrce spatřoval nebezpečí z prodlení
a které jej dle jeho úvah opravňovaly k nařízení mimořádných opatření bez předchozího souhlasu
vlády, nemůže Nejvyšší správní soud o těchto důvodech nyní spekulovat. Předchozí i pozdější
napadené opatření byla obě přijímána pro období následující po skončení nouzového stavu,
v jehož průběhu platila odlišná právní regulace, přičemž samotné ukončení nouzového stavu
ke konkrétnímu datu bylo odpůrci dobře známou skutečností, na niž se mohl a měl včas
připravit. Jak správně poukázal navrhovatel v podaném návrhu, nebezpečí z prodlení proto
v daném případě nebylo možno odůvodnit ani „hrozbou“ v podobě blížícího se ukončení
nouzového stavu.
[26] Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že postupem odpůrce při vydání napadeného
opatření došlo k porušení §3 odst. 3 pandemického zákona, neboť odpůrce vydal napadené
opatření bez předchozího souhlasu vlády, aniž by svůj postup jakkoli odůvodnil a náležitě
vysvětlil, v čem spatřuje nebezpečí z prodlení ospravedlňující výjimečný postup dle §3 odst. 4
pandemického zákona. Ostatně fakt, že napadené opatření je vydáváno bez předchozího souhlasu
vlády v režimu §3 odst. 4 pandemického zákona, není z textu opatření ani jeho odůvodnění nijak
patrný.
[27] Při zvažování dopadů shora popsaného procesního pochybení, jehož se odpůrce dopustil,
pak Nejvyšší správní soud vycházel ze skutečnosti, že právní úprava sice umožňuje dodatečné
vyslovení souhlasu vlády s mimořádným opatřením odpůrce vydaným bez jejího předchozího
souhlasu (ratihabici), avšak právě jen v případech zákonem předpokládaného nebezpečí z prodlení
(§3 odst. 4 pandemického zákona), a to z důvodů popsaných výše. Z tohoto důvodu nelze
považovat usnesení vlády ze dne 12. 4. 2021 č. 374 za způsobilé dodatečně zhojit uvedenou
procedurální vadu. Opačný závěr by nereflektoval skutečnost, že mimořádnými opatřeními
odpůrce (vypočtenými v §2 pandemického zákona) může docházet a dochází k závažným
omezením a zásahům do základních práv a svobod jednotlivců, a proto je namístě požadavek na
striktní dodržování předepsaných procesních postupů. Pokud by Nejvyšší správní soud
akceptoval, že nezákonný postup odpůrce vždy zhojí následný souhlas vlády, bez ohledu na
okolnosti a důvody takového postupu, fakticky by učinil §3 odst. 3 pandemického zákona
obsoletním, resp. by zmařil jednoznačně v zákoně vyjádřenou vůli zákonodárce, jenž přijal
pandemický zákon jako svou normativní reakci na téměř rok trvající situaci právě s cílem vnést
do přijímání mimořádných opatření při epidemii onemocnění COVID-19 alespoň nějaký řád.
[28] S ohledem na právě uvedené proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené
opatření nebylo vydáno zákonem předepsaným postupem, přičemž formálně se tento závěr
vztahuje na celé napadené opatření ze dne 10. 4. 2021; i to je důsledkem rozhodnutí odpůrce
podrobit předchozí opatření revizi v řadě jeho bodů a vydat je v podobě nového opatření,
na něž se již dříve vyslovený souhlas vlády nevztahuje. Nejvyšší správní soud proto s ohledem
na toto zásadní procedurální pochybení napadené opatření zrušil. Vzhledem ke skutečnosti,
že základem platné a účinné právní regulace je napadené opatření, které bylo dvěma následnými
opatřeními pouze měněno (viz bod [18] tohoto rozsudku), nemohou tato dvě „změnová“
opatření ze dne 12. 4. 2021 a ze dne 19. 4. 2021 samostatně představovat pramen právní regulace,
a proto byla zrušena společně s napadeným opatřením.
[29] Nejvyšší správní soud však – přes výše uvedené – přistoupil také k vypořádání
jednotlivých navrhovatelových námitek směřujících proti konkrétním bodům napadeného
opatření. Činí tak z toho důvodu, že v situaci, kdy opatření přijímaná proti šíření nemoci
COVID-19 bezprecedentně zasahují do práv a povinností fyzických a právnických osob
a mnohých se dotýkají i existenčně, je nutno odpovědi na navrhovatelem vznesené otázky
a jím uplatněnou argumentaci poskytnout nejen navrhovateli, ale též široké veřejnosti, která je
od soudu očekává. Tyto odpovědi navíc poskytnou odpůrci interpretační vodítko pro případné
nařizování podobných opatření v budoucnu.
III.2 Omezení setkávání
[30] Navrhovatel v podaném návrhu věcně napadl bod 16 čl. I napadeného opatření, kterým
se zakazují spolkové, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky,
ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě,
s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby. Opatření stanovuje výjimky z tohoto zákazu pro případy
svateb, prohlášení o vstupu do registrovaného partnerství a pohřbů, kde je povolena účast
15 osob v případě vnitřních i vnějších prostor (viz bod 16 napadeného opatření - ve znění
mimořádného opatření ze dne 12. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN); a dále
se v něm výslovně uvádí, že se nevztahuje na shromáždění, jimiž se realizuje právo
shromažďovací (to omezuje čl. I bod 17 napadeného opatření), a na zasedání ústavních orgánů
a dalších orgánů veřejné moci.
[31] V takto formulovaném zákazu navrhovatel spatřuje zásah do práva na soukromí a práva
na rodinný život, neboť ve svých důsledcích (při překročení stanoveného počtu dvou osob)
představuje zákaz pozvat do svého obydlí např. vlastní sourozence, či zákaz navštívit rodiče,
kteří žijí v jiné domácnosti.
[32] Nejvyšší správní soud uvádí, že zákaz veřejných nebo soukromých akcí upravený v čl. I
bodu 16 přezkoumávaného opatření vychází z §2 pandemického zákona, který v odstavci 1
zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území celého státu nebo několika krajů za účelem likvidace epidemie
COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření (obsahově konkretizované
v odstavci 2), kterým přikáže určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí
určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví
podmínky provádění takových činností nebo poskytování takových služeb.
[33] Jedním z takových mimořádných opatření je dle §2 odst. 2 písm. e) pandemického
zákona zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob
na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19,
včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit. Pandemický zákon
tak „operuje“ s tím, že je možné u těch akcí, kde se předpokládá vyšší kumulace osob (viz dále),
stanovit mezní limity, a to v podobě stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se těchto
akcí mohou účastnit.
[34] Podle důvodové zprávy k pandemickému zákonu (zvláštní část - §2) se taková možnost
zákazu nebo omezení pořádání veřejných nebo soukromých akcí (s možností limitace
maximálního počtu zúčastněných osob) zavádí za účelem přerušení cesty přenosu nákazy
v populaci. Největší význam má toto opatření právě u nákaz přenášených vzdušnou cestou
nebo přímým kontaktem. Důvodová zpráva dále uvádí, že §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví (obsahující rovněž zákaz nebo omezení některých akcí) není úplné a ani zcela
logické (např. uvádí divadelní, ale už ne hudební představení, atd.). Proto dle zákonodárce bylo
třeba toto ustanovení v obecné rovině doplnit.
[35] V návaznosti na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud vyslovuje dílčí závěr, že §2
odst. 2 písm. e) pandemického zákona je speciálním ustanovením (lex specialis) k §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, a tedy má jako zvláštní právní úprava přednost
před právní úpravou posléze uvedenou. Tím Nejvyšší správní soud zároveň částečně odpovídá
na navrhovatelovu námitku obsaženou v návrhu (v bodu 3), týkající se aplikace zákona o ochraně
veřejného zdraví. Zákonné zmocnění k vydání napadeného opatření je v daném případě
obsaženo přímo v pandemickém zákoně, a tedy není pochyb o tom, že zákaz (resp. omezení)
konání veřejných nebo soukromých akcí má po dobu pandemické pohotovosti (§1 odst. 3
pandemického zákona) zákonnou oporu.
[36] Z hlediska posouzení důvodnosti námitek navrhovatele je však rozhodující, jaký je obsah
právního pojmu „veřejná nebo soukromá akce“ užitého pandemickým zákonem i napadeným
opatřením. Navrhovatel pod tento pojem zahrnuje rovněž rodinné návštěvy a má za to, že tak,
jak je napadený bod opatření formulován, „dopadá i na neorganizované mezilidské setkávání
např. v rodinách“.
[37] Pojem „akce“ má z jazykového hlediska vícero významů (viz např. definice tohoto pojmu
ve výkladovém slovníku: Akademickém slovníku současné češtiny Ústavu pro jazyk český
Akademie věd ČR, dostupného na http://www.ujc.avcr.cz/elektronicke-slovniky-a-zdroje/
Akademicky_slovnik_soucasne_cestiny_html). Zatímco „akci“ ve smyslu výhodné cenové
nabídky či dynamického, napínavého dějového úseku lze pro účely dalšího výkladu ponechat
stranou jako zjevně nepřípadnou, dalšími významy pojmu „akce“ může být v nejširším významu
slova jakýkoliv čin (vykonání něčeho), zatímco v užším významu slova půjde o podnik,
tedy o organizovanou činnost nebo společenskou událost pořádanou za určitým účelem
a zaměřenou k určitému cíli.
[38] Právě v posléze uvedeném užším významu je dle Nejvyššího správního soudu třeba
vykládat právní pojem „veřejné nebo soukromé akce“ obsažený v čl. I bodu 16 napadeného
opatření, a to i s ohledem na znění souvisejícího textu, který tento bod obsahuje. Uvádí-li totiž
napadený bod opatření demonstrativní výčet příkladů zakázaných akcí, a sice akce spolkové, taneční,
tradiční, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky a oslavy, je zřejmé, že se nejedná o spontánní a nahodilá
setkávání, ale že naopak míří právě na organizované podniky, ať už jsou pořádány jako veřejné
(pro neurčitý okruh subjektů z řad veřejnosti), anebo jako soukromé (uzavřené společnosti,
oslavy, setkání spolků, apod.). Nejvyšší správní soud záměrně v souvislosti s přezkoumávanou
regulací hovoří o „zakázaných“ akcích, neboť přestože přezkoumávané opatření navozuje dojem
pouhého omezení akcí, neboť je povoluje pro maximálně dvě osoby, je zjevné, že o akcích
(podnicích) v počtu pouhých dvou osob nelze smysluplně uvažovat a hovořit, neboť takovéto
setkání pojem akce jako organizovaného podniku stěží naplňuje.
[39] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že přezkoumávané opatření a jím stanovený
zákaz konání (důvodová zpráva výslovně hovoří o „pořádání“) veřejných nebo soukromých akcí
nemůže dopadat a nedopadá na situace uváděné navrhovatelem, jako je návštěva rodičů
či sourozenců nežijících ve společné domácnosti, neboť je v duchu shora předestřeného výkladu
nelze pokládat za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy,
když se v souladu se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou
na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí.
[40] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že v praxi mohou nastat hraniční případy,
kdy nebude na první pohled zřejmé, zda určitá událost svou povahou (mírou organizovanosti)
pojem „soukromé akce“, která je opatřením zakázána, naplní či nikoli. Nejedná se však o situaci
v právu neobvyklou, která by činila přezkoumávané opatření a jeho zákonný podklad vadným.
Každý právní pojem má vždy své jádro, na jehož obsahu se shodne převážná většina právní obce
i veřejnosti, a dále okrajovou oblast, kde již hranice nejsou zcela zřetelné a musejí být nalézány
dalším právním výkladem.
[41] Odůvodněnost přijetí užšího výkladu pojmu „veřejné a soukromé akce“ vynikne rovněž
na základě provedené komparace s právní úpravou nouzového stavu, během kterého byla vláda
oprávněna na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit svobodu pohybu a pobytu
ve vymezeném prostoru [§5 písm. c) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých
zákonů]. V rámci omezení svobody pohybu a pobytu bylo možno po dobu trvání nouzového
stavu za splnění uvedených podmínek omezit rovněž setkávání osob jako takové. Takto široce
koncipovanou pravomoc odpůrce však v taxativním výčtu §2 odst. 2 pandemického zákona
nenalezneme. Nejvyšší správní soud proto považuje za správný a možný pouze takový výklad
pandemického zákona, který zohledňuje odlišnosti obou porovnávaných právních úprav.
I tyto úvahy tedy podporují výše podaný užší jazykový výklad pojmu „veřejné a soukromé akce“,
za něž nelze (slovy navrhovatele) považovat pouhé neorganizované setkání několika osob v rámci
rodiny.
[42] Z pohledu Nejvyššího správního soudu je výklad, k němuž dospěl výše, také výkladem
ústavně konformním. Navrhovatel v této souvislosti v podaném návrhu správně poukazuje
na skutečnost, že úplný zákaz setkávání v rámci rodiny (nežijící v jedné domácnosti) by narážel
na právo na soukromý a rodinný život.
[43] K tomu Nejvyšší správní soud předně připomíná, že čl. 7 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina“), kterého se navrhovatel v podaném návrhu dovolává, stanoví,
že nedotknutelnost osoby a jejího soukromí je zaručena. V systematice Listiny je však právo na soukromí
primárně garantováno čl. 10 Listiny, který deklaruje právo každého na ochranu před neoprávněným
zasahováním do soukromého a rodinného života (zbytková garance soukromí v čl. 7 odst. 1 se uplatní
pouze v segmentu ochrany tělesné a duševní integrity).
[44] Právo na soukromí slouží jako obecná, generální klauzule, která zajišťuje
„bezmezerovitou“ ochranu svobody jako práva i v případech, které nejsou pokryty speciálními
základními právy. Listina u tohoto práva nestanoví žádné účely omezení, jako je tomu u řady
dalších základních práv a svobod. Obecné právo na soukromý život v jeho různých projevech je
však zákonem omezitelné za účelem ochrany ústavnímu pořádku imanentních právních statků
a práv a svobod jiných (shodně WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T.,
POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012,
viz komentář k čl. 10 Listiny). Každá svoboda jednotlivce má své hranice, neboť každý
jednotlivec je chápán jako osoba se sociálními vazbami existujícími uvnitř občanského
společenství a jako osoba uvědomující si odpovědnost vůči celku (viz preambule Ústavy České
republiky). Z uvedeného lze dovodit, že každý musí akceptovat pro všechny osoby platné
a obecně spravedlivé zákonné podmínky a omezení své svobody realizované v rámci soukromí,
avšak vždy za předpokladu, že zůstane, obecně řečeno, zachován prostor pro svébytnou existenci
individua (viz výše citovaný komentář k Listině).
[45] Právní úprava omezující základní právo na soukromí musí respektovat princip
proporcionality, odůvodněný požadavky plynoucími z podstaty materiálního právního státu
a požadavkem na ochranu či respekt k uplatňování samotného základního práva. Princip
proporcionality zajišťuje existenci materiálního (efektivního) obsahu práva na soukromí;
přikazuje, aby v každém jednotlivém případu docházelo jen k takovému omezení základního
práva (zde soukromí), které je nutné a lze je spravedlivě uložit tak, aby byl ještě naplněn účel
omezení. Vždy je tedy třeba zkoumat, zda se jedná o omezení vhodné, potřebné (nutné)
a přiměřené (v úzkém smyslu) k tomu, aby byl dosažen ústavně aprobovaný cíl. Zásah je vhodný,
vykazuje-li takovou věcnou souvislost s účelem, že dosažení účelu přinejmenším podporuje.
Potřebnost (nezbytnost) zásahu předpokládá, že k dispozici není žádný mírnější (způsobující
menší zásah do práva) a přitom stejně vhodný prostředek. A konečně – zásah, tj. omezení
základního práva, se nesmí vymykat z proporcionálního poměru k významu jím sledovaného cíle,
tedy nesmí adresáta zatěžovat přehnaně nebo neúnosně (přiměřenost, proporcionalita v úzkém
smyslu). Pouze při současném naplnění uvedených předpokladů musí jednotlivec,
jako individuum vázané na společenství a vztahující se k němu, újmu na svém svobodném
prostoru (zde soukromí) přijmout. Obecně lze konstatovat, že čím více se má zásah do soukromí
jednotlivce dotýkat jeho intimní sféry, tím přísnější nároky jsou kladeny na proporcionalitu
takového zásahu.
[46] V rámci provedeného testu proporcionality není dle Nejvyššího správního soudu pochyb
o tom, že za účelem potlačení pandemie je vhodným opatřením omezení veřejných a soukromých
setkávání (zejména v uzavřených prostorech) s cílem zamezit komunitnímu šíření infekce,
a tento cíl by tedy naplňoval i zákaz setkávání s blízkými příbuznými. Při hodnocení podmínky
potřebnosti (nezbytnosti), tedy při zvažování možnosti uložení mírnějších opatření,
však za stávající epidemiologické situace popsané v odůvodnění napadeného opatření (mírně
pozitivní vývoj) úplný zákaz kontaktu v rámci rodiny požadavek potřebnosti naplní stěží. Další
omezení kontaktů v rodinách, rodičů s jejich dospělými dětmi, mezi sourozenci a jejich rodinami,
vnuky a prarodiči a s dalšími blízkými lidmi by zjevně představovalo intenzivní zásah do jejich
soukromého a rodinného života, který při možnosti realizace ostatních protiepidemických
opatření a s ohledem na ukončení nouzového stavu podle ústavního zákona o bezpečnosti České
republiky nemůže být považován za nezbytný. Při posuzování nezbytnosti hraje roli i možnost
dotčených osob realizovat jiná konkrétní preventivní opatření, např. v podobě testování
na přítomnost viru provedeného před vlastním setkáním, dodržování zásad hygieny a dále
používání účinných ochranných prostředků dýchacích cest. Nejvyšší správní soud na tomto místě
upozorňuje také na obsah mimořádného opatření odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR
14597/2021-1/MIN/KAN, které při splnění podmínky negativního testu a ochrany dýchacích
cest umožňuje návštěvy (tedy setkání, a to nejen rodinných příslušníků) v zařízeních sociálních
služeb, včetně domovů pro seniory. Také tato okolnost podporuje hodnocení případného
úplného zákazu setkávání s jinými členy rodiny jako nikoliv nezbytné a napadeným opatřením
nezamýšlené, neboť pokud jde o podobu setkání, není dle Nejvyššího správního soudu rozdíl
mezi (nezakázanou) návštěvou (pra)rodičů v domově pro seniory a návštěvou v jejich
domácnosti. Z hlediska epidemiologického je naopak i laikovi zřejmé, že návštěvy v sociálních
zařízeních jsou s ohledem na cirkulaci většího počtu osob rizikovějšími než návštěvy
v domácnostech.
[47] Tento závěr o nenaplnění druhého kroku testu přiměřenosti Nejvyšší správní soud
činí při vědomí nelehké situace, v níž se odpůrce, ale především celá společnost nacházejí,
kdy se za pomoci „mixu“ opatření dopadajících na nejrůznější oblasti lidského života všichni
pokoušejí o zvládnutí mimořádné epidemie. Zároveň je Nejvyšší správní soud přesvědčen,
že takto invazivní zásah do práva na soukromý a rodinný život nelze z výše popsaných důvodů
shledat ani přiměřeným ve vztahu k zamýšlenému cíli, neboť ani vyšší stupeň intenzity veřejného
zájmu (v podobě ochrany veřejného zdraví) neodůvodňuje závažnost provedeného zásahu
do zájmu soukromého.
[48] Jestliže by tedy úplný zákaz setkávání rodin v domácnostech představoval neústavní zásah
do základního práva na respektování soukromého a rodinného života, je třeba při více možných
výkladech §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona a z něj vycházejícího bodu 16 čl. I
přezkoumávaného opatření zvolit takový výklad užitého právního pojmu „veřejné nebo
soukromé akce“, který nebude protiústavně zasahovat do základních práv, a to ve smyslu výkladu
právě podaného Nejvyšším správním soudem.
[49] Na odpůrci však bude, aby při přípravě obdobného typu opatření v budoucnu,
dopadajícího na setkávání ostatních lidí, odpovědně promýšlel, jasně vymezil a přezkoumatelně
odůvodnil, mezi jakými skupinami lidí, v jakých počtech osob, kde (na jakých konkrétních
místech) a jakým způsobem (za jakých podmínek) může k setkávání ostatních lidí docházet,
a z jakých důvodů byla konkrétní regulace zvolena, při současném zohlednění toho, aby přijatá
opatření byla v praxi a v běžném životě uskutečnitelná a vymahatelná, neboť jen tak mohou vést
ke stanovenému legitimnímu cíli.
III. 3 Omezení práva shromažďovacího
[50] Navrhovatel považuje za nezákonný též bod 17 čl. I opatření, který omezuje právo pokojně
se shromažďovat podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, tak, že:
a) každý účastník je povinen mít ochranný prostředek dýchacích cest (nos, ústa), který brání šíření
kapének,
b) shromáždění, nejde-li o shromáždění podle písmene c), se může konat pouze mimo vnitřní prostory
staveb a může se jej účastnit celkem nejvýše 100 účastníků, a to ve skupinách po nejvýše 20 účastnících a při
zachování rozestupů mezi skupinami účastníků alespoň 2 metry,
c) shromáždění pořádaného církví nebo náboženskou společností v kostele nebo v jiné místnosti určené pro
náboženské obřady se nesmí účastnit více účastníků, než odpovídá obsazenosti nejvýše 10 % míst k sezení,
přičemž účastníci, s výjimkou osob vedoucích nebo zajišťujících obřad, po většinu času sedí na sedadlech, dodržují,
s výjimkou členů domácnosti, minimální rozestupy 2 metry mezi účastníky sedícími v jedné řadě sedadel, před
vstupem do vnitřního prostoru si dezinfikují ruce a v rámci shromáždění nedochází k hromadnému zpěvu.
[51] Nejvyšší správní soud pokládá za nutné nejprve zdůraznit význam práva
shromažďovacího v demokratické společnosti. Právo shromažďovací lze chápat jako kolektivní
výkon svobody projevu, případně jako předpoklad pro její kolektivní uplatnění, a jako takové
je jedním z úhelných kamenů demokratického státu (nález Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2015,
sp. zn. II. ÚS 164/15, N 88/77 SbNU 285; a viz též rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 20. 2. 2003 ve věci Djavit An proti Turecku, stížnost č. 20652/92, bod 56 a tam
citovanou judikaturu, z pozdějších rozsudek velkého senátu ze dne 15. 10. 2015 ve věci Kudrevičius
a další proti Litvě, stížnost č. 37553/05, bod 91). Toto právo však není absolutní. Článek 19 odst. 2
Listiny výslovně umožňuje omezit právo pokojně se shromažďovat zákonem v případech shromáždění
na veřejných místech, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých,
ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. Podobně čl. 11 odst. 3
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) připouští pouze
taková omezení svobody shromažďování, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti
v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo
morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
[52] Z navrhovatelovy argumentace vyplývá, že podle jeho názoru nemá čl. I bod 17
napadeného opatření oporu v zákoně. K tomu Nejvyšší správní soud připomíná, že odpůrce
vydal přezkoumávané opatření s odkazem na §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně
veřejného zdraví a na §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona.
[53] Jak již bylo uvedeno výše (v předchozí části III.2 rozsudku ve spojitosti s vypořádáním
námitky týkající se setkávání osob), podle §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona může
odpůrce vydat mimořádné opatření v podobě zákazu nebo omezení konání veřejných nebo soukromých
akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících
riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou
účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů
veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona, a shromáždění
podle zákona o právu shromažďovacím.
[54] Navrhovatel poukazuje na větu za středníkem citovaného ustanovení, podle níž nelze
zákaz nebo omezení vztáhnout na shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím. Nejvyšší
správní soud souhlasí s navrhovatelem, že čl. I bod 17 opatření je omezením svobody
shromažďování v tom smyslu, jak je chápe čl. 19 Listiny a čl. 11 Úmluvy, neboť pro výkon
tohoto práva stanoví určité podmínky. Ustanovení §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona
však rozlišuje na jedné straně zákaz a omezení a na straně druhé stanovení podmínek konání akcí,
při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě. A zatímco shromáždění podle zákona
o právu shromažďovacím nelze zakázat či omezit (v tom smyslu, jak jsou tyto pojmy použity
v pandemickém zákoně), stanovit podmínky pro jejich konání lze. Klíčové je tedy rozlišení,
co ještě je stanovením podmínek pro konání shromáždění (jinak řečeno regulací způsobu,
jak se shromáždění uskuteční, regulací neutrální k jeho obsahu) a co je již jeho omezením
v obsahu tohoto základního práva.
[55] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že povinnost účastníka shromáždění mít ochranný
prostředek dýchacích cest, který brání šíření kapének, stanovená v čl. I bodě 17 písm. a)
napadeného opatření, je stanovením podmínek pro způsob konání shromáždění. Stejně tak
povinnost účastníků shromáždění shlukovat se v nejvýše dvacetičlenných skupinkách,
které od sebe budou navzájem vzdáleny alespoň dva metry [čl. I bod 17 písm. b) opatření],
považuje Nejvyšší správní soud pouze za stanovení podmínek pro konání shromáždění.
Ve vztahu k obsahu této svobody (resp. jejímu ústavněprávnímu významu) jde o podmínky
neutrální.
[56] Naproti tomu stanovení maximálního počtu účastníků shromáždění již je jeho omezením,
které pro potenciálního stoprvého a každého dalšího účastníka konkrétního shromáždění
představuje zákaz účasti na tomto shromáždění. Tato „podmínka“ se již netýká způsobu konání
shromáždění, nýbrž míří přímo do jeho jádra. Takovému razantnímu zásahu do práva
shromažďovacího však pandemický zákon neskýtá oporu, neboť, jak již bylo uvedeno,
ustanovení §2 odst. 2 písm. e) věty za středníkem nepřipouští omezení a zákaz shromáždění
podle zákona o právu shromažďovacím.
[57] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tou částí čl. I bodu 17 písm. b) opatření,
která umožňuje konat shromáždění pouze mimo vnitřní prostory staveb. Tato regulace fakticky
představuje zákaz shromažďování ve vnitřních prostorách staveb, který však §2 odst. 2 písm. e)
pandemického zákona rovněž neumožňuje. Nejvyšší správní soud v tomto směru též upozorňuje,
že podle čl. 19 odst. 2 Listiny lze zákonem omezit pouze shromáždění na veřejných místech,
nikoli shromáždění na místech „neveřejných“ [která však rovněž podléhají čl. 19 odst. 1 Listiny
i režimu zákona o právu shromažďovacím, jak vyplývá např. z jeho §4 odst. 4 písm. c) a d),
která stanoví, že shromáždění v obydlích a shromáždění jmenovitě pozvaných osob v uzavřených
prostorách nemusejí být oznamována]. Na první pohled by z uvedeného bylo možné dovozovat,
že taková „soukromá“ shromáždění nejsou omezitelná. Takto kategorický závěr však Nejvyšší
správní soud nepovažuje za správný. Právo pokojně se shromažďovat na místech, která nejsou
veřejně přístupná, nemůže mít absolutní povahu. Lze si představit jeho omezení vyplývající
z objektivní povahy daného místa (kapacita, dodržení územních, stavebních, požárních
a bezpečnostních předpisů či předpisů na ochranu krajiny a životního prostředí), popř. omezení
vyvolaná nutností chránit kolidující základní práva či veřejný zájem, a to za současného zachování
principu proporcionality (k již výše zmíněnému tzv. imanentnímu omezení základních práv viz
např. nálezy Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2005, sp. zn. I. ÚS 453/03, N 209/39 SbNU 215,
či ze dne 13. 12. 2016, sp. zn. II. ÚS 934/16, N 242/83 SbNU 755).
[58] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud dovozuje, že pokud by odpůrce
podle §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona stanovil podmínky pro konání shromáždění
ve vnitřních prostorách staveb, mohlo by takové opatření obstát, pokud by bylo nezbytné
s ohledem na ochranu veřejného zdraví (která bezpochyby je ve veřejném zájmu).
Lze si představit např. opatření v podobě stanovení povinnosti pravidelně větrat místnost,
v níž se shromáždění konají, stanovení maximálního možného využití kapacity místnosti
(např. počet účastníků shromáždění na konkrétní podlahovou plochu či objem vnitřního
prostoru), či stanovení povinných rozestupů mezi účastníky shromáždění. Na rozdíl od stanovení
pevného maximálního počtu účastníků shromáždění (viz výše) Nejvyšší správní soud nepovažuje
popsanou regulaci za omezení shromáždění, ale právě jen za stanovení podmínek způsobu jeho
konání, které je i podle §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona přípustné. Počet účastníků
shromáždění je totiž v tomto případě limitován faktickým stavem – velikostí místnosti, což běžně
nastává i mimo pandemickou pohotovost (neboť do sálu kulturního domu s kapacitou 70 míst
k sezení a 30 míst ke stání se zkrátka nemůže vejít 300 osob). V takovém případě – na rozdíl
od pevně stanoveného maximálního počtu účastníků shromáždění – mají svolavatelé
shromáždění možnost zvolit takové místo shromáždění, na které se vejdou všichni očekávání
účastníci shromáždění.
[59] V této souvislosti je namístě podotknout, že pokud přezkoumávané opatření stanoví
podmínky konání shromáždění, postrádá logiku, je-li uvozeno slovy „omezuje se“. Pandemický
zákon zjevně rozlišuje mezi pojmy „zákaz“, „omezení“ a „ stanovení podmínek“, a proto je zásadní
tuto terminologii dodržovat i v mimořádných opatřeních vydávaných na jeho základě. Jinak totiž
budou pro jejich adresáty velmi obtížně srozumitelné, jak se stalo i v nyní posuzovaném případě.
Odpůrce nemůže volně zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště je třeba
se ohradit vůči nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro konání
nějaké akce stanovit podmínky, avšak již není možné omezit její konání nebo ji zakázat. Není
přípustné, aby odpůrce absenci zmocnění pro vydání omezení či zákazu určité činnosti obcházel
stanovením takových podmínek, které v důsledku způsobí nemožnost danou činnost vykonávat
(např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím,
že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše nesplnitelné
podmínky).
[60] K přesvědčivosti napadeného opatření nepřispívá ani minimalistický přístup odpůrce
k jeho odůvodnění. Bod 17 napadeného opatření je odůvodněn pouhou jedinou větou,
jež ve skutečnosti žádné důvody či zohlednění přiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů
jednotlivců, jak vyžaduje §3 odst. 2 pandemického zákona, neobsahuje, ale pouze jinými slovy
rekapituluje obsah závazného textu.
[61] Ačkoli chybné použití pojmů výrazně komplikuje pochopení textu opatření, je možné
vyložit je tak, aby obsahově vyhovovalo pandemickému zákonu. Bod 17 písm. b) napadeného
opatření je tedy nezákonný v tom rozsahu, v němž stanoví omezení (nikoli pouze podmínky
konání) shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím. Nejvyšší správní soud
proto i v tomto případě důrazně apeluje na odpůrce, aby opatření podobného obsahu
v budoucnu lépe odůvodňoval, a vyvaroval se tak jejich rušení pouze pro nedostatek odůvodnění
(jak se stalo ve věci sp. zn. 8 Ao 1/2021).
[62] Nejvyšší správní soud zároveň pro jistotu upozorňuje, že výklad podaný v předešlém
odstavci se vztahuje pouze na shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím, nikoli tedy
na setkání rodiny či přátel a podobné události, čímž se Nejvyšší správní soud zabýval v předchozí
části III.2 (nazvané jako Omezení setkávání) odůvodnění tohoto rozsudku. Ostatně pro všechny
body napadeného opatření platí, že regulují v nezbytné míře podrobnosti konkrétních činností
a zpravidla je nelze – z důvodu zachování právní jistoty adresátů napadeného opatření
a předvídatelnosti jejich aplikace – vzájemně kombinovat.
III. 4 Omezení církevních a náboženských shromáždění
[63] V rámci posouzení opatření stanoveného v čl. I bodě 17 písm. c) napadeného opatření
se Nejvyšší správní soud věnoval nejprve tomu, zda lze shromáždění pořádané církví nebo náboženskou
společností v kostele nebo v jiné místnosti určené pro náboženské obřady považovat za shromáždění podle
zákona o právu shromažďovacím. Tento zákon v §2 písm. c) vylučuje ze své věcné působnosti
shromáždění, která neslouží účelu uvedenému v §1 odst. 2, podle něhož výkon práva pokojně
se shromažďovat slouží k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací
a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek. Svoboda
náboženského vyznání je zaručena čl. 16 Listiny, lze ji tudíž považovat za „ústavní právo
a svobodu“ ve smyslu §1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím. To, že i náboženská
shromáždění spadají do režimu zákona o právu shromažďovacím, potvrzuje i §4 odst. 1 písm. b)
tohoto zákona, který shromáždění pořádaná církvemi nebo náboženskými společnostmi v kostele nebo v jiné
modlitebně, procesí, poutě a jiné průvody a shromáždění sloužící k projevům náboženského vyznání vyjímá
z oznamovací povinnosti (shodně ČERNÝ, P. Základní instituty shromažďovacího práva. Praha: C. H.
Beck, 2021, str. 84).
[64] Zvolené legislativně praktické řešení však neznamená (a na úrovni podústavní
normotvorby ani znamenat nemůže), že by ústavní základ obou svobod, garantovaných v čl. 16
a čl. 19 Listiny základních práv a svobod, splýval do té míry, že by bylo možno libovolně omezit
i svobodu náboženskou v jejím „shromažďovacím“ segmentu, kdekoli podústavní právo
umožňuje omezit výkon práva shromažďovacího.
[65] Ustanovení čl. I bodu 17 písm. c) napadeného opatření stanoví, že náboženského
shromáždění v kostele či jiné místnosti určené pro náboženské obřady se nesmí účastnit více
účastníků, než odpovídá 10 % míst k sezení v kostele či jiné místnosti. Kromě osob, které vedou
či zajišťují obřad, musejí účastníci shromáždění po většinu času dodržovat stanovené rozestupy
(s výjimkou členů domácnosti) a před vstupem do vnitřního prostoru si vydezinfikovat ruce.
Zakotvení těchto povinností považuje Nejvyšší správní soud za stanovení podmínek způsobu
konání náboženských shromáždění, které §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona připouští
(k otázce stanovení maximálního počtu účastníků shromáždění s ohledem na kapacitu kostela
či jiné místnosti viz výše), které jsou ve vztahu k obsahu tohoto práva (v jeho shromažďovacím
i náboženském segmentu) zpravidla neutrální.
[66] Nejvyšší správní soud nicméně upozorňuje, že čl. I bod 17 písm. c) napadeného opatření
nesouvisí jen se svobodou shromažďování, ale též se svobodou projevovat náboženské vyznání
garantovanou čl. 16 odst. 1 Listiny. Ústavní pořádek zde zjevně chrání i svobodu ve volbě
způsobů, jakými jednotlivec sám nebo společně s jinými projevuje svou víru či náboženství.
Nejvyšší správní soud zde odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2020, sp. zn. Pl.
ÚS 102/20, v němž Ústavní soud uvedl, že „právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru buď sám,
nebo společně s jinými, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním, náboženskými úkony nebo
zachováváním obřadu je garantováno čl. 16 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jde tedy o svébytné,
ústavním pořádkem výslovně zaručené právo odlišné od práva shromažďovacího. Výkon tohoto práva pak sice
lze v souladu s čl. 16 odst. 4 Listiny omezit mimo jiné za účelem ochrany zdraví, ovšem toliko v míře nezbytné
a při respektování zásady přiměřenosti“.
[67] Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda lze tuto část opatření odpůrce považovat
za přiměřený zásah do svobody projevovat náboženské vyznání. Vyšel přitom z toho, že čl. 16
odst. 4 Listiny připouští omezení tohoto práva mimo jiné za účelem ochrany zdraví. Jak ale uvedl
Ústavní soud v posledně citovaném usnesení, „toliko v míře nezbytné a při respektování zásady
přiměřenosti. Při posuzování, zda byly tyto požadavky dodrženy, pak může jako relevantní vodítko sloužit
i srovnání s mírou omezení jiných, sekulárních aktivit“.
[68] Ve světle výše uvedeného Nejvyšší správní soud považuje omezení počtu účastníků
náboženských shromáždění ve vnitřních prostorách s ohledem na kapacitu kostela či jiné
místnosti určené pro náboženské obřady, jejich povinnost dodržovat rozestupy a dezinfikovat
si ruce za ústavně konformní. Tato opatření sledují legitimní cíl v podobě ochrany veřejného
zdraví (předcházejí šíření viru SARS-CoV-2), jsou způsobilá ho dosáhnout (účastníci
náboženského shromáždění s dostatečnými rozestupy se méně pravděpodobně navzájem nakazí,
dezinfekce rukou brání šíření kapének s virem, které ulpěly na rukou nakažené osoby) a činí
tak způsobem, který zasahuje do svobody projevovat náboženské vyznání neutrálně a v rozsahu,
který lze považovat za přiměřený (nejde o absolutní zákaz konat náboženská shromáždění,
světská shromáždění jsou omezena v podobném rozsahu).
[69] Rozdílně je však třeba nahlížet na „podmínku“, že v rámci shromáždění nedochází
k hromadnému zpěvu. Primárním cílem omezení v tomto případě totiž není právo účastnit
se shromáždění, na které dopadá zákon o právu shromažďovacím (nejde o stanovení podmínky
pro konání shromáždění), k němuž celý bod 17 i jeho extrémně stručné odůvodnění směřuje,
nýbrž o omezení svobody projevu, přesněji řečeno o její speciální formu či způsob – svobodu
projevovat své náboženství nebo víru buď sám, nebo společně s jinými (již zmíněný čl. 16 odst. 1
Listiny).
[70] Nejvyšší správní soud uznává, že svoboda shromažďování a svoboda náboženského
projevu se při bohoslužbách a jiných náboženských událostech značně prolínají, přesto lze jejich
jednotlivé aspekty rozlišit. A zatímco počet a rozestupy účastníků bohoslužby, stejně
jako povinnost dezinfekce rukou, souvisejí spíše se shromažďovacím prvkem bohoslužby
(a jako takové je Nejvyšší správní soud zařadil mezi podmínky konání náboženského
shromáždění), zpěv při bohoslužbě je jednoznačně forma (náboženského) projevu, který bod 17
písm. c) napadeného opatření omezuje, resp. zakazuje. Je obecně známo, že zpěv včetně
společného zpěvu je podstatným elementem v každém náboženství. Má zásadní význam
i v liturgii křesťanských církví – pokud jde o nejpočetnější Katolickou církev, lze zmínit bod 112
koncilní konstituce o posvátné liturgii (Sacrosanctum concilium) ze 4. prosince 1963, podle níž je
bohoslužebný zpěv nezbytnou nebo integrující součástí liturgie. Ostatně lze v této souvislosti
zmínit notoricky známé rčení Bis orat qui cantat (kdo zpívá, dvakrát se modlí), připisované
sv. Augustinovi.
[71] Pro takový zásah do svobody chráněné čl. 16 Listiny pandemický zákon neskýtá podklad.
Navíc jde o omezení zcela neodůvodněné, neboť stručné odůvodnění bodu 17 opatření
se zmiňuje pouze o stanovení pravidel pro konání shromáždění, nikoli o omezení náboženského
projevu. Nejvyšší správní soud zároveň nepřehlédl, že odpůrce zakázal hromadný zpěv právě jen
v rámci shromáždění pořádaných církví nebo náboženskou společností v kostele nebo v jiné
místnosti určené pro náboženské obřady, nikoli při jiných shromážděních. Avšak i účastníci
občanských (sekulárních) shromáždění často zpívají (např. státní hymnu při politických
demonstracích), popř. hromadně skandují. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmý rozdíl mezi
množstvím kapének šířených při zpěvu a při křiku (pokud takový rozdíl existuje, napadené
opatření jej neuvádí, stejně tak nezdůvodňuje, proč nestačí – bez omezení zpěvu – ochrana proti
šíření kapének v podobě respirátoru či roušky). Nejvyšší správní soud dále upozorňuje,
že profesionální umělci mohou na představeních bez účasti veřejnosti zpívat, pokud jejich
celkový počet na jevišti nebo ve zkušebně nepřekročí počet metrů čtverečních celkové podlahové
plochy jeviště nebo zkušebny dělený čtyřmi [bod 3 písm. b) napadeného opatření]. Ani toto
nerovné zacházení s profesionálními umělci na straně jedné straně a s účastníky náboženských
shromáždění na straně druhé odpůrce nijak neodůvodnil. V části zakazující hromadný zpěv
při bohoslužbách a jiných náboženských shromážděních tedy čl. I bodu 17 napadeného opatření
taktéž nemůže obstát.
[72] Obdobné závěry lze vyslovit i k podmínce povětšinu času sedět na sedadlech. I tato
podmínka totiž přímo zasahuje do svobody projevovat své náboženství formami vlastními
té které církvi či náboženské společnosti. Odpůrce nemůže podléhat své laické či stereotypní
představě podoby bohoslužby; náboženské, resp. rituální formy mohou být v různých církvích
a náboženských společnostech velmi rozmanité, a ostatně i v ritu Katolické církve se rozlišují
různé způsoby „postojů těla“ s různými liturgickými významy, jako jsou úklony, pokleknutí,
klečení, stání a sezení nebo dokonce tanec (viz např. ADAMS, A. Liturgika. Křesťanská bohoslužba
a její vývoj. Vyšehrad, Praha: 2001, str. 25, 96). Stanovením povinnosti po většinu času sedět
tak odpůrce zjevně reguluje něco, co mu nepřísluší, byť může jít jen o formulační neobratnost –
koneckonců jde především o dodržování jednoho z pověstných tří R – rozestupy.
[73] Nevyšší správní soud se dále zabýval otázkou (a současně tím odpovídá
na navrhovatelovu námitku obsaženou v bodu 3 podaného návrhu), zda odpůrce mohl ty části
čl. I bodu 17 napadeného opatření, které nelze vydat na základě §2 odst. 2 písm. e)
pandemického zákona, opřít o §69 odst. 1 písm. b) či i) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[74] Podle těchto ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami,
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických
zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí,
jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu; a
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[75] Citovaný §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví umožňuje zakázat
nebo omezit styk skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
Dle Nejvyššího správního soudu jej však nelze vykládat tak, že osobou podezřelou z nákazy je
bez dalšího každý, a to ani během celosvětové pandemie. Ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví umožňuje zásah do řady ústavně zaručených základních práv
(svobody pohybu a shromažďování, práva na ochranu zdraví či práva na vzdělání) a jako takové
musí být vykládáno restriktivně, tedy tak, že umožňuje zakázat nebo omezit styk jen těch skupin
fyzických osob, u nichž existuje konkrétní podezření z nákazy či vyšší riziko, že by mohly být
nakaženy (byť nutně nemusí splňovat užší podmínky karantény, např. to, že je v konkrétní obci,
škole či zdravotnickém zařízení vysoký počet nakažených). Takový předpoklad však nelze učinit
ve vztahu ke každému, kdo se nachází na území České republiky, a to zvláště ne v době,
kdy už se řada osob pravidelně podrobuje povinnému testování na přítomnost viru SARS-CoV-2,
a naopak je tak u těchto osob třeba předpokládat, že podezřelými z nákazy nejsou.
[76] Odpůrce tedy nemohl zakázat shromažďování ve vnitřních prostorách staveb a omezit
počet účastníků venkovních shromáždění na 100 osob ani na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví. O tom, že toto ustanovení nedopadá na (hromadný) zpěv a postoje
při bohoslužbě, zjevně nemůže být pochyb.
[77] Ke „zbytkovému“ ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, vyslovil, že je
nelze „chápat jako základ všeobecné, prakticky bezbřehé pravomoci. Výčet mimořádných opatření při epidemii
nebo nebezpečí jejího vzniku uvedený v §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je výčtem taxativním,
tedy uzavřeným, konečným. Vzhledem k širokému slovnímu vymezení jeho poslední ‚zbytkové‘ položky, je
však i pro výklad jejího rozsahu nezbytné použít výkladové pravidlo eiusdem generis, tj. ‚stejného druhu‘,
které platí u demonstrativního výčtu pro posuzování jeho tzv. dalších (výslovně neuvedených) položek. Ty musí
významově odpovídat položkám, které jsou ve výčtu výslovně uvedeny (srov. rozsudek ze dne 30. 8. 2011,
č. j. 2 Afs 12/2011 - 98), a to zejména tehdy, jde-li o výčet pravomocí orgánu veřejné moci (vzhledem k principu
enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). Stěžovateli tak lze
podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví přisoudit pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové
‚další určité‘ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích
položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, to by ustanovení písmene i)
postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být
posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie
či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také z hlediska intenzity
zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení, zejména základních práv
garantovaných ústavním pořádkem České republiky. Samozřejmě je i zde nutno zohlednit ústavní limity omezení
práv formulované především čl. 4 Listiny“.
[78] Nejvyšší správní soud k tomu ve vazbě na nyní projednávanou věc doplňuje, že §69
odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví rozhodně nelze chápat jako zmocnění
odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo působnost výslovně vymezenou v písmenech
a) až h) tohoto ustanovení zákona. V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná
a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit určitou činnost
k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc
orgánu moci výkonné zasahovat do práv osob by byla jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2
Listiny, podle kterých mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a meze
základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (např. nálezy Ústavního soudu
ze dne 10. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 35/95, N 64/5 SbNU 487, vyhlášený pod č. 206/1996 Sb.,
či ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, N 89/85 SbNU 503, vyhlášený pod č. 231/2017 Sb.).
Překročila by i ústavní mantinely pro tzv. delegaci normotvorby (čl. 79 odst. 3 Ústavy České
republiky, byť v daném případě technicky vzato nejde o podzákonné právní předpisy,
nýbrž o hybridní formu opatření obecné povahy, jež si však co do obsahu a rozsahu s řadou
právních předpisů nezadá). Jinými slovy, není-li možno paušálně zakázat shromažďování více
než 100 osob a ve vnitřních prostorách staveb na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví, neboť se takový zákaz netýká jen osob podezřelých z nákazy (leží tedy mimo
osobní působnost dané normy), nelze tak učinit ani podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví.
[79] Nejvyšší správní soud uvádí, že si je vědom závěrů vyslovených v pozdějším rozsudku
ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020 - 147, v němž Nejvyšší správní soud z tohoto zákonného
ustanovení dovodil pravomoc odpůrce nařídit povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích
cest. To však nic nemění na shora vyslovených závěrech, že v daném případě nemůže nařízení
uvedeného opatření obstát ani na základě aplikace „zbytkového“ §69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví, neboť výklad provedený ve věci sp. zn. 4 As 301/2020 Nejvyšší
správní soud činil v kontextu a pro účely posouzení zákonnosti v tamní věci přezkoumávaného
opatření.
III.4 Omezení schůzí
[80] Navrhovatelem podaný návrh směřuje také proti bodům 18 a 19 čl. I napadeného
opatření, které upravují konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání orgánu právnické osoby
a v návaznosti na to též podmínky pro vstup osob do vnitřních prostor, v nichž se takové schůze
konají. Podle názoru navrhovatele bod 18 napadeného opatření nepřípustně a bez zákonné opory
omezuje schůze osob, které se konají na základě zákona.
[81] Odpůrce v bodu 18 napadeného opatření omezil konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání
orgánu právnické osoby s výjimkou orgánů územních samosprávných celků tak, že v případě, účastní-li se jej
na jednom místě více než 10 osob:
a) osoby jsou usazeny tak, aby dodržovaly minimální rozstupy 2 metry, s výjimkou členů domácnosti,
b) účastník při vstupu do vnitřních prostor prokáže, že splňuje podmínky stanovené v bodu I. 19, a provozovatel
prokázání podmínek kontroluje a účastníku, který podmínky nesplní, neumožní vstup do vnitřních prostor,
(…)
d) že se zasedání účastní nejvýše 50 osob, nejedná-li se o zasedání, které je nezbytné ke splnění zákonem
uložených povinností včetně volby orgánu.
[82] Při posuzování důvodnosti navrhovatelových námitek vztahujících se k tomuto bodu
napadeného opatření Nejvyšší správní soud vycházel ze shodných východisek a závěrů,
k nimž dospěl v předchozí části III.3 tohoto rozsudku (ve vztahu k čl. I bodu 17 napadeného
opatření), od kterých nemá důvod se odchýlit a na které na tomto místě pro stručnost odkazuje.
Zároveň připomíná, že podle §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona nelze zákaz nebo
omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom
místě, vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných
veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona.
[83] Napadené opatření tak sice v citovaném bodě uvádí, že se konání voleb orgánu právnické
osoby a zasedání orgánu právnické osoby omezuje, účastní-li se jej na jednom místě více než 10
osob, de facto jím však odpůrce „pouze“ stanovil (podobně jako v případě bodu 17 napadeného
opatření) podmínky jejich konání ve smyslu §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, nikoli je
nepřípustně a bez zákonné opory omezil. Vyslovený závěr podporuje také (byť minimalistické)
odůvodnění odpůrce k bodu 18 přezkoumávaného opatření, v němž se konstatuje,
že se pro volby a zasedání orgánu právnické osoby stanovují pravidla a nikoli omezení.
[84] V případě zajištění rozestupů mezi osobami [písm. a)] a prokázání naplnění podmínek
dle bodu 19 [písm. b)] napadeného opatření Nejvyšší správní soud konstatuje, že se skutečně
jedná o podmínky konání, neboť se v jejich případě nejedná o opatření mající za cíl přímo
redukovat a vyloučit počet účastníků či zmenšit rozsah konaných schůzí, zasedání a voleb orgánů
apod. Nejedná se tedy o nařízení vedoucí k omezení shora označených „akcí“. Odpůrce tímto
způsobem vymezil podmínky, za jejichž splnění se mohou schůzí, zasedání či voleb orgánů
právnické osoby účastnit oprávněné osoby. V konečném důsledku však mohou i takto nastavené
podmínky zapříčinit, že se některé osoby nebudou moci volby či zasedání zúčastnit. Může se tak
kupříkladu jednat o účastníka, jenž nepředloží negativní test [nesplnění podmínky dle bodu 18
písm. b) ve spojení s bodem 19 napadeného opatření], nebo o účastníka, který se již nevejde
do prostor konání z důvodů omezení místa zachováním dvoumetrových rozestupů. V takových
případech však nemožnost účasti a přítomnosti účastníka zapříčiní nikoli nařízení omezení,
ale nesplnění podmínky na straně konkrétní osoby. Jiný výklad by ve svých důsledcích vedl
k nemožnosti jakékoli podmínky upravovat, neboť každá podmínka může při jejím nesplnění
určitou osobu z účasti na konkrétní akci vyloučit. Pro úplnost Nejvyšší správní soud upozorňuje,
že uvedené platí pouze pro podmínky konání snižující riziko přenosu onemocnění COVID-19
ve smyslu §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Nemůže se tedy jednat o podmínky
samoúčelné, přijímané bez souvislosti s rizikem přenosu tohoto onemocnění.
[85] Rovněž z formulace bodu 18 písm. d) napadeného opatření je dle Nejvyššího správního
soudu patrné, že si odpůrce byl při jeho tvorbě vědom limitů obsažených v §2 odst. 2 písm. e)
pandemického zákona, konkrétně nemožnosti omezit nebo zakázat schůze, zasedání a podobné
akce soukromých osob konané na základě zákona. Byť tedy bod 18 písm. d) napadeného
opatření stanoví, že se zasedání orgánu právnické osoby smí účastnit nejvýše 50 osob,
což omezení nepochybně představuje, je v něm zároveň v souladu s pandemickým zákonem
upraveno, že se toto omezení nevztahuje na „zasedání“ nezbytná ke splnění zákonem uložených
povinností, včetně volby orgánu.
[86] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného konstatuje, že bod 18
přezkoumávaného opatření sám o sobě nestanoví taková omezení, jež by byla podle zákona
nepřípustná. I zde však platí, že by se – namísto omezení v podobě stanovení maximálního počtu
účastníků – jako vhodnější jevila regulace v podobě, kterou Nejvyšší správní soud předestřel
v bodech [57] a [58] rozsudku (limitace počtu účastníků faktickým stavem), kterou by skutečně
bylo možno považovat za stanovení podmínek.
[87] Nejvyšší správní soud zároveň odkazuje na výtky vůči formulaci bodu 17 opatření
(viz výše body [58] až [61]), které se ve stejné míře uplatní i ve vztahu k bodu 18 napadeného
opatření. Ani v tomto případě však nejde o tak závažnou vadu, aby zakládala jeho
nepřezkoumatelnost.
[88] Ve vztahu k bodu 19 napadeného opatření Nejvyšší správní soud nejprve uvádí,
že na první pohled není zcela zřejmý jeho rozsah. Tímto opatřením odpůrce stanovil podmínky
pro vstup osob do některých vnitřních prostor, je-li tak vyžadováno tímto mimořádným opatřením. Z tohoto
textu samotného není zřejmé, na které vstupy by se mělo toto opatření vztahovat. Nejvyšší
správní soud však odkazuje na již zmíněný bod 18 písm. b) opatření, podle něhož je účastník
konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání orgánu právnické osoby, jichž se účastní více
než 10 osob, povinen při vstupu do vnitřních prostor prokázat, že splňuje podmínky stanovené
v bodu I. 19. Systematickým výkladem těchto dvou ustanovení lze tedy dospět k závěru,
že bod 19 míří právě jen na vstup do vnitřních prostor za účelem účasti na schůzi ve smyslu bodu
18 opatření. Nejvyšší správní soud ani v tomto případě nepovažuje odpůrcem použitou formulaci
za nejsrozumitelnější, nicméně ani v tomto případě nejde o tak závažnou vadu, aby bylo nutné
zrušit bod 19 opatření odpůrce pro nepřezkoumatelnost.
[89] Jako podmínku pro vstup do vnitřních prostor, kde se koná zasedání orgánu právnické
osoby, účastní-li se jej více než 10 osob, bod 19 opatření stanoví:
a) RT-PCR vyšetření s negativním výsledkem absolvované nejdéle před 5 dny;
b) POC test na přítomnost antigenu viru SARS CoV-2 s negativním výsledkem absolvovaný nejdéle před 72
hodinami;
c) absolvování očkování před nejméně 14 dny, přičemž očkovaná osoba disponuje certifikátem odpůrce; nebo
d) prodělání onemocnění COVID-19 před nejvýše 90 dny.
[90] Navrhovatel v případě tohoto bodu namítá absenci jeho odůvodnění, kterou spatřuje
především v tom, proč se jinak posuzuje imunita získaná proděláním nemoci a imunita získaná
očkováním.
[91] Nejvyšší správní soud v tomto případě přisvědčuje navrhovateli, že odpůrce skutečně
žádným způsobem nezdůvodnil, proč je zapotřebí volit k jednotlivým kategoriím osob odlišný
přístup. Odůvodnění přezkoumávaného bodu spočívá toliko v jediné větě, jež pouze shrnuje
vlastní text opatření a nijak se nevyjadřuje k potřebnosti rozdílného přístupu v závislosti na tom,
který typ testu konkrétní osoba podstoupila. Medicínské či jiné racionální a přezkoumatelné
zdůvodnění zvoleného řešení odpůrce jistě dokáže formulovat, avšak neučinil tak. Z napadeného
opatření nelze dovodit, na čem je založen rozdíl mezi RT-PCR vyšetřením a POC testem
na přítomnost antigenu viru. Obě metody ověřují zdravotní stav osoby ke konkrétnímu
okamžiku, byť s různou mírou přesnosti, a tudíž ani jedna z metod detekce viru nezajišťuje,
že daná osoba bude nenakažena po delší dobu. Jinými slovy, má-li někdo jeden den negativní
výsledek testu, další den už může být nakažen bez ohledu na to, zda podstoupil RT-PCR
vyšetření či POC test na přítomnost antigenu viru. Nejvyšší správní soud upozorňuje,
že v žádném případě netvrdí, že argumenty pro zdůvodnění přiměřenosti řešení zvoleného
odpůrcem neexistují. Avšak aby toto opatření obstálo, musejí být vyjádřeny v jeho odůvodnění.
[92] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že čl. I bod 19 napadeného opatření je
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení
[93] Nejvyšší správní soud tak na základě všech výše uvedených skutečností shledal návrh
důvodným, a proto podle §101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“), rozhodl o zrušení napadeného opatření obecné povahy, včetně opatření následných,
jimiž bylo změněno. Vykonatelnost tohoto výroku odložil na čtvrtý den od právní moci
rozsudku, aby měl odpůrce dostatečný časový prostor k přehodnocení napadeného opatření
ve světle zjištěných vad a k případnému vydání nového opatření způsobem, který pandemický
zákon v §3, zejména jeho odstavec 3, předepisuje.
[94] Nejvyšší správní soud tak rozhodl bez jednání postupem podle §76 odst. písm. c) s. ř. s.,
dle kterého platí, že soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro podstatné
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Toto ustanovení se podle §101b odst. 4 s. ř. s. v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy použije přiměřeně a soud pro tento postup v daném případě shledal zákonné podmínky.
Tomuto postupu nemohlo zabránit ani to, že odpůrce svůj souhlas s rozhodnutím věci
bez jednání později odvolal.
[95] Pro úplnost se na tomto místě poznamenává, že v souladu s jeho dosavadní judikaturou
(např. rozsudek ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31) zrušením opatření obecné povahy
nedochází k „obživnutí“ předchozího opatření obecné povahy, neboť v tomto ohledu neexistují
pádné důvody pro odlišný přístup k opatřením obecné povahy a k právním předpisům, u nichž
obdobný závěr dovodila již dřívější ustálená judikatura. Z judikatury Nejvyššího správního soudu
rovněž vyplývá, že dojde-li ke zrušení opatření obecné povahy, které „pouze“ změnilo dřívější
opatření obecné povahy, znamená to, že platí původní opatření obecné povahy v podobě
před zrušenou změnou (rozsudek ze dne 27. 10. 2011, č. j. 2 Ao 6/2011 - 210).
[96] Napadené opatření sice oproti předchozímu opatření materiálně změnilo pouze některé
body z celkového počtu 19 bodů (viz body [15] a [16] rozsudku), formálně se však jedná o novou
a zcela samostatnou právní regulaci, nikoli o změnu předchozího opatření, které bylo naopak
výslovně v čl. III napadeného opatření jako celek zrušeno. Bylo na odpůrci, jakou cestu
při vydání napadeného opatření zvolí, tj. zda půjde cestou změny (novelizace) předchozího
opatření ze dne 6. 4. 2021, nebo zda vydá opatření zcela nové, jak k tomu došlo v projednávané
věci. Při řešení, jaké odpůrce zvolil, ovšem v souladu se závěry citovanými v předchozím odstavci
tohoto rozsudku platí, že zrušením napadeného opatření nedojde k „obživnutí“ opatření
předchozího.
[97] Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud zároveň doplňuje, že se ztotožňuje
také s poukazem navrhovatele na nevhodný a zavádějící způsob prezentace napadeného opatření,
které je na webových stránkách odpůrce prezentováno jako opatření omezení obchodu a služeb,
přestože reálně omezuje také právo shromažďovací podle zákona o shromažďování, schůze osob
a setkávání lidí. Není vhodný ani správný přístup odpůrce, který veřejnost nutí k tomu,
aby na webových stránkách odpůrce prohledávala obsah veškerých zveřejněných opatření
a vyhledávala v nich povinnosti, které se jí dotýkají a za jejichž porušení hrozí vysoké sankce.
Předmět, obsah a účel konkrétní regulace by měl být občanům nejen dostatečně a srozumitelně
vysvětlován, ale měl by být zjevný bez dalšího (nikoli stanoven skrytě), včetně požadavku
na snadné vyhledání stanovených povinností, omezení a podmínek i souvisejících informací
o poskytnutých souhlasech vlády ke každému mimořádnému opatření, jak výslovně požaduje
pandemický zákon v §3 odst. 5.
[98] Navrhovatel měl ve věci úspěch, má proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu
nákladů řízení důvodně vynaložených proti odpůrci, který ve věci úspěch neměl.
[99] Náhrada nákladů řízení zahrnuje zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení opatření
obecné povahy ve výši 5 000 Kč.
[100] Pokud navrhovatel v podaném návrhu požadoval vedle náhrady nákladů za soudní
poplatek také náhradu paušálních hotových výdajů ve výši 300 Kč s odkazem na nález Ústavního
soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že v souzené
věci neshledal důvod odchýlit se od předchozích závěrů, které vyslovil v rozsudku ze dne
25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015 - 79, č. 3344/2016 Sb. NSS (viz body [18] až [20]): „Soud
ve správním soudnictví nemůže přiznat procesně nezastoupenému navrhovateli (potažmo žalobci) náhradu nákladů
řízení stanovenou paušální částkou podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb, nýbrž musí vycházet z nákladů, jejichž vynaložení navrhovatel
(potažmo žalobce) soudu prokáže (§57 odst. 1 s. ř. s.). Použití §151 odst. 3 o. s. ř. (v novelizovaném znění
účinném od 1. 7. 2015) na řízení podle soudního řádu správního je vyloučeno. Stejně tak nejsou na toto řízení
přenositelné důvody nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb.“
[101] K úhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud stanovil odpůrci přiměřenou lhůtu
jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2021
JUDr. Tomáš Langášek LL.M.
předseda senátu