ECLI:CZ:NSS:2022:2.AO.37.2021:47
sp. zn. 2 Ao 37/2021 - 47
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: Mgr. L.H., proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh ve výši 5 000 Kč.
Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se návrhem doručeným soudu dne 19. 12. 2021 domáhá zrušení, eventuálně
vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy - mimořádného opatření odpůrce ze dne
20. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN (dále jen „napadené opatření“), vydaného
s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“),
a §2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění
COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“). Tímto
opatřením odpůrce podle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví
a §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona omezil řadu činností (obchod, služby, sport
či kulturu). Zejména čl. I bod 17 stanovil podmínky pro vstup osob do některých vnitřních
a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech tak,
že po osobách ve vybraných situacích bylo požadováno prokázání „bezinfekčnosti“ spočívající
v předložení negativního výsledku RT-PCR testu na přítomnost viru SARS-CoV-2, certifikátu
o očkování proti onemocnění COVID-19 nebo potvrzení o prodělání nemoci COVID-19;
prokázání „bezinfekčnosti“ pomocí negativního výsledku testu se však (nově) vztahovalo jen
na určité skupiny osob (osoby do dovršení 18 let věku, osoby s kontraindikací vůči očkování
či osoby s nedokončeným očkováním).
[2] Navrhovatel tvrdí, že je zasahováno do jeho možnosti volného pohybu a pobytu,
neboť je omezován na přístupu ke službám a sportovním či kulturním akcím. Dále je ohroženo
jeho právo řádně vykonávat advokacii, neboť výkon činnosti advokáta je závislý na prokázání
bezinfekčnosti na místech podmíněným odpůrcem pro vstup do těchto prostor.
[3] Napadené opatření nabylo účinnosti dne 22. 11. 2021 v 00:00 hodin.
[4] Následně bylo napadené opatření zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne
26. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-29/MIN/KAN, a to s účinností od 26. 11. 2021
od 18:00 hodin.
[5] Soud podle §103 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „o. s. ř.“), ve spojení s §64 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) kdykoli za řízení přihlíží z úřední povinnosti
k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení).
Jednou z podmínek řízení je mimo jiné existence předmětu řízení; jeho absence
je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) v projednávané věci shledal, že nejsou splněny
podmínky řízení (srov. v obdobné situaci vydaná usnesení NSS ze dne 12. 7. 2021,
č. j. 6 Ao 29/2021 - 14, ze dne 22. 7. 2021, č. j. 10 Ao 18/2021 – 15, ze dne 9. 12. 2021,
č. j. 10 Ao 29/2021 - 26, či usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2021,
č. j. 14 A 181/2021 - 25).
[7] Napadené mimořádné opatření odpůrce má formu opatření obecné povahy (§3 odst. 6
pandemického zákona). Jednou z podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
podle §101a a násl. s. ř. s. je existence předmětu tohoto řízení, tedy napadeného opatření obecné
povahy (srov. např. usnesení NSS ze dne 6. 3. 2012 č. j. 8 Ao 8/2011 - 129). Pokud opatření
obecné povahy před rozhodnutím o návrhu pozbylo platnosti (nikoli jen účinnosti, k tomu
srov. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63), musí být návrh bez meritorního
posouzení odmítnut podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Z tohoto pravidla existuje výjimka pro mimořádná opatření vydaná podle pandemického
zákona a mimořádná opatření s celostátní působností vydaná podle §69 odst. 1 b) nebo i) zákona
o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti za účelem likvidace epidemie
COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku, zakotvená v §13 odst. 4 pandemického
zákona. Podle něj platí, že pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to
dalšímu postupu v řízení. Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části byly v rozporu
se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy
nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, v rozsudku vysloví tento závěr.
[9] Z citovaného ustanovení vyplývá, že pokud mimořádné opatření vydané za účelem
likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku pozbude v průběhu řízení
o jeho zrušení platnosti, neodpadá předmět řízení, soud v řízení pokračuje a v případě důvodnosti
návrhu vysloví nezákonnost mimořádného opatření (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133). Z §13 odst. 4 pandemického zákona však nelze dovodit, že by bylo
možné věcně přezkoumat i návrh směřující proti mimořádnému opatření, které pozbylo platnosti
ještě před podáním návrhu. Naopak, takový výklad by byl v přímém rozporu s textem tohoto
ustanovení: pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu
postupu v řízení (zvýraznil NSS).
[10] Nejvyšší správní soud připomíná, že smyslem přijetí §13 odst. 4 pandemického zákona
„bylo reagovat na situace, kdy odpůrce opakovaně vydává obsahově podobná mimořádná opatření v krátkých
časových intervalech, čímž reálně znemožňuje jejich soudní přezkum“ (srov. usnesení NSS
ze dne 27. 4. 2021, č. j. 6 Ao 10/2021 - 35). K takové situaci však v projednávaném případě
nedošlo. Napadené mimořádné opatření odpůrce bylo platné od 20. 11. 2021 a nabylo účinnosti
dne 22. 11. 2021 (jak vyplývá z návětí jeho čl. I). Ve lhůtě jednoho měsíce od nabytí účinnosti
bylo možné je napadnout návrhem na zrušení (§13 odst. 1 a 2 pandemického zákona).
S účinností ode dne 26. 11. 2021 od 18:00 hodin bylo napadené mimořádné opatření odpůrcem
zrušeno, a to v celém rozsahu. O každém návrhu, který byl podán do okamžiku jeho zrušení,
Nejvyšší správní soud meritorně rozhodne; tím se současná situace výrazně liší od případů,
které správní soudy rozhodovaly cca před rokem a půl, kdy v důsledku zrušení mimořádných
opatření před meritorním rozhodnutím soudu odpadal předmět řízení, což v řadě případů
znemožňovalo účinnou soudní ochrany adresátů mimořádných opatření (srov. rozsudek NSS
ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44, č. 4060/2020 Sb. NSS).
[11] Nejvyšší správní soud připouští, že odpůrce navrhovateli fakticky znemožnil využít celou
měsíční lhůtu pro podání návrhu na zrušení mimořádného opatření (§13 odst. 3 pandemického
zákona). Nejde však o okolnost, která by navrhovateli zcela znemožnila domáhat se soudní
ochrany, neboť tak mohl učinit po celou dobu platnosti mimořádného opatření (od 20. 11. 2021
do 26. 11. 2021). V době, kdy navrhovatel podal nyní projednávaný návrh, již napadené opatření
do jeho práv nijak zasahovat nemohlo, neboť již více než tři týdny nebylo platné ani účinné.
[12] Ustanovení §13 odst. 4 pandemického zákona se tedy uplatní jenom tehdy,
pokud v okamžiku podání návrhu napadené mimořádné opatření existovalo (byly splněny
podmínky řízení). Pokud byl návrh podán až poté, co mimořádné opatření pozbylo platnosti
(bylo zrušeno), uplatní se obecné pravidlo, že neexistence takového opatření, jež má být
předmětem řízení, zakládá neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
[13] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že již ve svém usnesení ze dne
15. 12. 2021, č. j. 2 Ao 26/2021 - 34, uvedl ke zrušení téhož napadeného opatření odpůrcem
v důsledku vyhlášení nouzového stavu a nahrazení regulace krizovým opatřením vlády:
„Je pravdou, že napadené opatření bylo odpůrcem zrušeno v důsledku vyhlášení nouzového stavu [srov. usnesení
vlády ze dne 25. 11. 2021, č. 1065, kterým vláda v souladu s čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb.,
o bezpečnosti České republiky, vyhlásila pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti
s prokázáním výskytu koronaviru SARS CoV-2 na území České republiky nouzový stav]; regulace obsažená
ve sporovaném ustanovení čl. I bodu 17 napadeného opatření přitom byla prakticky „překlopena“ do čl. II
bodu 17 usnesení vlády ze dne 25. 11. 2021, č. 1066, o přijetí krizového opatření. Možnostmi soudní ochrany
proti účinkům krizového opatření se zabýval rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 30. 6. 2021,
č. j. 9 As 264/2020 - 51. K právní povaze krizových opatření vlády přijímaných v době nouzového stavu
poukázal na to, že judikatura Ústavního soudu v sérii plenárních usnesení shledala, že krizové opatření není
opatřením obecné povahy (srov. usnesení ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20, či ze dne 15. 9. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 90/20); krizová opatření vlády mohou mít
dle svého obsahu buď podobu právního předpisu sui generis (srov. usnesení ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 10/20, či ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21), individuálního správního aktu
(srov. usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20), anebo čistě interního aktu (srov. usnesení
ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20). Nejvyšší správní soud má za to, že usnesení vlády ze dne
25. 11. 2021, č. 1066 („nahrazující“ napadené opatření) je obecnou regulací vztahující se na celé území České
republiky a na druhově vymezený počet subjektů (adresátů), pročež jde svou povahou o právní předpisy sui generis
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20). Platí přitom, že je-li krizové
opatření právním předpisem, byť svého druhu (sui generis), nelze je samo o sobě napadnout ve správním soudnictví
žádnou žalobou; soudní řád správní totiž nezná žalobu nebo jiný návrh, kterým by se někdo mohl domáhat
přezkoumání souladu jiného právního předpisu se zákonem, ústavním pořádkem či mezinárodní smlouvou
podle čl. 10 Ústavy. (…) Nejvyšší správní soud ani nemá pravomoc přezkoumávat předmětné „nahrazující“
krizové opatření vlády (…) Napadené (zrušené) opatření odpůrce a nově vydané krizové opatření vlády netvoří
s ohledem na svou odlišnou právní povahu jeden celek (propojený řetězec opatření), jak argumentuje navrhovatelka,
byť obsahují totožnou regulaci.“
[14] Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené návrh navrhovatele na zrušení
napadeného opatření podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl pro neodstranitelný nedostatek
podmínky řízení.
[15] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.
[16] Jelikož Nejvyšší správní soud návrh odmítl, rozhodl zároveň o vrácení již zaplaceného
soudního poplatku ve výši 5 000 Kč navrhovateli (§10 odst. 3 věta třetí zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů), a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto usnesení (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu