ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.47.2022:44
sp. zn. 7 As 47/2022 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Lenky
Krupičkové a Michala Bobka v právní věci žalobce: D. M., proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2022, č. j. 15 A 24/2020-74,
takto:
Výroky II až IV rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2022, č. j. 15 A 24/2020-74,
se z r ušuj í a věc se v rac í v uvedeném rozsahu tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) se žalobce
domáhal vyslovení nezákonnosti dvou zásahů příslušníků Policie České republiky (dále též
„policie“), k nimž mělo dojít ve dnech 13. 1. 2020 a 27. 2. 2020.
[2] Městský soud žalobu ve vztahu k zásahu ze dne 13. 1. 2020 odmítl pro opožděnost, a to
výrokem I shora označeného rozsudku (proti němuž kasačního stížnost žalovaného nemíří).
Výrokem II pak městský soud dle §87 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve
znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“) určil, že zásah policie dne 27. 2. 2020 v ordinaci
ORL Fakultní Nemocnice Bulovka (dále též „FN Bulovka“, či „nemocnice“) spočívající v zákazu
pořizování videozáznamu zákroku policistů adresovaném žalobci, byl nezákonný. Výrokem III
městský soud žalobu ve zbývajícím rozsahu zamítl. Výrokem IV městský soud rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[3] K výroku II městský soud v odůvodnění rozsudku zejména uvedl, že příslušníci policie
(zasahující policisté) jednali nezákonně, když žalobce vyzvali, aby zanechal pořizování
videozáznamu na svůj mobilní telefon. K takovému jednání totiž zasahující policisté neměli
zákonný podklad. Žalobce byl v daném případě oprávněn nahrávat zásah policistů. Důvodem pro
zabránění v pořizování záznamu nemohla být skutečnost, že zásahu byli přítomni i zaměstnanci
FN Bulovka, kteří požadovali ukončit nahrávání z důvodu zásahu do své právní sféry. Pokud
přitom žalovaný argumentoval tím, že daná výzva nebyla ze strany zasahujících policistů dále
vynucována, lze s tím sice souhlasit, nic to však nemění na nezákonnosti již udělené výzvy. Soud
proto uzavřel, že zásah spočívající v zákazu pořizování videozáznamu zákroku policistů byl
nezákonný. Plné znění rozsudku městského soudu je přístupné na www.nssoud.cz a Nejvyšší
správní soud na něj pro stručnost odkazuje.
II.
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost.
Nesouhlasil s posouzením provedeným městským soudem. Souhrnně dovozoval, že s ohledem
na okolnosti věci se policisté nedopustili nezákonného zásahu. Ačkoliv stěžovatel plně respektuje
právo veřejnosti kontrolovat výkon veřejné moci mimo jiné pořizováním videozáznamu, nelze
zákaz pořizování záznamu v dané věci považovat za nezákonný zásah. Zdůraznil, že policisté
s pořizováním záznamu svých osob neměli problém. Jestliže policisté žalobce později vyzvali, aby
ukončil nahrávání, učinili tak až poté, co žalobce k ukončení nahrávání opakovaně vyzvali
přítomní členové personálu FN Bulovka. Předmětná výzva tedy nebyla motivována snahou
zabránit zaznamenávání policejního zásahu, ale snahou ukončit nahrávání zaměstnanců
nemocnice. Stěžovatel dále zmínil i přístup policistů a zaměstnanců FN Bulovka k žalobci;
policisté se žalobcem (který je dle sdělení zaměstnanců nemocnice problémovým a konfliktním
pacientem, kvůli jehož chování již oddělení ORL opustilo několik zaměstnanců) slušně
komunikovali a snažili se konfliktní situaci vyřešit. Stěžovatel v kasační stížnosti poukázal i na
vnitřní rozpornost argumentace rozsudku městského soudu a nesoulad jeho závěrů s judikaturou.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud výrok II napadeného rozsudku
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
[5] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost k vyjádření žalobci, ten se však nevyjádřil.
IV.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[7] Nejvyšší správní soud předesílá, že městský soud v nynějším případě správně jednal se
stěžovatelem (Ministerstvo vnitra) jako s žalovaným. V dané věci byl napadený zásah proveden
příslušníky policie, kteří při něm vystupovali jako veřejný ozbrojený sbor, nikoliv jako správní
orgán. V souladu s §83 s. ř. s. je tedy žalovaným správní orgán, který policii řídí. Tím je v případě
policie Ministerstvo vnitra (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2018,
č. j. Nad 17/2018-28). Ministerstvo vnitra (jako žalovaný v řízení před městským soudem) proto
bylo aktivně legitimováno k podání nyní posuzované kasační stížnosti.
[8] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
[9] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[10] Žaloba proti nezákonnému zásahu může být důvodná tehdy, jsou-li zároveň splněny
následující podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka), a přitom byl zaměřen přímo proti němu nebo
v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Je přitom úkolem soudu náležitě
a s přihlédnutím ke všem okolnostem věci posoudit naplnění jednotlivých podmínek (znaků)
nezákonného zásahu. Jen při kumulativním naplnění všech uvedených podmínek lze poskytnout
ochranu ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. Nesplnění jen jedné z uvedených podmínek má za následek
nutnost zamítnutí zásahové žaloby (k uvedeným závěrům srov. podrobněji usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015-160, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005-65, ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015-20, ze dne 23. 5. 2018,
č. j. 6 Afs 8/2018-37, ze dne 14. 3. 2019, č. j. 5 As 194/2018-26, atp.).
[11] Nejvyšší správní soud z obsahu spisu zjistil následující skutečnosti.
[12] Žalobce uvedl, že šel dne 27. 2. 2020 „okolo“ FN Bulovka a rozhodl se navštívit ordinaci
ORL. Jeho cílem bylo získat od nemocnice potvrzení o tom, že mu tamní lékaři odmítají provést
požadovanou operaci. Personál FN Bulovka se s ním pokoušel situaci řešit. Sdělil mu, že je nutné
před operací absolvovat vyšetření (bez předoperačního vyšetření operaci provést nelze). Žalobce
však trval na svém a odmítal opustit ordinaci, dokud mu nebude sdělen termín operace. Z obavy
o svou bezpečnost (s ohledem na vývoj situace a dřívější zkušenosti s žalobcem) zaměstnanci
nemocnice povolali nemocniční ochranku a návazně i policii. Z provedeného dokazování před
městským soudem dále vyplývá, že žalobce si zaměstnance nemocnice nahrával na svůj mobilní
telefon. Jeden ze zasahujících policistů od svého příjezdu situaci rovněž zaznamenával, a to na
kameru, kterou měl připevněnou na uniformě. Ze záznamu vyplývá, že policisté se snažili
vzniklou situaci vyřešit, resp. napomoci deeskalaci konfliktu mezi žalobcem a zaměstnanci
FN Bulovka. Celkový přístup policistů přitom nelze hodnotit jinak, než jako profesionální
a odpovídající vzniklé situaci. Policisté s žalobcem po celou dobu korektně komunikovali, snažili
se zjistit příčiny vzniklé situace, identifikovat žalobcův problém a zprostředkovat jeho řešení,
resp. současně docílit i zajištění běžného chodu ordinace a možnosti poskytování péče dalším
pacientům. To se jim nakonec i podařilo. Žalobce (poté co mu byl nabídnut termín
předoperačního vyšetření) opustil ordinaci ORL, a zdravotní péče tak mohla být poskytována
dalším pacientům. Je přitom pravdou, že jeden ze zasahujících policistů vyzval během policejního
zásahu žalobce (po více než 15 minutách po příjezdu policejní hlídky) k tomu, aby ukončil
nahrávání na svůj mobilní telefon.
[13] Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje, že policie musí až na výjimky strpět
nahrávání svých zásahů. K tomu srov. konstantní judikaturu, zejména pak rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2010, sp. zn. 5 As 37/2009, rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 12. 12. 2017, sp. zn. 6 A 92/2016, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 9. 2019,
sp. zn. 4 Tdo 1064/2019. Ostatně, možnost nahrávat zásahy policie připouští i stanovisko
samotného stěžovatele – Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV k pořizování záznamů
policistů při výkonu služby ze dne 16. 10. 2014. Judikatura i uvedené stanovisko dovozují, že
uvedené oprávnění směřuje k legitimnímu cíli, a sice k zajištění veřejné kontroly zákonnosti
postupu policejních orgánů.
[14] V dané věci je však ze všech okolností zřejmé, že výzva nesměřovala k ukončení
nahrávání zákroku policie (a tím k zabránění naplnění označeného cíle), ale k ukončení nahrávání
zaměstnanců nemocnice.
[15] Podle §84 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zachytit jakýmkoli způsobem podobu
člověka tak, aby podle zobrazení bylo možné určit jeho totožnost, je možné jen s jeho svolením. Komentář
k uvedenému ustanovení [Švestka, J. a kol: Občanský zákoník. Komentář. Svazek I (§1-654, obecná
část), Wolters Kluwer, Praha, 2014] uvádí, že k tomu, aby bylo možno podobu člověka zachytit
(s následnou možností jejího zobrazení nebo již ve formě jejího zobrazení), „je nezbytné jeho svolení.
Svým charakterem je toto svolení právním jednáním (§545), tj. projevem vůle. Ta musí obsahovat tři základní
složky, tj. vůli k jednání, vědomí jejího projevu a vůli k právnímu následku, tj. vůli uskutečnit následky projevu
vůle.“
[16] Mezi stranami není sporné, že zaměstnanci nemocnice nesouhlasili s tím, aby si je žalobce
nahrával. Požadovali po žalobci, aby je přestal nahrávat. I přes opakované žádosti zaměstnanců
však žalobce v nahrávání neustal (jejich nahrávání ukončil až v návaznosti na předmětnou výzvu
policie).
[17] Z uvedeného tedy vyplývá, že zaměstnanci nemocnice neudělili souhlas s nahráváním ve
smyslu §84 občanského zákoníku. Žalobcem prováděné nahrávání přitom nelze podřadit ani pod
případy (situace), za kterých není třeba trvat na souhlasu nahrávaného s jeho obrazovým
zaznamenáváním (k tomu srov. zejména §88 a násl. občanského zákoníku a rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 13. 3. 2012, č. j. 8 A 316/2011-47, nález Ústavního soudu ze dne
14. 2. 2008, sp. zn. II. ÚS 2672/07, či judikaturu Nejvyššího soudu, zejména pak stanovisko
občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu České republiky ze dne 14. 4. 2010,
sp. zn. Cpjn 13/2007, a na něj navazující rozhodnutí). Obrazový záznam lze bez svolení
nahrávané osoby pořizovat k vědeckým a uměleckým účelům a dále pro tiskové, rozhlasové,
televizní nebo obdobné zpravodajství. Mezi tyto výjimky však nahrávání prováděné žalobcem
nespadá. Stejně tak nelze jím prováděné nahrávání podřadit pod další zákonné výjimky,
vč. výjimky umožňující nahrávání orgánů veřejné moci při výkonu jejich pravomoci. Cílem této
výjimky je zajistit kontrolu výkonu úředních osob, např. úředníků, zastupitelů samospráv atp.
(srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2020, č. j. 25 Cdo 142/2020, rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 13. 3. 2012, č. j. 8 A 316/2011-47, a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 3. 2010, č. j. 5 As 37/2009-94). Zaměstnanci předmětného oddělení nemocnice však
mezi uvedené osoby nepatří.
[18] Dodat přitom lze, že kromě zmíněné roviny může být podobné jednání (nahrávání
zaměstnanců nemocnice bez jejich souhlasu) neslučitelné i s článkem 6 Nařízení Evropského
Parlamentu a Rady č. 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se
zpracováním osobních údajů (Úř. věst. L 119 ze dne 4. 5. 2016). Žalobce totiž fakticky
zpracovával osobní údaje třetích osob (jejich nahráváním), aniž by k tomu měl jejich souhlas dle
čl. 6 odst. 1 písm. a) daného nařízení, či aniž by tak činil v míře nezbytné pro ochranu svých
oprávněných zájmů [k čemuž by souhlas subjektu údajů nebyl zapotřebí v souladu s čl. 6 odst. 1
písm. f) nařízení].
[19] Ani z ničeho jiného nevyplývá, že by žalobce měl pro předmětné nahrávání zaměstnanců
nemocnice zákonný podklad (důvod). Žalobce ostatně v žalobě ani žádný jiný důvod (s výjimkou
poukazu na to, že je policisty při jejich zásahu oprávněn nahrávat) neuvedl. V tomto ohledu však
nelze přehlédnout, že policie v nahrávání policejního zásahu žalobci fakticky nebránila. To
potvrzuje i to, že jeden z policistů během nahrávání uvedl, že si policisty nahrávat může. Teprve
posléze (po více než 15 minutách po příjezdu policejní hlídky) policista s ohledem na žádost
zaměstnanců nemocnice vyzval žalobce, aby ukončil nahrávání. Nejvyšší správní soud přitom
zdůrazňuje, že i přes uvedenou výzvu žalobce neukončil nahrávání policistů. Zastrčil telefon do
kapsy tak, aby mohl i nadále pokračovat v nahrávání policistů, proti čemuž policisté aktivně
nezasahovali. Nevyzvali žalobce k ukončení takového nahrávání, resp. nevynucovali ukončení
nahrávání. Zásah policie je nadto zaznamenán na záznamu, který pořizovali zasahující policisté,
a i tento může sloužit k zajištění kontroly zákonnosti jejich zásahu (§88 odst. 1 občanského
zákoníku, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2012, č. j. 8 A 316/2011-47, rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 5 As 37/2009-94).
[20] Pohledem všech výše uvedených skutečností však městský soud na tvrzený zásah
nenahlížel. Zaměřil se pouze na samotnou výzvu k ukončení nahrávání, resp. skutečnost, že byla
učiněna policií. Nezohlednil již však další významné okolnosti věci, jak mu to ukládá §82
s. ř. s. (zejména pak důvody učinění výzvy, její kontext a faktický účel), resp. judikatura správních
soudů k uvedenému ustanovení. V řízení o zásahové žalobě je třeba důkladně a s přihlédnutím ke
všem okolnostem věci posoudit naplnění jednotlivých znaků nezákonného zásahu. Jen tak lze
odpovědně posoudit důvodnost zásahové žaloby (vedle výše uvedené judikatury srov. např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, č. j. 10 As 228/2018-23, ze dne
11. 7. 2019, č. j. 9 As 138/2019-35, ze dne 22. 1. 2020, č. j. 10 As 292/2019-29, ze dne 6. 2. 2020,
č. j. 2 As 79/2019-61, ze dne 13. 6. 2019, č. j. 9 Afs 64/2019-52, ze dne 11. 7. 2019,
č. j. 9 As 138/2019-35). Ostatně, městský soud se ke všem znakům nezákonného zásahu ani
jednotlivě nevyjádřil. V rozsudku se explicitně vyjádřil pouze k některým z nich. V tomto ohledu
je tak rozsudek městského soudu i nepřezkoumatelný.
[21] Poukázat lze i na absurdní důsledky výkladu městského soudu. Ten totiž de facto směřuje
k tomu, že by policie nikdy nemohla vyzvat k ukončení nelegálního nahrávání fyzických osob,
a to jen z toho důvodu, že se po svém příjezdu stala rovněž (byť marginální) součástí
pořizovaného záznamu. Jakékoliv nezákonné nahrávání by tedy šlo zlegalizovat tím, že by se jeho
součástí stala policie. Takovému výkladu nelze poskytnout právní ochranu.
[22] Nejvyšší správní soud tedy plně přisvědčil jádru stížní argumentace stěžovatele
(žalovaného) dovozující, že se policie v dané konkrétní věci nedopustila nezákonného zásahu ve
smyslu §82 a násl. s. ř. s. Kasační stížnost tudíž shledal důvodnou, a proto rozsudek městského
soudu zrušil ve výrocích II až IV (výroky III a IV jsou odvislé od výroku II) a věc vrátil v tomto
rozsahu městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez
jednání (§109 s. ř. s.). V dalším řízení je městský soud vázán výše uvedenými právními názory
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[23] V novém rozhodnutí rozhodne městský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. září 2022
Tomáš Foltas
předseda senátu