ECLI:CZ:NSS:2021:8.AO.6.2021:91
sp. zn. 8 Ao 6/2021-91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky
Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci navrhovatele: K. P., zastoupený Mgr. Davidem
Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrzích na zrušení opatření obecné
povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, a opatření
obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN,
by l o v části čl. I bodu 1 v ro zp o ru se zák o n em.
II. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN,
by l o v části čl. I bodu 1 v ro zp o ru se zák o n em.
III. Ve zbývající části se návrhy zamí t aj í .
IV. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu 25. 4. 2021 domáhal
zrušení mimořádného opatření odpůrce z 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN
(dále „mimořádné opatření I“), a to jako celku z důvodu vady spočívající v nevedení správního
spisu, případně v části čl. I bodu 1, podle kterého se „omezuje činnost obchodní nebo výrobní provozovny,
provozovny služeb nebo provozu obchodního centra tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v maloobchodních
prodejnách zboží a služeb a provozovnách těchto služeb, s výjimkou těchto provozoven: [následuje výčet
výjimek]“ z dalších níže uvedených důvodů.
[2] Mimořádné opatření I bylo vydáno 23. 4. 2021 s účinností od 26. 4. 2021 od 00:00 hod.
s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) a §69 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a podle §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 (dále „pandemický
zákon“). Následně bylo mimořádné opatření I s účinností od 3. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno
mimořádným opatřením odpůrce z 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN (dále
„mimořádné opatření II“), které v čl. I bodu 1 obsahuje obdobnou regulaci (liší se pouze
v množství výjimek, neboť navíc obsahuje výjimku pro provozovny holičství, kadeřnictví,
pedikúry a podobných služeb a pro provozovny úpravy a stříhání zvířat). Mimořádné opatření II
napadl navrhovatel dne 5. 5. 2021 návrhem na jeho zrušení v rozsahu stejném, jako to učinil
v případě mimořádného opatření I.
[3] Mimořádné opatření II bylo nejprve s účinností od 4. 5. 2021 od 00:00 hod. změněno
opatřením z 3. 5. 2021, čj. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (tato změna se však netýká čl. I
bodu 1). Následně bylo s účinností od 10. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením
odpůrce z 5. 5. 2021, čj. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN, které již takto široké omezení
maloobchodu neobsahuje. Protože posledně uvedené mimořádné opatření bylo zrušeno
mimořádným opatřením ze 7. 5. 2021, čj. MZCR 14601/2021-10/MIN/KAN, aniž by nabylo
účinnosti, bylo mimořádné opatření II pro přehlednost a z důvodu právní jistoty výslovně
zrušeno mimořádným opatřením ze dne 27. 5. 2021, čj. MZCR 14601/2021-15/MIN/KAN.
[4] Usnesením Nejvyššího správního soudu z 12. 5. 2021, čj. 1 Ao 6/2021-43, byly oba
návrhy spojeny ke společnému projednání pod sp. zn. 8 Ao 6/2021.
[5] Podáním ze 4. 5. 2021 navrhovatel s ohledem na zrušení mimořádného opatření I navrhl,
aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření I bylo v rozporu se zákonem.
Ohledně mimořádného opatření II tak učinil již v návrhu podaném 5. 5. 2021 formou
eventuálního petitu pro případ, že bude mimořádné opatření ze strany odpůrce zrušeno před
rozhodnutím soudu.
II. Návrhy, vyjádření odpůrce a repliky
[6] Navrhovatel v první řadě namítl, že odpůrce při vydání napadené části mimořádného
opatření I překročil meze zákonem vymezené působnosti, protože §2 odst. 2 písm. b)
pandemického zákona mu umožňuje činnost obchodní provozovny pouze omezit, tedy
např. stanovit nejvyšší počet současně přítomných osob. Není však možné činnost provozovny
skrz omezení práv jiných osob zakázat, což se v daném případě stalo (navrhovatel provozuje
prodejnu ponožek a punčochového zboží). Tento výklad vyloučil Nejvyšší správní soud v bodu
59 rozsudku z 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48. Odpůrce daný zákaz navíc odůvodňuje tím,
že většinu zboží si je možné obstarat dálkově, fronty a množství lidí v provozovně pak lze účinně
regulovat omezením počtu osob v provozovně a rozestupy ve frontách. Uznáním skutečnosti,
že se ve výdejnách internetových obchodů tvoří fronty, odpůrce vyvrací vlastní odůvodnění
zákazu maloobchodního prodeje (a vlastní tvrzení o malém epidemickém riziku internetového
prodeje). Tím rovněž přiznává diskriminaci „normálního“ prodeje, který by bez problémů splnil
podmínky stanovené pro výdej zboží z internetových obchodů.
[7] Odpůrce rovněž odůvodňuje zákaz maloobchodního prodeje snížením koncentrace lidí
na jednom místě. Navrhovatel však vedle prodejny ponožek provozuje i prodejnu tabáku, a jak
vyplývá ze srovnání tržeb těchto dvou prodejen v březnu 2019 a březnu 2020, v prodejně
ponožek nedocházelo k vysoké koncentraci osob ani před pandemií. V rozporu s odůvodněním
je rovněž každodenní realita v povolených supermarketech, zejména při slevových akcích. Zákon
o ochraně veřejného zdraví umožňuje v §69 odst. 1 písm. b) jen zákaz nebo omezení styku osob
podezřelých z nákazy s ostatními osobami, Je proto nepochopitelné, proč odpůrce trvá na tezi
o nebezpečí šíření viru v provozovnách, když je zároveň nařízeno navrhovateli i jeho
zaměstnancům povinné testování, a tyto testy jsou negativní. Pokud byl celou dobu umožněn
provoz průmyslu, profesionálního sportu, kanceláří atp., nelze nalézt jediný rozumný a ústavně
konformní důvod, proč nelze maloobchod provozovat za obdobných podmínek.
Z mimořádného opatření I tedy nelze vyčíst, proč odpůrce omezuje právo podnikat či právo
volného pohybu zákazníků pouze vybraným odvětvím.
[8] Navrhovatel dále namítl, že odpůrce obecně nemůže zakazovat určité činnosti a pak
z tohoto zákazu udělovat výjimky. Povinnosti lze totiž uložit toliko na základě a v mezích zákona
při zachování základních práv a svobod [čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“),
čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Podzákonnými předpisy pak
nelze zužovat či rozšiřovat obsah zákonné úpravy, stejně tak zákonodárce nemůže delegovat
na moc výkonnou uložení primárních povinností. Takto k dané problematice přistoupil rakouský
Ústavní soud v rozhodnutí sp. zn. V 363/2020, ve kterém prohlásil za neústavní opatření
spolkového ministra, jenž vydal zákaz vstupu na veřejná místa pouze s několika výjimkami
(např. vstup pouze s lidmi ze společné domácnosti za dodržení vzdálenosti alespoň 1 metr
od ostatních lidí). Kromě zákazu vstupu na vyjmenovaná místa rakouské nařízení konstatovalo,
že je založeno na zásadě obecného zákazu vstupu. Pro takový komplexní zákaz však
neposkytoval rakouský zákon o opatřeních proti nemoci covid-19 právní základ. Pro daný případ
to znamená, že na základě pandemického zákona není možné vydat zákaz maloobchodního
prodeje a další paušální zákazy. Vedle toho zůstává otázkou, zda je možné obecně omezit
podnikatelskou činnost zákazem, který primárně omezuje práva třetích osob, konkrétně právo
pohybu a pobytu. K tomuto pojetí se rovněž přihlásil český Ústavní soud v nálezu z 16. 2. 2021,
sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (č. 123/2021 Sb.), v němž taktéž dospěl k názoru, že stát sice může
jednotlivci ústavně předvídatelným způsobem adresovat určitý příkaz či zákaz, nesmí však
základní logiku vztahu mezi veřejnou mocí a jednotlivcem obrátit: zakázat vše a pak formou
výjimek určité oblasti „zpětně povolit“, opět bez jakéhokoliv odůvodnění.
[9] Navrhovatel namítl nezákonnosti mimořádného opaření I spočívající v jeho
diskriminačním charakteru, což ohledně obsahově téměř shodného krizového opatření vlády
konstatoval i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20. I v napadené části mimořádného
opatření I stanovil odpůrce výjimky ze zákazu zcela nahodile, povolil provoz např. prodejny
tabákových výrobků, zahrádkářských potřeb, květinářství, dětského oblečení a obuvi, domácích
potřeb, provozovny pro sjednání provádění staveb a tak podobně. Zcela nahodile však nepovolil
provoz prodejny ponožek a punčochového zboží, kterou provozuje navrhovatel. Nelze přitom
nijak odůvodnit, proč zrovna žalobci nebyla výjimka udělena. Odpůrce paradoxně odůvodnil
potřebu povolení prodeje tabákových výrobků odkazem na skutečnost, že je na nich řada lidí
závislá a jedná se o zdraví škodlivý jev, pro řadu lidí by však bezprostřední nedostupnost
tabákových výrobků měla negativní účinky. Navrhovatel upozorňuje, že na následky kouření
v republice ročně zemře mezi 15 a 18 tisíci lidí ročně, vláda (míněn patrně odpůrce, pozn. NSS)
přesto upřednostnila prodej tabáku před amatérským sportem či relaxací. Není jasné, proč jsou
uživatelé tabákových výrobků upřednostněni před podnikateli, průvodci, učiteli, mládeží atp.,
na jejichž psychickém a fyzickém stavu zanechají rok trvající drastická omezení negativní
následky.
[10] V další části navrhovatel namítal nedostatek odůvodnění mimořádného opatření I
ve smyslu požadavků §3 odst. 2 pandemického zákona, zejména pak ohledně otázky, zda
je namístě zakázat prodej ponožek a punčochového zboží v provozovně. Důvody a argumenty
odpůrce by také měly být podloženy přímo v odůvodnění specifikovanými podklady.
Právě nedostatky odůvodnění byly hlavním důvodem, proč bylo rozsudkem ze 14. 4. 2021,
čj. 8 Ao 1/2021-133, za nezákonné prohlášeno mimořádné opatření ohledně testování
zaměstnanců. Závěry tohoto rozsudku lze plně vztáhnout na věc navrhovatele. Soud totiž
v rozsudku zdůraznil, že odůvodnění mimořádného opatření musí obsahovat (1) aktuální analýzu
epidemické situace, (2) konkrétní míru rizika spojenou s vymezenými činnostmi, (3) přiměřenost
zásahu do práv a oprávněných osob, tedy tzv. test proporcionality. Zvláštní požadavky
na odůvodnění mimořádných opatření dále stanovil v §3 odst. 2 pandemický zákon vztahující
se výslovně i na mimořádná opaření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně
veřejného zdraví. Podle §3 odst. 2 pandemického zákona platí, že v odůvodnění mimořádného
opatření se zohlední aktuální epidemická situace a konkrétní míra rizika spojená s vymezenými
činnostmi, a konečně i přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů osob. Odůvodnění tyto
části zcela postrádá, a napadená část mimořádného opatření I je tudíž nezákonná. Stejně tak
odůvodnění nevyhovělo požadavkům §2 odst. 1 (patrně myšleno §3 odst. 1, pozn. NSS)
pandemického zákona, a mimořádné opatření I tak zcela postrádá odůvodnění zásahu do práva
navrhovatele. Ten po značném úsilí nenalezl ani jeho náznak kromě obecné fráze: „neboť se jedná
o místa, kde se v uzavřeném prostoru potkává řada lidí“. Tuto frázi je třeba striktně odmítnout jako
alibistickou vzhledem k velikosti dané prodejny, a tomu, že se v otevřené trafice navrhovatele
díky ochraně dýchacích cest, větrání a testování nenakazil ani jeden zákazník či zaměstnanec,
navrhovatel ani nebyl informován hygienickou stanicí o podezření z nákazy v dané trafice.
[11] Navrhovatel dále namítl, že napadené opatření není vydáno zákonem stanoveným
postupem a ignoruje principy řádné správy. Odpůrce v rámci dosavadních řízení o přezkumu
mimořádných opatření vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví konstantně uvádí,
že sice vede spis v souvislosti s vydáním mimořádných opatření, avšak ve spise se nacházejí
pouze dotčená opatření a žádné jiné podklady. Podle §17 odst. 1 správního řádu se v každé věci
zakládá spis. V judikatuře Nejvyššího správního soudu se počítá s existencí spisu v řízeních
o vydání územního plánu jako se samozřejmostí. Rovněž podle komentářové literatury se při
pořizování opatření obecné povahy spis vede. Pro každé vydání opatření obecné povahy, ať už se
vede řízení či se jedná o řízení bez návrhu, musí existovat nějaký podnět, ať už externí, nebo
z moci úřední, který musí být nějakým způsobem ve spisu evidován. I v tomto případě proto
musí existovat nějaké dokumenty, pokyny, podklady, zápisy z jednání, třeba i v minimální podobě
reflektující mimořádnost situace, na základě kterých je mimořádné opatření vydáváno, a ty musí
být součástí spisu. Pokud tomu tak není, pak je tento akt nicotný, a to zejména pokud
ani odůvodnění tohoto správního aktu neobsahuje důvody jeho vydání a seznam podkladů,
ze kterých odpůrce vycházel. Jestliže odpůrce dlouhodobě přiznává, že spis veden je, ale současně
v něm nejsou žádné podklady, jde o zásadní vadu, která musí vést ke zrušení napadeného
opatření ex tunc, eventuálně ke konstatování jeho nicotnosti. Tento názor zaujal Ústavní soud
v nálezu z 16. 6. 2020, sp. zn. IV. ÚS 4141/18, přitom v dané věci šlo jen o odstraněnou část
spisu, zatímco u mimořádných opatření odpůrce odstraňuje ze spisu veškeré písemnosti, některé
citované avšak odstraněné podklady dokonce nejsou ani v českém jazyce.
[12] Zarážející je i skutečnost, že odůvodnění hovoří o tom, že „vláda“ má za to, že po
omezený čas není provoz (části maloobchodu) nezbytný, a že „vláda“ bude pravidelně
přezkoumávat potřebnost jejich uzavření. Odpůrce tedy mylně považuje přezkum daných
podmínek za pravomoc vlády, a snaží se na vládu přenést svoji zodpovědnost. Odpůrce nemá
hodnotit „nezbytnost provozu“, ta je ostatně subjektivní, ale má v souladu s pandemickým
zákonem vyhodnotit míru rizika konkrétní činnosti a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných
zájmů. Výsledný závěr musí být odpůrce schopen profesionálně obhájit. Rovněž zarážející
je termín „cena opatření“ používaný odpůrcem – lidská práva nelze jednoduše vážit cenou, tou
lze jen vyčíslit danou škodu. Ostatně, odpůrce vydává svá mimořádná opatření na dobu neurčitou
(„do odvolání“), což není v souladu s požadavkem nezbytně nutné doby v §3 odst. 1
pandemického zákona.
[13] Navrhovatel považuje napadené části mimořádného opatření I také za nepřiměřené.
Mimořádné opatření I totiž nijak nezohledňuje výzkum českých vědců, kteří došli k závěru
o nulovém riziku nákazy v obchodech a dalších provozovnách. Výzkum rovněž označil za zcela
bezpečné prostředí prostory velké brněnské pošty. Následky mimořádného opatření I tedy nejsou
úměrné sledovanému cíli. Ostatně, odpůrce vůbec neprovedl test proporcionality. Svá opatření
odpůrce neodůvodňuje a už vůbec nezkoumá jejich dopady. Pokud se odpůrce o odůvodnění
pokusí, je někdy absurdní. Povolení maloobchodního prodeje osiva odpůrce odůvodnil hrozbou
zvýšení cen potravin. Ceny potravin však nejsou ovlivněny velikostí produkce samozásobitelů.
Zároveň zákaz prodávat ponožky a punčochové zboží není odůvodněn vůbec. V této souvislosti
navrhovatel připomíná, že §69 odst. 2 (patrně myšlen odst. 1, pozn. NSS) písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví nedává odpůrci pravomoc k čemukoliv, nýbrž toliko ke zpřesnění
pravomocí uvedených v písmenech a) až h). Závěrem se navrhovatel obsáhle věnuje
nebezpečnosti nemoci covid-19, jíž považuje za nízkou, podle něj na tuto nemoc umírají většinou
jen lidé s dalšími zdravotními problémy, a boj s touto nákazou tedy spíše vyvolává zanedbání
léčby jiných nemocí. V rámci těchto tvrzení odkázal na různé internetové zdroje týkající se mj.
počtu lidí zemřelých na rakovinu či cukrovku. V úplném závěru navrhovatel upozornil,
že mimořádné opatření I se vůbec nezabývá hodnocením epidemických rizik činnosti
navrhovatele. Zatímco často navštěvovaná prodejna tabáku může být otevřena a navštíví jí 300
až 500 zákazníků denně (mohou být také otevřeny frekventované výdejny internetových
obchodů), prodejna ponožek musí být uzavřena, přestože ji v minulosti navštěvovalo jen 30
až 50 lidí denně.
[14] Odpůrce ve vyjádření k návrhu ohledně mimořádného opatření I uvedl, že podle jeho
názoru mu pandemický zákon a příslušná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví
umožňují stanovit dané povinnosti a nejedná se tedy o stanovení zákonem nedefinované
povinnosti. K námitce, že extenzivním užitím omezení odpůrce dosáhl faktického zákazu,
odpůrce uvedl, že nejde o absolutní zákaz, nýbrž o podmnožinu množiny omezení. Prodej totiž
vůbec zakázán nebyl, byla jen zakázána přítomnost veřejnosti v provozovně. Samotný prodej
může být realizován formou výdeje nebo internetového prodeje. Důvodná není ani námitka
diskriminace, protože navrhovateli nebyl prodej vůbec zakázán, nadále může fungovat formou
výdeje nebo internetového prodeje. Odůvodnění podle odpůrce obsahuje podrobnou analýzu
epidemické situace a rizika spojená s vymezenými činnostmi, tedy zejména riziko plošného
komunitního přenosu. Správní spis odpůrce pak obsahuje jen napadené mimořádné opatření I
a mimořádná opatření jemu předcházející a na něj navazující. Odůvodnění mimořádného
opatření obsahuje i podklady pro vydání napadeného mimořádného opatření I. Mimořádné
opatření I ani nemá následky neúměrné sledovanému cíli. Podle odpůrce je účelem mimořádného
opatření I ochrana zdraví na základě zhodnocení epidemického rizika, provedeného podrobně
v odůvodnění. Konkrétní regulace je pak projevem snahy omezit riziko plošného komunitního
přenosu. Nejde tedy o plošné zákazy, ale nutné, byť nepříjemné a dočasné opatření.
[15] V replice ohledně mimořádného opatření I navrhovatel uvedl, že je absurdní tvrzení
odpůrce, podle kterého zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovně není zákazem prodeje.
V takovém případě by nebylo jasné, proč pandemický zákon rozlišuje pojmy zákaz a omezení.
Navrhovatel v tomto ohledu odkázal na bod 59 rozsudku čj. 6 Ao 1/2021-48, ve kterém Nejvyšší
správní soud dovodil, že není možné fakticky zakázat prodej v provozovně tím, že se zakáže
přítomnost veřejnosti v provozovně. Pokud odpůrce ve vyjádření odkazuje na vydání
mimořádného opatření I v souvislosti se zákonem o ochraně veřejného zdraví, je k tomu nutno
dodat, že podle §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona může odpůrce zakázat nebo omezit jen styk
osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Odpůrce pak nijak nedokládá, proč
se v prodejnách ponožek na rozdíl od trafik nacházejí osoby podezřelé z nákazy.
[16] Návrh, kterým se navrhovatel domáhal zrušení, eventuálně vyslovení nezákonnosti,
či nicotnosti mimořádného opatření II, byl totožný s předchozím návrhem ohledně
mimořádného opatření I. Soud proto znovu neshrnuje obsah tohoto druhého návrhu.
[17] Ve vyjádření k návrhu ohledně mimořádného opatření II odpůrce nad rámec předchozího
vyjádření uvedl, že by Nejvyšší správní soud měl při přezkumu mimořádných opaření pomocí
testu proporcionality postupovat zdrženlivě a postihovat extrémní případy věcně nesprávných
opatření, nikoliv případy, ve kterých je možné více řešení daného problému (k tomu odkázal
na rozsudek z 29. 3. 2011, čj. 6 Ao 7/2010-73, a další judikaturu). Podle zákona o ochraně
veřejného zdraví je odpůrce vrcholný orgán v oblasti ochrany veřejného zdraví a ohledně dané
oblasti je kromě vlastní odborné kapacity i zřizovatelem dalších odborných institucí. Podle
správního řádu si pak orgány veřejné moci primárně činí odborný úsudek tam, kde je to možné,
sami. Nad to, podle §127 odst. 1 o. s. ř. orgány veřejné moci poskytují soudům odborná
vyjádření. V této souvislosti je třeba současnou epidemickou situaci posuzovat komplexně,
protože se dynamicky vyvíjí a obvykle dostupné podklady nejsou k dispozici.
[18] Na to ostatně myslí ustanovení §94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví
a §2 odst. 6 (patrně myšlen §3 odst. 6, pozn. NSS) pandemického zákona, která stanoví,
že mimořádná opatření se vydávají bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Proto
mimořádná opatření odpůrce vydává na základě dostupných, byť omezených znalostí, čehož
si je vědom, ale nemůže čekat, až bude jednoznačně prokázáno, že jedno zvažované opatření
bude lepší než jiné. Při tomto postupu preferuje ochranu veřejného zdraví a nespoléhá
na nejoptimističtější varianty. Princip proporcionality tedy odpůrce provádí (1) zhodnocením
stavu šíření epidemie na území republiky, (2) následně na základě vědeckých poznatků odhadne
rizika dalšího šíření nákazy, a pokud je toto riziko příliš vysoké, (3) identifikuje určitá opatření,
která by mohla toto šíření zpomalit a zmírnit dopady na zdraví a životy. Při výběru opatření volí
odpůrce ta, která mají největší účinek na zpomalení šíření a zároveň mají co nejmenší negativní
dopady.
[19] Dále odpůrce zopakoval, že považuje „omezení“ za širší kategorii, než „zákaz“. Zákon
o ochraně veřejného zdraví ostatně umožňuje odpůrci v §69 odst. 1 písm. i) zakázat nebo nařídit
další určitou činnost, a pokud pak §69 odst. 1 písm. b) stejného zákona umožňuje uzavřít
ubytovací podniky a provozovny stravovacích služeb, nelze uzavření prodejny ponožek
považovat za překročení věcné působnosti odpůrce, neboť jde o zásahy zcela srovnatelné
intenzity. Odpůrce rovněž nesdílí tvrzení navrhovatele, že omezení práv se může vztahovat
pouze k osobám podezřelým z nákazy. K tomu odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze
z 19. 8. 2020, čj. 8 A 60/2020-103, podle něhož je třeba brát v potaz, že epidemii covid-19 šíří
i osoby, které samy příznaky nevykazují.
[20] K námitce nedostatečného odůvodnění odpůrce zopakoval, že se mimořádná opatření
vydávají bez řízení o návrhu opatření obecné povahy, a proto se neprovádí ani uveřejnění návrhu
k připomínkám dotčených osob podle §172 správního řádu. Z tohoto důvodu může být
odůvodnění mimořádného opatření velice stručné. Odůvodnění musí splňovat pouze požadavky
§3 odst. 2 pandemického zákona, jež byly v daném případě splněny. Podobně argumentuje
odpůrce i vůči námitce, že nebyl řádně veden správní spis. Ten veden byl, jak ostatně svědčí číslo
jednací napadeného mimořádného opatření II. Spis však obsahuje pouze soubor opatření, což
vyplývá z toho, že se tato opatření vydávají bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Městský
soud v Praze ostatně tuto vadu odpůrci nevytkl. Z hlediska logiky a flexibility reakcí na epidemii
správní spis tedy žádné podklady nebo námitky osob neobsahuje, a podle právní úpravy
ani nemusí. Požadavek na zahrnutí podkladů do spisu by ztrácel smysl v situaci, kdy by se adresáti
mimořádných opatření stejně nemohli s těmito podklady seznámit před vydáním mimořádného
opatření. Konečně, k námitce ohledně vydávání mimořádných opatření na neomezenou dobu
odpůrce uvedl, že pandemický zákon nestanoví dobu účinnosti jako jeho povinnou náležitost.
Mimořádná opatření jsou vydávána na dobu nezbytně nutnou, odpůrce situaci neustále
vyhodnocuje, a pokud je to možné, tak je ruší.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud napadenou část mimořádných opatření odpůrce přezkoumal podle
§13 pandemického zákona ve spojení s §101a a násl. s. ř. s. Vycházel z uplatněných návrhových
bodů (§101b odst. 2 s. ř. s.) a ze skutkového a právního stavu věci, který tu byl v době vydání
mimořádných opatření (§101b odst. 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že je částečně důvodný.
[22] O návrzích na zrušení mimořádných opatření Nejvyšší správní soud rozhodl bez nařízení
jednání. S tímto postupem sice nesouhlasil odpůrce v řízení o návrhu na přezkoumání
mimořádného opatření II (v řízení o návrhu na zrušení mimořádného opatření I odpůrce
s rozhodnutím bez jednání souhlasil), avšak soud dospěl k závěru, že mimořádná opatření jsou
nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, a je tedy na místě postupovat podle §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. K rozhodnutí věci bez jednání podle tohoto ustanovení není oproti postupu podle
§51 odst. 1 s. ř. s. třeba souhlas účastníků řízení (shodně rozsudek z 20. 5. 2021, čj. 8 Ao 4/2021-75,
body 17 až 20).
[23] Nejprve se Nejvyšší správní soud stručně zabýval otázkou aktivní procesní legitimace
navrhovatele. Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen. Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí
obecně navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení mimořádného
opatření. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní
tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatele byla napadeným mimořádným opatřením dotčena.
To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy napadeným návrhem
na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS z 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci územní plán Vysoká nad Labem, bod 34). V daném případě neměl
soud o aktivní procesní legitimaci navrhovatele, kterou nečinil spornou ani odpůrce, pochybnosti,
neboť navrhovatel provozuje obchod s ponožkami a punčochovým zbožím v Praze, což plyne
z obchodního a živnostenského rejstříku a z webových stránek navrhovatele. Tato provozovna
musela být kvůli napadené části čl. I bodu 1 mimořádných opatření uzavřena.
[24] Ve vztahu k námitce brojící proti mimořádným opatřením jako celku, tedy z důvodu
nedostatku ve vedení spisové dokumentace soud uvádí, že vycházel ze své dřívější judikatury
k opatřením obecné povahy, z níž vyplývá, že „navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení
procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným
způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry“ (usnesení rozšířeného
senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod [41]).
Přípustnost návrhu je tak dána pouze tehdy, pokud navrhovatel současně tvrdí zkrácení svých
vlastních hmotných práv, přičemž v pochybnostech je třeba se vždy přiklonit k přípustnosti
soudní ochrany (viz tamtéž). V souzené věci je tato podmínka naplněna, neboť navrhovatel
v podaných návrzích uplatnil vedle procedurálního pochybení rovněž námitky týkající se porušení
jeho hmotných práv, byť pouze ve vztahu k jednomu z bodů mimořádných opatření. Shodně
k aktivní procesní legitimaci ostatně přistoupil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne
22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, ve kterém k námitce týkající se procedury přijetí mimořádného
opatření zrušil celé mimořádné opatření, ač navrhovatel porušení hmotných práv dovozoval jen
z některých vybraných bodů napadeného mimořádného opatření. I v nyní rozhodované věci
se proto Nejvyšší správní soud bude zabývat námitkou, od které navrhovatel odvozuje
nezákonnost (resp. nicotnost) celého opatření obecné povahy (viz dále kapitola III.2 tohoto
rozsudku).
III.1 Rozsah přezkumu mimořádných opatření
[25] Podle §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění od 1. 1. 2012, platí, že při rozhodování (o návrhu na
zrušení opatření obecné povahy – pozn. NSS) je soud vázán rozsahem a důvody návrhu. Nejvyšší
správní soud uplatňuje při přezkumu opatření obecné povahy tzv. pětikrokový test vymezený
v rozsudku z 27. 5. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Jelikož je však od 1. 1. 2012
soud vázán rozsahem a důvody návrhu (před tímto datem tomu tak nebylo a soud prováděl vždy
celý test), provedl soud jen kroky tohoto testu, které odpovídají rozsahu a důvodům návrhů
(srov. bod 39 rozsudku NSS z 31. 8. 2018, čj. 1 As 49/2018-62, dle kterého „[a]lgoritmus (test)
přezkumu v celém rozsahu by soud aplikoval pouze za předpokladu, že by navrhovatel všechny jeho kroky
zahrnul do návrhových bodů“).
[26] Úplný test podle rozsudku čj. 1 Ao 1/2005-98 má tyto kroky: (1) přezkum pravomoci
odpůrce vydat opatření obecné povahy; (2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); (3) přezkum
otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem; (4) přezkum
obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření (nebo jeho části)
se zákonem (s hmotným právem), příp. zda odpůrce při jeho vydávání nezneužil zákonem
svěřenou pravomoc či působnost; a konečně (5) přezkum obsahu napadeného opatření z hlediska
jeho proporcionality. Pokud jde však o případný nedostatek pravomoci odpůrce vydat opatření
obecné povahy nebo překročení mezí zákonem vymezené působnosti (první a druhý krok),
zkoumá soud tyto otázky i z úřední povinnosti, a jde tak o výjimku z výše popsaného
pravidla vázanosti soudu návrhem (bod 28 usnesení rozšířeného senátu NSS z 16. 11. 2010,
čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS).
III.2 Nedostatky ve vedení spisové dokumentace odpůrcem
[27] Navrhovatel formálně požadoval vyslovení nicotnosti až jako eventuální petit. Na prvním
místě uvedl návrh na vyslovení nezákonnosti mimořádných opatření v části čl. I bodu 1, poté
pokračoval zkratkou „ev.“ a návrhem na prohlášení nicotnosti celých mimořádných opatření.
Ačkoli návrh na vyslovení nicotnosti celých mimořádných opatření navrhovatel uvedl zkratkou
„ev.“, která se používá pro eventuální petit, je z obsahu celého jeho návrhu, ve kterém
se v návaznosti na tvrzení o nedostatcích ve vedení spisové dokumentace navrhovatel dožaduje
zrušení celých mimořádných opatření, resp. prohlášení jejich nicotnosti (viz shora bod [11]
tohoto rozsudku), zřejmé, že se zrušení celých mimořádných opatření, resp. prohlášení jejich
nicotnosti domáhal primárně.
[28] Soud se proto zabýval nejprve námitkou poukazující na nedostatky ve vedení spisové
dokumentace, z nichž navrhovatel dovozoval důvod pro zrušení celých mimořádných opatření,
resp. důvod pro vyslovení jejich nicotnosti. Tento postup má i svou logiku. Byla-li by totiž
z namítaného důvodu celá mimořádná opatření nezákonná, resp. nicotná, byla by vyloučena
možnost zabývat se věcně dalšími námitkami (viz usnesení rozšířeného senátu NSS z 8. 3. 2011,
čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS), navíc by to bylo i nadbytečné.
[29] Podle §76 odst. 2 s. ř. s., jenž se dle §101b odst. 4 s. ř. s. v řízení o zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části použije přiměřeně, soud vysloví nicotnost i bez návrhu
(z úřední povinnosti). Nicotnost tedy lze vyslovit i ve vztahu k opatření obecné povahy
(např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013 -116, č. 2943/2014 Sb. NSS,
a na něj navazující rozsudek ze 14. 11. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-135, či rozsudek z 31. 8. 2017,
čj. 9 As 6/2017-113, bod 66).
[30] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k otázce nicotnosti správního aktu
v rozsudku ze dne 22. 7. 2005, čj. 6 A 76/2001-96, č. 793/2006 Sb. NSS, konstatoval, že nicotný
je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí (opatření obecné
povahy) ani považovat nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci,
absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle
vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek
plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu,
co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí.
K nicotnosti soud přihlíží z úřední povinnosti.
[31] Navrhovatel spatřoval nicotnost mimořádných opatření v nedostatečném vedení spisové
dokumentace, jež neobsahuje elementární podklady pro jejich vydání, a je tudíž v rozporu s §17
správního řádu. Navrhovatel tak nenamítá neexistenci správního spisu, ale „pouze“ jeho
nedostatky co do obsahu. Konkrétně namítá, že pro každé vydání opatření obecné povahy,
ať už se vede řízení či jde o řízení bez návrhu, musí existovat nějaký podnět (externí, nebo
učiněný z moci úřední), který musí být evidován ve spisu. Musí existovat nějaké dokumenty,
pokyny, podklady, zápisy z jednání, třeba i v minimální podobě reflektující mimořádnost situace,
na základě kterých je mimořádné opatření vydáváno, a ty musí být součástí spisu.
[32] Touto otázkou se již podrobně, byť v situaci, kdy spis veden vůbec nebyl, Nejvyšší právní
soud zabýval v rozsudku z 25. 3. 2021, čj. 4 As 301/2020-147. V něm mimo jiné dospěl k závěru,
že ačkoliv se o návrhu mimořádného opatření nevede řízení, neznamená to, že by ve správním
spise nemusely být podklady, z nichž odpůrce při vydání opatření vycházel. Správní spis se totiž
zakládá ve věci (§17 odst. 1 správního řádu), a jeho vedení tudíž vychází z existence věci, kterou
v posuzované věci bylo vydání opatření, nikoli z vedení řízení o této věci. Odpůrce proto
pochybil, pokud v rozporu s §17 odst. 1 správního řádu do správního spisu nezaložil podklady,
z nichž při vydání mimořádného opatření vycházel. Nejvyšší správní soud nicméně dospěl
k závěru, že toto pochybení v dané konkrétní věci nemělo za důsledek nezákonnost napadeného
opatření. Zohlednil, že vzhledem k tomu, že nebylo vedeno řízení, nejsou adresáti opatření
zkráceni na právu vyjádřit se k podkladům. Dále soud přihlédl k tomu, že odpůrce mimořádné
opatření odůvodnil v podstatě obecně známými skutečnostmi, které nebylo třeba podrobně
dokazovat a ve spise zvláště dokládat. Z uvedených závěrů vyšel Nejvyšší správní soud
i v rozsudku čj. 8 Ao 1/2021-133, body 108 až 114, v němž se zabýval obdobnými námitkami
ohledně nedostatků spisové dokumentace, jako jsou uplatněny v nynější věci. Dospěl k závěru
o vadě řízení s vlivem na zákonnost mimořádného opatření spočívající v chybějícím podkladu
ve spisové dokumentaci, kde chyběly podklady týkající se spolehlivosti antigenních testů, což byla
otázka, kterou bylo třeba zhodnotit. Dlužno dodat, že ve vztahu k posouzení spolehlivosti
antigenních tesů shledal Nejvyšší správní soud mimořádné opatření zároveň nepřezkoumatelným.
[33] Nedostatky spisové dokumentace tedy nepředstavují vždy vadu řízení s vlivem
na zákonnost mimořádného opatření. Podstatné jsou konkrétní okolnosti věci. Nicméně, ani
takové nedostatky, jež představují vadu řízení způsobující nezákonnost mimořádného opatření,
neznamenají jeho nicotnost, tj. faktickou i právní neexistenci. Vyslovení nicotnosti správního
aktu je totiž vyhrazeno pouze nejzávažnějším vadám, pro něž je vůbec za správní akt považovat
nelze (bod 126 rozsudku čj. 8 Ao 1/2021-133). To však rozhodně není případ nyní
přezkoumávaných mimořádných opatření. Námitka nicotnosti není důvodná.
[34] Krom nicotnosti navrhovatel v nedostatcích ve vedení spisové dokumentace odpůrcem
spatřoval též nedodržení zákonem stanoveného postupu, pro který by mimořádná opatření měla
být zrušena. K této námitce soud uvádí, že v nyní projednávaném případě správní spis veden byl,
což nesporuje ani navrhovatel. Jeho součástí je dle odpůrce pouze napadené mimořádné opatření
a opatření jemu předcházející a na něho navazující. Součástí spisové dokumentace v širším pojetí
jsou pak i obecně dostupné dokumenty uvedené v mimořádných opatřeních, vč. jejich
odůvodnění (bod 17 rozsudku NSS z 6. 5. 2021, čj. 5 Ao 1/2021-65). S navrhovatelem nelze
souhlasit, že by ve spise vždy měly být fyzicky založeny i veškeré dokumenty a podklady,
na základě kterých je mimořádné opatření vydáváno, jsou-li obecně dostupné. Ani podklady
z neformálních procesů spočívající například v interních pokynech či zápisech z porad odpůrce
nejsou povinnou součástí spisu, neboť, ani v jiných věcech, ve kterých je rozhodováno z moci
úřední, se do spisů nezakládají výstupy z předchozích porad správního orgánu, interní plány
kontrol, apod. Stejně tak se nezakládají například ani různé verze konceptů rozhodnutí.
Jiná situace by byla v případě externího podnětu k vydání mimořádného opatření, pokud by právě
na základě poznatků z něj získaných bylo mimořádné opatření nakonec vydáno (rozsudek NSS
z 28. 6. 2017, čj. 8 As 236/2016-51, body 12 až 15). Z ničeho však není zřejmé, že by to byl případ
nyní přezkoumávaných mimořádných opatření (obdobně bod 113 rozsudku čj. 8 Ao 1/2021-133).
[35] V nyní projednávané věci však navrhovatel nenamítal, že by ve spisech chyběl konkrétní
podklad, na jehož základě byla mimořádná opatření vydána a jež zároveň není obecně dostupný.
Nadto, z judikatury plyne, že nezaložení všech listin do spisu, ačkoliv by v něm být obsaženy
měly, v obecné rovině nezakládá bez dalšího důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, zejména
jde-li o dokumenty, které nebyly podkladem rozhodnutí (k tomu viz např. bod 16 rozsudku
z 28. 6. 2017, čj. 8 As 236/2016-51). Tento závěr lze uplatnit i vůči opatření obecné povahy.
[36] Navrhovatelova námitka, že mimořádná opatření nebyla vydána zákonem stanoveným
způsobem, proto není důvodná. Důvod pro zrušení mimořádných opatření jako celku tedy
Nejvyšší správní soud neshledal a zabýval se dále námitkami zpochybňujícími toliko čl. I bod 1
mimořádných opatření.
III. 3 Překročení mezí zákonem vymezené pravomoci a působnosti
[37] Podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích
a jen při zachování základních práv a svobod. Podle odst. 2 téhož ustanovení meze základních práv
a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou … upraveny pouze zákonem.
[38] Ustanovení §2 odst. 1 pandemického zákona zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území
celého státu nebo několika krajů za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného
vzniku nařídit mimořádné opatření (obsahově konkretizované v odstavci 2), kterým přikáže určitou
činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž
výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo
poskytování takových služeb.
[39] Jedním z takových mimořádných opatření je dle §2 odst. 2 písm. b) pandemického
zákona omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení
podmínek pro jejich provoz.
[40] Podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami,
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických
zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí,
jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu; a
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[41] Podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví
k ochraně a podpoře veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku … .
[42] Ustanovením čl. I bodu 1 mimořádného opatření I i II se „omezuje činnost obchodní nebo
výrobní provozovny, provozovny služeb nebo provozu obchodního centra tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti
v maloobchodních prodejnách zboží a služeb a provozovnách těchto služeb, s výjimkou těchto provozoven:
[následuje výčet výjimek, jenž je v obou mimořádných opatřeních shodný krom toho,
že v mimořádném opatření II přibyly dvě nové výjimky pod písm. af) a ag)]“.
[43] Navrhovatel namítl, že odpůrce obecně nemůže zakazovat určité činnosti a pak z tohoto
zákazu udělovat výjimky. Ačkoli navrhovatelem zmiňovaná rozhodnutí rakouského Ústavního
soudu mohou být inspirativní, stěžejní jsou závěry soudu českých, především pak Ústavního
soudu. Ten v bodě 72 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 k paušálním zákazům s výjimkami uvedl,
že »[s]tát … může jednotlivci ústavně předvídaným způsobem adresovat určitý příkaz či zákaz, nesmí však
základní logiku vztahu mezi veřejnou mocí a jednotlivcem obrátit. Nelze tedy právním předpisem obecně a zcela
neodůvodněně zakázat „vše“ a formou výjimek pak určité oblasti zasažené zákazem „zpětně povolit“ (opět
bez jakéhokoliv odůvodnění). Regulace práv a povinností osob, zejména regulace omezující základní práva
a svobody, musí být naopak provedena formou relativně určitých příkazů či zákazů, jež budou odpovídajícím
způsobem odůvodněny, a to i za nouzového stavu«. Ústavní soud tedy danou otázku, byť na podkladu
právního předpisu sui generis, nechápe jako nedostatek pravomoci či působnosti, jak by se mohlo
na první pohled jevit z formulace, že „stát nemůže“, nýbrž ji provázal s požadavkem na kvalitu
odvodnění, tedy s otázkou přezkoumatelnosti jako součásti zákonnosti v širším slova smyslu.
Proto Nejvyšší správní soud uvedenou námitku zohlednil při přezkumu odůvodnění v rámci
čtvrtého kroku.
[44] Pravomocí tak soud rozumí oprávnění odpůrce vydávat na základě zákonného zmocnění
opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech
a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. Jde o vlastní
výkon veřejné moci vrchnostenským způsobem. V daném případě je pravomoc odpůrce
k vydávání opatření obecné povahy dána citovanými §2 odst. 1 pandemického zákona a §80
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (ve spojení s §3 odst. 6 věta první
pandemického zákona). Je zřejmé, že mimořádná opatření dané kritérium splňují, a proto
v prvém kroku algoritmu přezkumu uspěla. Ostatně, v uvedeném smyslu to nesporoval ani
navrhovatel.
[45] Navrhovatel dále namítal překročení mezí zákonem vymezené působnosti při vydání
napadené části mimořádných opatření, které spatřoval v tom, že §2 odst. 2 písm. b)
pandemického zákona mu umožňuje činnost obchodní provozovny pouze omezit, nikoli však
zakázat. Navrhovatel nicméně uvedené námitky nesprávně vztahuje ke druhému kroku algoritmu
přezkumu, tj. překročení mezí působnosti. Podstatou námitek totiž není otázka působnosti,
ale tvrzený rozpor napadené části mimořádného opatření se zákonem. Nejvyšší správní soud
se proto uvedenými námitkami navrhovatele bude zabývat až v rámci čtvrtého kroku přezkumu.
Zmocněním odpůrce k regulaci činnost obchodní nebo výrobní provozovny, provozovny služeb
nebo provozu obchodního centra se přesto zabýval, neboť tuto otázku musí posoudit i z moci
úřední.
[46] Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření
obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy
realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy). Stěžejní otázkou v rámci posuzování
působnosti je, zda odpůrce obecně disponuje zákonným zmocněním k zavedení regulace
stanovené čl. I bodu 1 mimořádných opatření. Sám odpůrce u jednotlivých ustanovení jejich
právní základ blíže nespecifikoval. Jestliže ale odpůrce mimořádná opatření vydal s odkazem
na §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona a §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví, je třeba právě v těchto ustanoveních hledat zákonné zmocnění
k regulaci stanovené čl. I bodem 1 mimořádného opatření [primárně v pandemickém zákoně,
který je vůči zákonu o ochraně veřejného zdraví úpravou speciální (§1 odst. 2 pandemického
zákona)].
[47] Odpůrce napadeným čl. I bodem I reguluje „činnost obchodní nebo výrobní provozovny,
provozovny služeb nebo provozu obchodního centra“. Věcná působnost odpůrce k takové regulaci je dána
výše citovaným §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, jenž zmocňuje odpůrce k regulaci
činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich
provoz. Ustanovení §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona nikterak neomezuje osobní
působnost, proto lze danou regulaci směřovat na všechny osoby podléhající českému právnímu
řádu (což současně odpovídá na navrhovatelem vznesenou otázku, zda je možné obecně omezit
podnikatelskou činnost zákazem, který primárně omezuje práva třetích osob). Odpůrce
nepřekročil meze ani prostorové (§2 odst. 1 věta druhá pandemického zákona), ani časové
působnosti (§1 odst. 3 ve spojení s §22 odst. 1 pandemického zákona), neboť stav pandemické
pohotovosti dosud nebyl zákonným způsobem ukončen.
III.4 Nemožnost zakázat činnosti obchodní nebo výrobní provozovny
[48] Podle Nejvyššího správního soudu není pochyb o tom, že opatření přijímaná proti šíření
nemoci covid-19, včetně mimořádného opatření, bezprecedentně zasahují do práv a povinností
fyzických a právnických osob (bod 96 rozsudku čj. 8 Ao 1/2021-133). Takové zásahy pak mohou
být ze strany odpůrce jako představitele moci výkonné činěny toliko na základě zákona a v jeho
mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Jinými slovy, každý takový zásah, tedy i regulace
stanovená čl. I bodem 1 mimořádných opatření, musí mít oporu v zákoně (druhý krok) a být
v souladu s ním (čtvrtý krok algoritmu). „Z hlediska možností a rozsahu úpravy právních vztahů nemůže
opatření obecné povahy nahrazovat podzákonnou normotvorbu ani nad rámec zákona stanovovat nové povinnosti;
slouží toliko ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových
povinností, které zákon neobsahuje“ (rozsudek NSS z 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020-100, bod 106).
[49] Na uvedeném závěru nic nemění ani to, že podle čl. 41 odst. 1 Listiny je možno se práv
uvedených mj. i v čl. 26 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. V nyní
projednávaném případě se totiž nejedná o kontrolu ústavnosti zákona omezujícího práva dle
čl. 26 Listiny, ale o přezkum toho, zda konkrétní omezení těchto práv má oporu v zákoně, jak
požaduje citovaný čl. 4 odst. 1 Listiny.
[50] Nejvyšší správní soud v aktuálním rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 59, upozornil,
že pandemický zákon zjevně rozlišuje mezi pojmy „zákaz“, „omezení“ a „ stanovení podmínek“,
a proto je zásadní tuto terminologii dodržovat i v mimořádných opatřeních vydávaných na jeho
základě. Odpůrce nemůže volně zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště
je třeba se ohradit vůči nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro
některou činnost stanovit podmínky či ji omezit, avšak již není možné ji zcela zakázat. Není
přípustné, aby odpůrce nemožnost stanovení zákazu určité činnosti obcházel stanovením
takových podmínek či rozsahu omezení, které v důsledku zcela znemožní danou činnost
vykonávat (např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím,
že veřejnosti zcela zakáže přítomnost nebo pro ni předepíše nesplnitelné podmínky).
[51] Ustanovení §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, jak správně namítá navrhovatel,
umožňuje pouze omezení či stanovení podmínek činnosti obchodní nebo výrobní provozovny
či provozu obchodního centra, nikoli jejich (úplný) zákaz.
[52] Na rozdíl od mimořádných opatření vydávaných v průběhu jara roku 2020 na základě
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jimiž odpůrce přímo plošně
zakázal (s výjimkami) maloobchodní prodej a prodej služeb v provozovnách (např. mimořádné
opatření z 23. 3. 2020, čj. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN či z 15. 4. 2020,
čj. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN), zvolil odpůrce v nyní napadených mimořádných
opatřeních jinou formulaci, neboť uvedenou činnost „omezil“ tím, že zakázal přítomnost
veřejnosti v provozovnách. Jinými slovy, odpůrce nezakázal jejich činnost a provoz – obchody
a provozovny mohou být hypoteticky otevřené, pouze tam nesmí chodit lidé. Odpůrce se tak
formulací čl. I bodu 1 mimořádných opatření snaží vzbudit zdání, že uvedené činnosti „pouze“
omezuje a stanovuje podmínky pro jejich provoz, a pohybuje se tak v prostoru, který mu §2
odst. 2 písm. b) pandemického zákona dává. Argumentuje, že maloobchodní prodej zakázán
nebyl, nadále může fungovat formou výdeje nebo např. cestou internetového prodeje atp.
Poukazuje také na to, že, že omezení je širším oprávněním než zákaz.
[53] Odpůrce má jistě pravdu v tom, že maloobchodní prodej jako soustavná činnost
prováděná nejrůznějšími prostředky, tj. i distančním způsobem a mimo provozovnu (§1820
a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku), nebyl zcela zakázán, ale pouze omezen,
a to v té části, v níž probíhá osobně, fyzicky za přítomnosti veřejnosti, zákazníků v prodejně
či provozovně. K tomu je však nutné druhým dechem dodat, že pandemický zákon takovou
možnost, tj. regulovat maloobchodní prodej a poskytování služeb mimo provozovny, odpůrci ani
nedává. Ustanovení §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona totiž odpůrci umožňuje
pouze omezení či stanovení podmínek (jako zásah nižší intenzity než je úplný zákaz) provozu
obchodní či výrobní činnosti v provozovně (prodejně). Odpůrce tak může regulovat pouze
tu výseč maloobchodního prodeje, jež se odehrává osobně, fyzicky v provozovně (prodejně).
Bylo by zcela excesivní, pokud by odpůrce reguloval i maloobchodní prodej realizovaný mimo
provozovny (prodejny), tj. např. omezoval možnost internetového prodeje či prodeje
po telefonu. Především by to však nenaplňovalo legitimní cíl (účel) současné regulace, jímž
je omezení setkávání lidí, kteří jinak spolu nepřicházejí do styku, neboť takové prostředí
podporuje další šíření epidemie, a omezení kontaktů a bránění šíření epidemie (viz odůvodnění
čl. I bodu 1 mimořádných opatření).
[54] Pokud odpůrce maloobchodní prodej uskutečňovaný mimo provozovny a prodejny
vůbec regulovat nemůže, není ani možné, aby svůj postup obhajoval tím, že tak nečiní a že není
zakázán veškerý prodej, ale pouze prodej v provozovně (prodejně) prostřednictvím zákazu
přítomnosti veřejnosti. Jinými slovy, otázku, zda se jedná v daném případě „pouze“ o zákonem
předpokládané omezení či stanovení podmínek, či již o nedovolený zákaz, je třeba zodpovědět
pouze ve vztahu k tomu, k čemu je odpůrce zákonem zmocněn. Jestliže tedy pandemický zákon
v §2 odst. 2 písm. b) obsahuje zmocnění k regulaci maloobchodního prodeje toliko
v provozovnách (prodejnách), je referenčním rámcem přezkumu zákonnosti mimořádného
opatření výhradně tato výseč maloobchodního prodeje. Je-li pak v provozovnách (prodejnách)
zcela zakázána přítomnost veškeré veřejnosti, znamená to faktické znemožnění maloobchodního
prodeje realizovaného osobně, fyzickou přítomností zákazníků v provozovnách a prodejnách.
To se bezpochyby rovná úplnému zákazu „osobního“ maloobchodního prodeje v provozovnách.
Na tom ničeho nemění ani odpůrcem zmiňovaná možnost výdeje [viz výjimka uvedená v čl. I
bodu 1 písm. o) mimořádných opatření], neboť výdej není prodejem v provozovně (prodejně),
nýbrž toliko nutnou realizací povinnosti prodávajícího plynoucí z kupní smlouvy. Odpůrce tedy
provozovny maloobchodního prodeje fakticky staví do pozice výdejen zboží, které jsou
ale imanentně spjaty s prodejem na dálku a nikoliv s osobním prodejem v provozovně. Odpůrce
současně pomíjí, že řada malých prodejen na fungování tímto způsobem ani není zařízena,
protože jednoduše nemá e-shop ani webové stránky.
[55] Nejvyšší správní soud tedy vyšel z výkladu učiněného v rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48
a dospěl k závěru, že regulace stanovená čl. I bodem 1 mimořádných opatření není „pouhým“
omezením a/či stanovením podmínek, nýbrž znamená faktický zákaz činnosti obchodní nebo
výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra. Absolutní zákaz přítomnosti veřejnosti
v provozovnách totiž ve svém důsledku způsobuje nemožnost dané činnosti vůbec vykonávat.
Regulací stanovenou čl. I bodem 1 mimořádných opatření došlo materiálně k zákazu uvedených
činností, což je však v rozporu s §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona. Podle tohoto
ustanovení nelze stanovit úplný zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách a z toho plynoucí
faktický zákaz činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra,
tj. činnosti realizované osobně v provozovnách a prodejnách.
[56] Na argument odpůrce, že omezení je širším oprávněním než zákaz, rovněž nelze
přistoupit, a to už jen na základě jazykového výkladu těchto pojmů, neboť zákaz činnosti
jednoznačně evokuje silnější oprávnění (zásah ze strany odpůrce) než jen její omezení. Tento
argument neobstojí ani v systematickém výkladu, protože ze struktury §2 odst. 2 pandemického
zákona je zřejmé, že pokud zákonodárce chtěl odpůrce zmocnit k zákazu, použil skutečně slovo
zákaz. Nejzřetelněji to ilustrovat na ustanovení §2 odst. 2 písm. h), ve kterém je doslova uvedeno
„zákaz nebo omezení nebo stanovení podmínek návštěv ve zdravotnických zařízeních…“ Zákaz tak v žádném
případě nemohl být zamýšlen jako podmnožina omezení.
[57] Ačkoliv tedy jde o plošný zákaz veškeré takové činnosti s taxativním výčtem výjimek, jak
o něm hovořil Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, nelze dát naopak
za pravdu navrhovateli v jeho argumentaci odvolávající se na závěry tohoto nálezu. K tomu
je třeba předně poznamenat, že Ústavní soud nepotřeboval nijak rozlišovat mezi zákazem,
omezením a stanovením podmínek. Jeho závěry proto nejsou v tomto směru přenositelné
na výklad těchto pojmů v pandemickém zákoně. K této námitce je dále třeba uvést, že ačkoliv
uvedený nález skutečně v bodu 72 obsahuje konstatování, že dané vládní opatření nemělo
stanovovat paušální zákaz a z něho další výjimky, nelze opomenout, že tento bod nálezu
zdůrazňuje především chybějící odůvodnění, a to jak u zákazu, tak následně i u stanovených
výjimek. V důsledku toho pak bylo celé krizové opatření vlády arbitrární a diskriminační, protože
stanovené rozdíly nebyly nijak vysvětleny. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že úvahy
Ústavního soudu o nemožnosti „výjimky ze zákazu“ nelze interpretovat právě nad rámec této
nepřezkoumatelnosti, protože mimo daný kontext přináší nelogické důsledky. Vylučovaly by totiž
běžně používané způsoby regulace, např. zákazovou značku s doplňkovou tabulkou ohledně
„výjimek“. Stejnou metodu regulace ostatně užívají i právní předpisy. Například zacházet
a nakládat s návykovými látkami lze pouze na základě povolení (§4 zákona č. 167/1998 Sb.,
o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů), nestanoví-li zákon jinak, což ten
následně činí v §5, ve kterém vyjmenovává konkrétní situace, ve kterých je to možné i bez
povolení k zacházení, tedy stanoví výjimky z obecného zakazujícího pravidla.
[58] Nevyšší správní soud se zabýval též otázkou (a současně tím odpovídá na navrhovatelovu
námitku), zda odpůrce mohl čl. I bod 1 mimořádných opatření, který není v souladu s §2 odst. 2
písm. b) pandemického zákona, vydat podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně
veřejného zdraví (který je vůči pandemickému zákonu obecným, subsidiárním předpisem – srov.
rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2021 čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 35). Podobnou otázkou se Nejvyšší
správní soud zabýval v souvislosti s posuzováním omezení činnosti provozoven stravovacích služeb
a provozu heren a kasin, a to v rozsudku ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021 -44, bodů 39 – 48.
[59] Konstatoval, že již z rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48, plyne, že cílem uzavření provozoven
uvedených demonstrativně v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví by muselo
být omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
Vysvětlil, že „nepovažuje za správný výklad, podle něhož by zákaz nebo omezení styku fyzických osob
podezřelých z nákazy specifikovala pouze bezprostředně navazující část §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví, tedy slova zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení
dopravy mezi některými oblastmi, a další jeho části by již byly na úvodním textu nezávislé (netvořily by tedy
další prvky demonstrativního výčtu upřesňujícího, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob
podezřelých z nákazy). Takový výklad by totiž z §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví učinil
značně nepřehledné ustanovení, neboť by vůbec nebylo zřejmé, kde končí demonstrativní výčet uvedený slovem
zejména a začíná vymezení dalších možných mimořádných opatření (odlišných od zákazu nebo omezení styku
fyzických osob podezřelých z nákazy). Navíc nesleduje smysl a účel tohoto ustanovení, jímž je právě omezení styku
fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.“ Ustanovení §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví současně podle Nejvyššího správního soudu nelze chápat tak,
že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzickou osobou podezřelou
z nákazy je podle legislativní zkratky zavedené v §2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného
zdraví zdravá fyzická osoba, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním
onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří
nákaza (§65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Nejvyšší správní soud dříve již
dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu
na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek ze dne 14. 4. 2021,
čj. 8 Ao 1/2021- 133, bod 81) či provedeného ve škole (rozsudek čj. 5 Ao 1/2021-65, bod 34).
[60] Z rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44 dále plyne, že nelze teoreticky vyloučit, že v extrémní
situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy tudíž
každý, kdo se vyskytuje na jejím území. Samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, by ale
k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48, bod
75). K tomu Nejvyšší správní soud dodal, že pokud by skutečně šlo o extrémní situaci,
kdy by ohniskem nákazy byla celá Česká republika, byl by to především důvod k vyhlášení
nouzového stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Tuto
úvahu nicméně nelze vykládat tak, že na základě ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného stavu lze vydávat mimořádná opatření jen za nouzového stavu. Nic
takového z rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44 neplyne (srov. arg. „především“). Soud totiž navázal
tím, že v tehdy projednávané věci odpůrce v odůvodnění (ani ve svých vyjádřeních) neuvedl nic,
ž čeho by vyplynulo, že ohniskem nákazy ve smyslu zákona je celá Česká republika, natož
aby to prokázal. Tedy zdůraznil, že skutečnost, že ohniskem nákazy ve smyslu zákona je celá
Česká republika, nelze automaticky předpokládat, ale je třeba ji opřít o náležité podklady (důkazy)
a odůvodnit. Závěr, že pravomoc k vydávání mimořádných opatření plynoucí z §80 odst. 1
písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví k vydávání opatření podle §69 tohoto zákona,
obecně svědčí odpůrci jak za vyhlášeného nouzového stavu, tak mimo něj ostatně plyne
již z rozsudku ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63 (srov. kapitolu V.F Pravomoc a působnost
stěžovatele k vydání napadených mimořádných opatření).
[61] Jak již bylo naznačeno, podezření na nákazu vůči všem by tedy muselo být opřeno o další
konkrétní skutečnosti (například vysoký podíl nakažených v populaci či velmi vysoké denní
přírůstky nakažených, vyšší riziko přenosu viru s ohledem na počasí a podobně). Odpůrce
by navíc musel podezření vůči všem osobám, které se nacházejí na území České republiky, řádně
odůvodnit a prokázat, což nyní neučinil. Odpůrce sice do obecné části odůvodnění zahrnul
v souladu s požadavkem pandemického zákona aktuální analýzu epidemické situace nemoci
covid-19, tu však nelze bez dalšího považovat za dostatečné odůvodnění ve výše uvedeném
smyslu. Ačkoli odpůrce tehdejší epidemickou situaci hodnotí nadále jako nepříznivou, neboť
riziko dalšího šíření nemoci v populaci je i přes kontinuální pokles případů stále vysoké, klade
si za cíl, aby epidemie byla brzděna co nejvíce a pokračoval současný trend poklesu i v následném
období a nedošlo ke vzniku významnějšího ohniska nákazy, které by mělo potenciál se dále šířit.
Z toho lze dovodit, že sám odpůrce celou Českou republiku v období, kdy bylo vydáno nyní
napadené mimořádné opatření, nepovažoval za ohnisko nákazy. Vycházel naopak z toho,
že je třeba stanovit takovou regulaci, díky které se bude vzniku ohnisek nákazy předcházet.
Takový postoj odpovídá i tomu, že epidemie již byla kontinuálně na ústupu, což bylo jistě
do značné míry ovlivněno tím, že řada osob se pravidelně podrobovala povinnému testování,
nezanedbatelná část populace již podstoupila očkování a byla stanovena všeobecná povinnost
nosit ve vnitřních prostorách nebo při setkání více osob respirátory třídy FFP2.
[62] Odpůrce tedy naplnění podmínek §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví neodůvodnil.
[63] Podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat
nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63, shledal, že podle tohoto
ustanovení lze odpůrci s ohledem na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit
»pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu
vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti
stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou
činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní
úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.),
tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení,
zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky« (body 143 a 144). Ustanovení
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně nelze chápat jako
zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v písmenech a)
až h) tohoto ustanovení zákona. „V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná a postačovalo
by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí
jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat do práv osob by byla
jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny“, překročila by i ústavní mantinely pro delegaci
normotvorby (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 78).
[64] Z uvedeného lze dovodit, že na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví by bylo možné uzavřít jiné provozovny nebo zakázat jiné činnosti než uvedené v §69
odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví však nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku
osob podezřelých z nákazy (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 78 in fine).
[65] K poukazu odpůrce na rozsudek Městského soudu v Praze z 19. 8. 2020, čj. 8 A 60/2020-103,
podle jehož závěrů je třeba brát v potaz, že epidemii covid-19 šíří i osoby, které samy příznaky
nevykazují, kterým odpůrce vyvracel úvahu, že ustanovení §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona
o ochraně veřejného zdraví se vztahují pouze na osoby podezřelé z nákazy, Nejvyšší správní soud
pouze na okraj a pro úplnost připomíná, že tento rozsudek městského soudu byl zrušen
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2021, čj. 1 As 387/2020-34.
[66] Za výše popsané situace, kdy odpůrce ani netvrdil, že by celá Česká republika byla
ohniskem nákazy, proto nebylo možné na základě §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně
veřejného zdraví regulovat činnost obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu
obchodního centra.
[67] Soud uzavírá, že regulací stanovenou čl. I bodem 1 mimořádných opatření došlo
materiálně k zákazu uvedených činností, což je však v rozporu s §2 odst. 2 písm. b)
pandemického zákona. K tomu, aby takový zákaz mohl být uložen na základě §69 odst. 1 písm.
b), případně písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, pak odpůrce v odůvodnění
mimořádných opatření neuvedl nic, na základě čeho by bylo možné usuzovat na to, že ohniskem
nákazy je celá Česká republika. Mimořádná opatření jsou proto v rozsahu čl. I bodu 1 v tomto
ohledu nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
[68] Nejvyšší správní soud se již nezabýval zbylými námitkami navrhovatele ohledně
nesouladu mimořádného opatření s požadavkem nezbytně nutné doby podle §3 odst. 1
pandemického zákona, nenaplnění požadavků na odůvodnění napadené části mimořádných
opatření ve smyslu §3 odst. 2 pandemického zákona a tvrzeného diskriminačního charakteru.
Takové posuzování by bylo na místě jen v případě zákonného mimořádného opatření. V dané
věci tomu tak ovšem není, neboť mimořádná opatření byla vydána v rozporu s §2 odst. 2 písm.
b) pandemického zákona a současně nebyly odůvodněny podmínky pro to, aby mohla být vydána
podle zákona o ochraně veřejného zdraví.
IV. Závěr a náklady řízení
[69] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že mimořádná opatření
I a II byla v rozsahu čl. I bodu 1 v rozporu se zákonem, neboť odpůrce stanovil úplný zákaz
daných činností, ačkoli §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona mu umožňuje pouze jejich
omezení či stanovení podmínek jejich provozu. Úplný zákaz daných činností nebyl za stávající
situace možný ani na základě §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť
v tomto ohledu jsou mimořádná opatření v rozsahu čl. I bodu 1 nepřezkoumatelná pro
nedostatek důvodů.
[70] Vzhledem ke zrušení mimořádných opatření v průběhu řízení a s ohledem na §13 odst. 4
pandemického zákona, soud vyslovil, že mimořádná opatření byla v rozsahu čl. I bodu 1
v rozporu se zákonem. Současně soud návrhy ve zbývající části (tj. v rozsahu všech ostatních
bodů mimořádných opatření vyjma čj. I bodu 1) zamítl.
[71] V projednávané věci měl každý z účastníků ve věci částečný úspěch. S ohledem na rozsah,
v němž Nejvyšší správní soud návrhu vyhověl, lze konstatovat, že navrhovatel i odpůrce uspěli ve
stejné míře. Navrhovatel totiž napadl celá mimořádná opatření s námitkou nedostatků ve vedení
spisové dokumentace, kterou soud shledal nedůvodnou a vyhověl mu jen ve vztahu k čl. I bodu 1
mimořádných opatření, který navrhovatel napadl dalšími námitkami. Nejvyšší správní soud proto
dle §60 odst. 1 s. ř. s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. června 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu