ECLI:CZ:NSS:2022:2.AO.35.2021:37
sp. zn. 2 Ao 35/2021 - 37
USNESENÍ
z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní
věci navrhovatelky: Mgr. V. Z., Ph.D., zastoupená Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem
se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem
Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne
20. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovatelce se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh ve výši 5000 Kč.
Tato částka jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moci tohoto usnesení, a to k rukám jejího zástupce Mgr. Davida Zahumenského, advokáta
se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka se návrhem doručeným soudu dne 15. 12. 2021 domáhá vyslovení
nezákonnosti opatření obecné povahy - mimořádného opatření odpůrce ze dne 20. 11. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN (dále jen „napadené opatření“), vydaného s odkazem
na §80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a §2 odst. 1 zákona
č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), a to jako celku, případně
přinejmenším v rozsahu čl. I bod 3 písm. b), čl. I bod 6, čl. I bod 8, čl. I bod 9, čl. I bod 11, čl. I
bod 13 a čl. I bod 17. Tímto opatřením odpůrce podle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví a §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona omezil řadu
činností (obchod, služby, sport či kulturu). Zákazníkům provozoven stravovacích služeb,
hudebních, tanečních, herních a podobných společenských klubů a diskoték, heren a kasin
zakázal vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, pokud vykazují klinické příznaky
onemocnění covid-19 nebo nesplňují podmínky stanovené v bodu I/17 daného opatření
[čl. I bod 3 písm. b)]. Stanovil specifické podmínky pro poskytování krátkodobých a rekreačních
ubytovacích služeb [čl. I bod 6]; provoz a používání sportovišť ve vnitřních prostorech staveb
a tanečních studií, posiloven a fitness center [čl. I bod 8]; provoz a používání umělých koupališť,
wellness zařízení, sauny a solné jeskyně [čl. I bod 9]; provoz zoologických zahrad a botanických
zahrad, muzeí, galerií, výstavních prostor, hradů, zámků a obdobných historických nebo
kulturních objektů, hvězdáren a planetárií a konání veletrhů a prodejních hospodářských výstav
[čl. I bod 11]; konání koncertů a jiných hudebních, divadelních, filmových a jiných uměleckých
představení včetně cirkusů a varieté, sportovních utkání, zápasů, závodů, kongresů, vzdělávacích
akcí a zkoušek v prezenční formě [čl. I bod 13]. Dále určil podmínky pro vstup osob
do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných
činnostech tak, že po osobách ve vybraných situacích bylo požadováno prokázání
„bezinfekčnosti“ spočívající v předložení negativního výsledku RT-PCR testu na přítomnost viru
SARS-CoV-2, certifikátu o očkování proti onemocnění COVID-19 nebo potvrzení o prodělání
nemoci COVID-19; prokázání „bezinfekčnosti“ pomocí negativního výsledku testu se však
(nově) vztahovalo jen na určité skupiny osob (osoby do dovršení 18 let věku, osoby
s kontraindikací vůči očkování či osoby s nedokončeným očkováním) [čl. I bod 17].
[2] Napadené opatření nabylo účinnosti dne 22. 11. 2021 v 00:00 hodin.
[3] Následně bylo napadené opatření zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne
26. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-29/MIN/KAN, a to s účinností od 26. 11. 2021
od 18:00 hodin.
[4] Soud podle §103 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „o. s. ř.“), ve spojení s §64 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) kdykoli za řízení přihlíží z úřední povinnosti
k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení).
Jednou z podmínek řízení je mimo jiné existence předmětu řízení; jeho absence
je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[5] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) v projednávané věci shledal, že nejsou splněny
podmínky řízení (srov. v obdobné situaci vydaná usnesení NSS ze dne 12. 7. 2021,
č. j. 6 Ao 29/2021 - 14, ze dne 22. 7. 2021, č. j. 10 Ao 18/2021 – 15, ze dne 9. 12. 2021,
č. j. 10 Ao 29/2021 - 26, či usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2021,
č. j. 14 A 181/2021 - 25).
[6] Napadené mimořádné opatření odpůrce má formu opatření obecné povahy (§3 odst. 6
pandemického zákona). Jednou z podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
podle §101a a násl. s. ř. s. je existence předmětu tohoto řízení, tedy napadeného opatření obecné
povahy (srov. např. usnesení NSS ze dne 6. 3. 2012 č. j. 8 Ao 8/2011 - 129). Pokud opatření
obecné povahy před rozhodnutím o návrhu pozbylo platnosti (nikoli jen účinnosti, k tomu
srov. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63), musí být návrh bez meritorního
posouzení odmítnut podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] Z tohoto pravidla existuje výjimka pro mimořádná opatření vydaná podle pandemického
zákona a mimořádná opatření s celostátní působností vydaná podle §69 odst. 1 b) nebo i) zákona
o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti za účelem likvidace epidemie
COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku, zakotvená v §13 odst. 4 pandemického
zákona. Podle něj platí, že pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání
to dalšímu postupu v řízení. Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části byly v rozporu
se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy
nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, v rozsudku vysloví tento závěr.
[8] Z citovaného ustanovení vyplývá, že pokud mimořádné opatření vydané za účelem
likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku pozbude v průběhu řízení
o jeho zrušení platnosti, neodpadá předmět řízení, soud v řízení pokračuje a v případě důvodnosti
návrhu vysloví nezákonnost mimořádného opatření (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133). Z §13 odst. 4 pandemického zákona však nelze dovodit, že by bylo
možné věcně přezkoumat i návrh směřující proti mimořádnému opatření, které pozbylo platnosti
ještě před podáním návrhu. Naopak, takový výklad by byl v přímém rozporu s textem tohoto
ustanovení: pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu
postupu v řízení (zvýraznil NSS).
[9] Nejvyšší správní soud připomíná, že smyslem přijetí §13 odst. 4 pandemického zákona
„bylo reagovat na situace, kdy odpůrce opakovaně vydává obsahově podobná mimořádná opatření v krátkých
časových intervalech, čímž reálně znemožňuje jejich soudní přezkum“ (srov. usnesení NSS
ze dne 27. 4. 2021, č. j. 6 Ao 10/2021 - 35). K takové situaci však v projednávaném případě
nedošlo. Napadené mimořádné opatření odpůrce bylo platné od 20. 11. 2021 a nabylo účinnosti
dne 22. 11. 2021 (jak vyplývá z návětí jeho čl. I). Ve lhůtě jednoho měsíce od nabytí účinnosti
bylo možné je napadnout návrhem na zrušení (§13 odst. 1 a 2 pandemického zákona).
S účinností ode dne 26. 11. 2021 od 18:00 hodin bylo napadené mimořádné opatření odpůrcem
zrušeno, a to v celém rozsahu. O každém návrhu, který byl podán do okamžiku jeho zrušení,
Nejvyšší správní soud meritorně rozhodne; tím se současná situace výrazně liší od případů, které
správní soudy rozhodovaly cca před rokem a půl, kdy v důsledku zrušení mimořádných opatření
před meritorním rozhodnutím soudu odpadal předmět řízení, což v řadě případů znemožňovalo
účinnou soudní ochrany adresátů mimořádných opatření (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 6. 2020,
č. j. 6 As 88/2020 - 44, č. 4060/2020 Sb. NSS).
[10] Nejvyšší správní soud připouští, že odpůrce navrhovatelce fakticky znemožnil využít
celou měsíční lhůtu pro podání návrhu na zrušení mimořádného opatření (§13 odst. 3
pandemického zákona). Nejde však o okolnost, která by jí zcela znemožnila domáhat se soudní
ochrany, neboť tak mohla učinit po celou dobu platnosti mimořádného opatření (od 20. 11. 2021
do 26. 11. 2021). V době, kdy navrhovatelka podala nyní projednávaný návrh, již napadené
opatření do jejích práv nijak zasahovat nemohlo, neboť již téměř tři týdny nebylo platné
ani účinné.
[11] Ustanovení §13 odst. 4 pandemického zákona se tedy uplatní jenom tehdy,
pokud v okamžiku podání návrhu napadené mimořádné opatření existovalo (byly splněny
podmínky řízení). Pokud byl návrh podán až poté, co mimořádné opatření pozbylo platnosti
(bylo zrušeno), uplatní se obecné pravidlo, že neexistence takového opatření, jež má být
předmětem řízení, zakládá neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
[12] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že již ve svém usnesení ze dne
15. 12. 2021, č. j. 2 Ao 26/2021 - 34, uvedl ke zrušení téhož napadeného opatření odpůrcem
v důsledku vyhlášení nouzového stavu a nahrazení regulace krizovým opatřením vlády:
„Je pravdou, že napadené opatření bylo odpůrcem zrušeno v důsledku vyhlášení nouzového stavu [srov. usnesení
vlády ze dne 25. 11. 2021, č. 1065, kterým vláda v souladu s čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb.,
o bezpečnosti České republiky, vyhlásila pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti
s prokázáním výskytu koronaviru SARS CoV-2 na území České republiky nouzový stav]; regulace obsažená
ve sporovaném ustanovení čl. I bodu 17 napadeného opatření přitom byla prakticky „překlopena“ do čl. II
bodu 17 usnesení vlády ze dne 25. 11. 2021, č. 1066, o přijetí krizového opatření. Možnostmi soudní ochrany
proti účinkům krizového opatření se zabýval rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 30. 6. 2021,
č. j. 9 As 264/2020 - 51. K právní povaze krizových opatření vlády přijímaných v době nouzového stavu
poukázal na to, že judikatura Ústavního soudu v sérii plenárních usnesení shledala, že krizové opatření není
opatřením obecné povahy (srov. usnesení ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20, či ze dne 15. 9. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 90/20); krizová opatření vlády mohou mít
dle svého obsahu buď podobu právního předpisu sui generis (srov. usnesení ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 10/20, či ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21), individuálního správního aktu
(srov. usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20), anebo čistě interního aktu (srov. usnesení ze dne
26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20). Nejvyšší správní soud má za to, že usnesení vlády ze dne 25. 11. 2021,
č. 1066 („nahrazující“ napadené opatření) je obecnou regulací vztahující se na celé území České republiky
a na druhově vymezený počet subjektů (adresátů), pročež jde svou povahou o právní předpisy sui generis
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20). Platí přitom, že je-li krizové
opatření právním předpisem, byť svého druhu (sui generis), nelze je samo o sobě napadnout ve správním soudnictví
žádnou žalobou; soudní řád správní totiž nezná žalobu nebo jiný návrh, kterým by se někdo mohl domáhat
přezkoumání souladu jiného právního předpisu se zákonem, ústavním pořádkem či mezinárodní smlouvou
podle čl. 10 Ústavy. (…) Nejvyšší správní soud ani nemá pravomoc přezkoumávat předmětné „nahrazující“
krizové opatření vlády (…) Napadené (zrušené) opatření odpůrce a nově vydané krizové opatření vlády netvoří
s ohledem na svou odlišnou právní povahu jeden celek (propojený řetězec opatření), jak argumentuje navrhovatelka,
byť obsahují totožnou regulaci.“
[13] Pokud jde o navrhovatelkou poukazovaná usnesení zdejšího soudu ze dne 9. 12. 2021,
č. j. 1 Ao 14/2021 – 77, č. j. 1 Ao 18/2021 – 48 či přímo v její věci č. j. 1 Ao 15/2021 – 113
(srov. str. 2 návrhu), je třeba připustit, že je v nich nesprávně uvedeno, že „setrvá-li navrhovatel
na svém postoji, stále může napadnout mimořádné opatření ze dne 20. 11. 2021“. V okamžiku vydání
předmětných unesení (9. 12. 2021) ovšem již nyní napadené opatření neexistovalo (neboť bylo
s účinností ode dne 26. 11. 2021 zrušeno samotným odpůrcem), a tudíž jej s ohledem na shora
předestřené judikaturní závěry ani nebylo možno napadnout u soudu. Je však třeba zdůraznit,
že se v případě tohoto mylného konstatování ze strany soudu v daných věcech jednalo toliko
o přípodotek zcela nad rámec rozhodujícího důvodu pro odmítnutí návrhů. V odkazovaných
řízeních navrhovatelé brojili proti mimořádnému opatření, které odpůrce právě nyní napadeným
opatřením zrušil ke stejnému okamžiku, v němž teprve mělo nabýt účinnosti. Dané mimořádné
opatření proto nikdy účinnosti nenabylo, nevyvolalo tudíž ani v něm zamýšlené právní účinky.
Nejednalo se přitom o situaci, v níž by opatření pozbylo účinnosti, ale nadále by zůstávalo platné
(srov. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, bod [116] a násl.). Soud
proto naznal, že přestože návrhy nebyly předčasné, postrádaly předmět řízení (účinné mimořádné
opatření), pročež mu nezbylo, než je v souladu s §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v chybějícím předmětu řízení.
Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že navrhovatelka byla v řízení sp. zn. 1 Ao 15/2021
se svým návrhem odmítnuta proto, že se d omáhala deklarace nezákonnosti mimořádného
opatření odpůrce, jež nikdy nenabylo účinnosti; nikoliv proto, že by bylo obecně nutné brojit
proti pozdějšímu opatření. Skutečnost, že návrh na zrušení (resp. deklaraci nezákonnosti) nyní
přezkoumávaného opatření podala až poté, co pozbylo účinnosti, a tedy přestalo vyvolávat právní
účinky, jde pouze k její tíži. V projednávané věci není dán žádný (zcela mimořádný) důvod,
aby soud i přes neodstranitelnou absenci předmětu řízení existující již k okamžiku podání návrhu
tento neodmítl.
[14] Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené proto návrh navrhovatelky na zrušení
napadeného opatření podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl pro neodstranitelný nedostatek
podmínky řízení.
[15] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.
[16] Jelikož Nejvyšší správní soud návrh odmítl, rozhodl zároveň o vrácení již zaplaceného
soudního poplatku ve výši 5000 Kč navrhovatelce (§10 odst. 3 věta třetí zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů), a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto usnesení (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích) k rukám jejího zástupce
Mgr. Davida Zahumenského, advokáta se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu