ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.27.2021:38
sp. zn. 2 As 27/2021 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Faisala Husseiniho v právní věci žalobkyně: Ing. Růžena Dostálová,
místem podnikání Karlovice 251, zastoupená Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem
Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem
Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, zastoupený JUDr. Janem Olejníčkem, advokátem se sídlem
Na Příkopě 853/12, Praha 1, ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
28. 1. 2021, č. j. 6 A 98/2018 - 60,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se podanou žalobou domáhala ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného spočívajícím v kontrole uskutečněné odborem dopravních agend žalovaného dne
16. 5. 2018 v 10:00 hodin v Praze 1, Národní tř. 41, která byla ukončena dne 7. 6. 2018.
Předmětná kontrola, kterou formálně provedl Ing. O. N., byla prováděna při výkonu státního
odborného dozoru v silniční dopravě podle §34 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silniční kontrole“), a týkala se dodržování zákona v
návaznosti na vyhlášku č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě, ve znění
pozdějších předpisů, při provozování taxislužby na území hlavního města Prahy. K účasti na
kontrole byly přizvány také pověřené osoby, zaměstnankyně hlavního města Prahy.
[2] Městský soud ve shora označeném rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) konstatoval,
že tvrzený zásah není nezákonný a žalobu zamítl. K tomu uvedl, že použití institutu přizvané
osoby bylo nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci. Pro naplnění účelu kontroly bylo třeba
zachovat určitou míru anonymity, kterou na rozdíl od kontrolních pracovníků žalovaného
zaručovaly právě přizvané osoby. V kontrolním řádu nikde není stanoveno, že by přizvaná osoba
mohla vykonávat svá práva vůči kontrolované osobě jen spolu s kontrolujícím, proto soud
neshledal nezákonným postup, při kterém přizvané osoby prováděly kontrolní jízdu a při ní činily
zjištění, ke kterým byly pověřeny. V opačném případě by přizvané osoby bez účasti kontrolující
osoby nemohly provádět třeba kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních funkcí, pro které
tento institut zákonodárce vložil do kontrolního řádu. Z protokolu o kontrole je patrné, že vlastní
kontrolu prováděl kontrolující pracovník a to ještě za účasti Policie ČR a dalšího pracovníka
žalovaného. Městský soud proto neshledal důvodným ani tvrzení žalobkyně, že přizvané osoby
nemohly provádět kontrolní jízdu a kontrolní nákup, protože tyto úkony mohl vykonávat pouze
kontrolující.
[3] Důvodnou neshledal městský soud ani námitku žalobkyně, že jí nebylo předloženo
pověření cestujících k provedení kontrolní jízdy, neboť pokud by se přizvané osoby před
provedením kontrolní jízdy prokázaly pověřením, došlo by tím ke zmaření účelu prováděné
kontroly. Žalobkyně navíc o předložení pověření přizvaných osob nepožádala ani po provedení
kontrolní jízdy, a proto přizvané osoby nebyly povinny pověření kontrolované osobě předložit.
[4] Ohledně námitky, že přizvané osoby k přizvání na konkrétní kontrole žalobce neměly
žádné pověření, městský soud uvedl, že z pověření je patrné, že přizvané osoby byly oprávněny
provádět kontrolní jízdy vozidly taxislužby, i to, jaké úkony byly oprávněny v rámci této kontrolní
jízdy provádět. Z logiky věci vyplývá, že pověření nemohlo být vystaveno na konkrétní jízdu,
neboť v době vyhotovení pověření nemohl kontrolní orgán vědět, jaké konkrétní vozidlo
a jakého konkrétního řidiče taxislužby bude kontrolováno, a tedy ke které kontrole budou
pověřené osoby přizvány.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností,
jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., požaduje jej zrušit a věc vrátit k dalšímu
řízení městskému soudu.
[6] Stěžovatelka má za to, že městský soud nesprávně vyhodnotil skutečnosti, které činila
spornými. Namítala totiž, že nezákonné bylo zahájení kontroly přizvanou, nikoliv kontrolující
osobou. Pokud tedy bylo nezákonné zahájení kontroly, musí být nezákonná i kontrola samotná.
Odkaz městského soudu na judikaturu Nejvyššího správního soudu není přiléhavý, neboť
Nejvyšší správní soud v něm nevyslovil, že by kontrola podle kontrolního řádu mohla být
zahájena přizvanou osobou. Městský soud také nehodnotil, zda žalovaný prokázal účelnost účasti
přizvaných osob na kontrole. Ze způsobu fungování aplikace UBER je přitom zjevné,
že stěžovatelka nemohla vědět, že si jízdu objednala kontrolující osoba. Stěžovatelka následně
zopakovala, že dle jejího názoru může kontrolu zahájit pouze kontrolující osoba, nikoliv přizvaná
osoba. Nadto dle stěžovatelky může přizvaná osoba plnit úkoly, k nimž byla přizvána, pouze
společně s kontrolující osobou, neboť je to pouze kontrolující osoba, kdo je oprávněn provádět
kontrolu podle kontrolního řádu. Stěžovatelka také zopakovala, že se přizvané osoby neprokázaly
žádným zákonným způsobem. Neměly ani pověření ke konkrétní kontrole. Závěr krajského
soudu o tom, že konkrétní pověření není potřeba, není správný.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření odkázal na svá předchozí vyjádření a na odůvodnění
napadeného rozsudku, které dle žalovaného vychází z ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu a žalovaný se s ním plně ztotožňuje.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Kasační stížnost není důvodná [§110 odst. 1 in fine s. ř. s.].
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že již vícekrát rozhodoval ve skutkově obdobných
případech, v nichž týž advokát, jako je nynější zástupce, za jiné klienty podával argumentačně
obdobné kasační stížnosti (např. rozsudek ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 - 52, ze dne
18. 7. 2018 10 As 162/2018 - 30, nebo ze dne 21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 - 36). V těchto
rozsudcích Nejvyšší správní soud vždy výslovně potvrdil závěry městského soudu ohledně
možnosti přizvané osoby provádět kontrolní jízdu bez účasti kontrolujícího. V intencích těchto
závěrů posoudil Nejvyšší správní soud i tuto kasační stížnost.
[11] Jde-li o stěžovatelkou vznesené výtky, Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom,
že je městský soud posoudil správně. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s jeho závěry, které
jsou navíc opřeny o judikaturu zdejšího soudu a též o praxi městského soudu. V podrobnostech
lze tedy odkázat na rozsudek městského soudu.
[12] V posuzované kauze byla kontrola zahájena dne 16. 5. 2018 v 10:00 hodin v Praze 1,
Národní tř. 41, a to prvním z úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření
ke kontrole. Nástup cestujících na Národní třídě a jimi provedený kontrolní nákup
[§8 písm. b) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole, v rozhodném znění (dále jen „kontrolní řád“)]
tedy byl prvním z kontrolních úkonů ve smyslu §5 odst. 2 písm. c) téhož zákona. Z kontrolní
jízdy obě přizvané osoby pořídily záznamy, ve kterých shodně uvedly čas a místo nástupu
a výstupu, popsaly trasu, identifikovaly vozidlo a dále uvedly údaje o vybavení vozidla, placení
jízdného a vydávání dokladu o zaplacení přepravy. Kontrolující osoba pak pokračovala v dalších
úkonech kontroly bezprostředně po vystoupení přizvaných osob z vozidla.
[13] Již z prostého znění kontrolního řádu je patrné, že umožňuje, aby ke kontrole byly
přizvány fyzické osoby, prostřednictvím kterých lze opatřit podklady již před zahájením kontroly.
Dle §3 od st. 1 kontrolního řádu totiž kontrolní orgán může provádět před zahájením kontroly úkony,
jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. Dle odst. 2 téhož ustanovení
pak platí, že pokud navazuje na tyto úkony kontrola, mohou sloužit skutečnosti takto získané jako podklad
pro kontrolní zjištění (zvýraznění doplněno). Kontrolní řád pak v §6 umožňuje kontrolnímu orgánu
přizvat k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu fyzickou osobu, které vystaví pověření
a poučí ji o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrole. Dle §6 odst. 3 se práva
a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě […] řídí přiměřeně ustanoveními tohoto
zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu.
[14] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že kontrolu může provádět pouze
kontrolní orgán. Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému
kontrolnímu úkonu (k účasti na kontrole), tj. nikoli k jejímu celkovému provedení. Přitom
stanoví, že se tak může stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení účelu kontroly
(§6 odst. 1). Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze v přítomnosti
kontrolující osoby, tento zákonný institut by byl nepřípustně zúžen jen na použití znalců,
tlumočníků atd. Přizvané osoby by bez účasti kontrolní osoby nemohly provádět třeba kontrolní
nákupy, což je jedna ze stěžejních funkcí, pro které tento institut zákonodárce vložil
do kontrolního řádu.
[15] Kontrolní orgány samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat osoby dle
své libosti. Takové jednání by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc
pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu,
v jakém mu byla svěřena [§2 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění
(dále jen „správní řád“)]. Rozhodnutí, zda a jaké osoby a k jakým úkonům v rámci kontrolní
činnosti budou ke kontrole přizvány, závisí tedy na úvaze kontrolního orgánu vycházející
ze smyslu a účelu konkrétní kontroly a podmínek, za nichž pravděpodobně proběhne.
Nepominutelným požadavkem tedy je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení účelu
kontroly. V posuzované kauze šlo hlavně o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny
[viz např. Jemelka, L. - Vetešník, P. - Libosvár, O. Zákon o kontrole. Komentář. 1. vydání. Praha: C.
H. Beck, 2014, komentář k §6 a k §8 písm. b)], jinak by kontrola postrádala smysl (bylo by
ohroženo zjištění skutečného stavu věci ve smyslu §3 správního řádu). Přepravce by neměl
vědět, že probíhá kontrolní jízda. Proto zde byla legitimní potřeba, aby tyto úkony prováděly
osoby, které kontrolovaný podle vzhledu či jména nemohl znát z vlastní činnosti, tzn. přizvané
osoby (§6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující (§4).
[16] Pro tento závěr svědčí i další ustálená judikatura, která činnost přizvaných osob,
jež prováděly kontrolní jízdy, bez výhrady akceptovala (srov. např. rozsudky ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 104/2005 - 81, č. 1083/2007 Sb. NSS; ze dne 28. 2. 2008, č. j. 9 As 31/2007 - 87;
ze dne 13. 9. 2016, č. j. 6 As 159/2016 - 40; ze dne 26. 10. 2016, čj. 1 As 254/2016 – 39,
a ze dne 14. 6. 2017, č. j. 5 As 305/2016 - 22, poslední tři ve věci EURO TAXI HATĚ). Byť to
bylo i ve vztahu k jiné zákonné úpravě, poselství tohoto ve vztahu k povaze kontroly taxislužby
logického názoru zůstává zachováno i v nynější situaci, kdy se na činnost veřejné zprávy vztahuje
kontrolní řád z roku 2012. Nelze opomenout, že přizvané osoby samozřejmě musí – podobně
jako úřední osoby – skýtat záruku nepodjatosti [§10 odst. 1 písm. b) kontrolního řádu; srov. též
rozsudek ze dne 11. 8. 2010, č. j. 2 As 60/2010 - 113, bod 25] a mají být věrohodné (již zmíněný
rozsudek č. j. 2 Afs 104/2005 - 81). V tomto směru ovšem stěžovatelka v celém řízení nic
nenamítala.
[17] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že přizvané osoby jsou oprávněny učinit i úkon,
kterým se zahajuje kontrola podle §5 odst. 2 písm. c) zákona o kontrole, a to i samostatně, je-li to
nezbytné pro naplnění účelu kontroly, zejména k eliminaci povědomí kontrolované osoby o tom,
že může být její činnost předmětem kontroly.
[18] Liché jsou též výtky ohledně nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní řád
vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole [§4 odst. 3 písm. a)], avšak ve vztahu
k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv ve vztahu k přizvané osobě. Dle Nejvyššího
správního soudu musí mít i pověření přizvané osoby písemnou formu. Nelze však požadovat,
aby každé takové pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která
se koná jen na určitém místě v určitý čas a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho
vozidlo. Takto exaktně ostatně ani nelze předvídat parametry plánované kontroly na úseku
silniční dopravy, a to zejména, jde-li o kontrolu řidičů, kteří nabízejí a provozují dopravu
s pomocí mobilních aplikací typu UBER či poskytují jiné obdobné služby charakteru taxislužby.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch.
Žalovaný byl sice v řízení zastoupen advokátem, avšak Nejvyšší správní soud s ohledem
na povahu a rozsah řízení o žalobě a kasační stížnosti shledal, že se nejedná o náklady řízení,
které by žalovanému vznikaly nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. září 2022
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu