ECLI:CZ:US:2009:2.US.1326.08.1
sp. zn. II. ÚS 1326/08
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma - ze dne 9. září 2009 sp. zn. II. ÚS 1326/08 ve věci ústavní stížnosti RNDr. A. K. proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 21 Co 13/2008-76 ze dne 1. 4. 2008 a proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 č. j. 30 C 169/2005-44 ze dne 6. 6. 2007 ve znění opravného usnesení ze dne 11. 10. 2007 č. j. 30 C 169/2005-70, kterými byla zamítnuta žaloba, jíž se stěžovatelka proti České republice - Ministerstvu financí z důvodu nesprávného úředního postupu domáhala náhrady škody, která jí vznikla v důsledku regulace nájemného.
Výrok
Rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 21 Co 13/2008-76 ze dne 1. 4. 2008 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 č. j. 30 C 169/2005-44 ze dne 6. 6. 2007 ve znění opravného usnesení ze dne 11. 10. 2007 č. j. 30 C 169/2005-70 se ruší.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se, s odvoláním na porušení čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 83, čl. 89 odst. 2, čl. 90 a čl. 96 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozsudků nalézacího a odvolacího soudu, kterými byla zamítnuta žaloba, jíž se proti České republice - Ministerstvu financí (dále též "vedlejší účastník") z důvodu nesprávného úředního postupu domáhala náhrady škody, která jí vznikla v důsledku regulace nájemného v celkové částce 8 461 301,50 Kč s příslušenstvím.
Stěžovatelka uvádí, že za období let 2001 až 2003 získala na nájemném částku 87 720 Kč, přičemž pronajímaným bytovým jednotkám by na nájemném byla hospodářsky odůvodněna částka korespondující tržnímu nájemnému v celkové výši 2 826 000 Kč. V rozšíření žaloby ze dne 30. 6. 2006 stěžovatelka uvedla, že dům kupní smlouvou ze dne 30. 8. 2005 prodala společnosti RODUS, s. r. o., za vzájemně dohodnutou cenu ve výši 16 500 000 Kč, přičemž na její straně došlo od 1. 1. 2004 do 15. 9. 2005 ke ztrátě na nájemném z důvodu regulace nájmů ve výši 1 376 021,50 Kč a ke ztrátě na kupní ceně, snížené podle posouzení vlivu regulovaného nájemného na výši prodejní ceny nemovitosti o 4 647 000 Kč.
V ústavní stížnosti uvádí stěžovatelka argumenty použité na podporu žaloby v řízení u obecných soudů a vyslovuje nesouhlas s právními závěry soudů, dle nichž se nejedná o škodu, která by vznikla v důsledku nesprávného úředního postupu státu. Odůvodnění rozhodnutí soudů obou stupňů nasvědčuje dle stěžovatelky tomu, že se stát snaží přenést svou odpovědnost na majitele nemovitostí. Nebyl vytvořen řádný zákonný rámec pro to, aby majitelé bytů mohli uplatnit svá práva, tedy požadovat od nájemníků bytů nájemné v adekvátní výši. Konáním, resp. nekonáním státu zde byl nastolen protiprávní stav, v jehož důsledku docházelo a nadále ještě dochází na straně majitelů bytů ke škodě.
Dle stěžovatelky obecné soudy nerespektují vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby, a tak dochází k porušení čl. 90 Ústavy, podle něhož jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Jejich rozhodnutími došlo k nepřiměřenému zvýhodnění jedné ze stran sporu, tedy státu jednajícího prostřednictvím vedlejšího účastníka, oproti straně druhé, čímž byl porušen princip rovnosti práv účastníků před soudem podle čl. 96 odst. 1 Ústavy.
Problematika nesprávného úředního postupu nevyplývá pouze z toho, že by Parlament či orgán moci výkonné nevydal právní předpis, který by danou problematiku upravoval podle hodnocení Ústavního soudu, ale právě naopak z toho, že tyto orgány vydávanými právními předpisy znemožňovaly vlastníkům nemovitostí byty pronajímat tak, aby nájemné bylo ekvivalentem poskytnutého nájmu a reálná kupní cena za prodej nemovitostí nebyla snižována. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, že uvedenou námitku uplatnila až v odvolacím řízení. Soudy měly vycházet z celkového rámce její žaloby, kdy svůj nárok odůvodňovala tím, že vydávanými předpisy, jejichž existenci a obsah jsou povinny znát, dochází k faktické regulaci, která znemožňuje vlastníkům objektů reálně vykonávat práva, která jsou jim zaručena právními akty vyšší síly.
Stěžovatelka dále poukazuje na závěry obsažené v nálezech Ústavního soudu, zejména poukazuje na nález sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59), nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (viz dále) a nález sp. zn. I. ÚS 717/05 ze dne 21. 3. 2006 (N 64/40 SbNU 635), a judikaturu ESLP, která považuje za zákon v materiálním smyslu také judikaturu soudů (srov. například rozhodnutí Kruslin proti Francii ze dne 24. 4. 1990, Müller a další proti Švýcarsku ze dne 24. 5. 1988, Markt Intern Verlag GmbH a Klaus Beermann proti SRN ze dne 20. 11. 1989 a další). Rovněž zmiňuje rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (čtvrtá sekce), Maria Hütten-Czapska v. Polsko ze dne 22. 2. 2005.
Z obsahu připojeného spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 Ústavní soud zjistil, že soud prvního stupně zamítl návrh stěžovatelky týkající se období roku 2001, neboť vyhláška č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, byla nálezem Ústavního soudu vyhlášeným pod č. 231/2000 Sb. [pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] zrušena k 31. 12. 2001 a práva a povinnosti vzniklé z předešlých vztahů zůstávají nedotčeny. Obdobně je tomu v období do 20. 3. 2003, kdy byl nálezy Ústavního soudu vyhlášenými pod č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb. [pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.)] zrušen výměr Ministerstva financí č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, a nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů. Dále soud dovodil, že pokud stát prostřednictvím legitimních orgánů činil kroky směřující k přijetí zákona podáním návrhu na jeho projednání, přičemž k přijetí nedošlo pro nedostatek konsensu politických stran zastoupených v parlamentu, je tento stav výrazem principu zastupitelské demokracie. Nejedná se o nečinnost státu ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a není odůvodněn závěr, že nepřijetím zákona došlo k nesprávnému úřednímu postupu a vzniku předpokladů odpovědnosti státu za ně.
Odvolací soud se ztotožnil s uvedenými závěry soudu prvního stupně, dle něhož nepřijetí zákona není nesprávným úředním postupem státního orgánu ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., i když neústavnost tohoto stavu dovozuje Ústavní soud ve svých nálezech. K námitce stěžovatelky, dle níž nesprávný úřední postup spočívá nejen v nepřijetí příslušného zákona, ale i v přijetí předpisů, které znemožnily vlastníkům nemovitostí pronajímat byty za nájemné ekvivalentní poskytnutému nájmu, uvedl, že se jí nezabýval, protože stěžovatelka přes poučení soudem prvního stupně podle §119a odst. 1 o. s. ř. s tímto tvrzením přišla až v odvolacím řízení, a nejde tak podle §205a o. s. ř. o způsobilý odvolací důvod.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle §42 odst. 4 a §76 odst. l zákona o Ústavním soudu předložili účastníci řízení a vedlejší účastník k předmětné ústavní stížnosti tato vyjádření:
Městský soud ve vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí.
Dle vedlejšího účastníka - Ministerstva financí - z ústavní stížnosti nevyplývá, zda stěžovatelka ve sporném řízení prokazovala oprávněnost svých nároků, a vedlejší účastník zdůraznil, že většina nových vlastníků nájemních domů převzala nájemníky dobrovolně od předchozího vlastníka spolu se závazkem dodržení platně uzavřených nájemních smluv.
Ústavní soud nejdříve podotýká, že posuzoval ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že tyto nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. S ohledem na zjištěné skutečnosti Ústavní soud dospěl k závěru, že právě k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině, opravňujícímu zásah Ústavního soudu, došlo.
Ústavní soud se problematikou, jíž se dotýká ústavní stížnost, zabýval již několikrát v minulosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; č. 252/2006 Sb.) - v němž také poukazuje na předchozí judikatorní vývoj - dospěl k závěru, že "samotná dikce §696 odst. 1 obč. zák., která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku porušení ústavních principů; ... za určitých podmínek jsou důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy, když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí i v případě, kdy parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak byla zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria a zákonodárce nepřijal ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu Ústavní soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měsíců).". S ohledem na to, že dlouhodobá nečinnost zákonodárce (jako představitele jedné větve veřejné moci ve státě), který nepřijal úpravu jednostranného zvyšování nájemného, je v rozporu s ústavním pořádkem, dospěl Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nemohou žaloby pronajímatelů zamítat, nýbrž musí rozhodnout o zvýšení nájemného, přitom výše nájemného by měla odpovídat místním podmínkám tak, aby nedocházelo k diskriminacím mezi pronajímateli (ale i nájemci) s byty s regulovaným nájemným a pronajímateli (nájemci) s byty s tržním nájemným.
Rozhodovací praxe Ústavního soudu ve věcech týkajících se problematiky nájemného, jakož i souvisejících otázek ohledně náhrady majetkové újmy zaznamenala po vydání nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 20/05 určitý vývoj, který směřoval k rozdílným právním závěrům. Z tohoto důvodu plénum Ústavního soudu v souladu s §23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujalo stanovisko, kterým se odchyluje od právních názorů vyslovených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 175/08 ze dne 9. 9. 2008 (N 152/50 SbNU 345) a v nálezu sp. zn. III. ÚS 3158/07 ze dne 4. 12. 2008 (N 216/51 SbNU 683). Předmětem posouzení byly dvě otázky, jež spolu úzce souvisejí: a) od jaké doby lze pronajímateli přiznat zvýšené nájemné; b) subsidiarita nároku na náhradu škody vůči státu, přičemž druhá z nich se přímo dotýká posuzované věci.
Ve stanovisku ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; č. 136/2009 Sb.; dostupné rovněž na adrese http://nalus.usoud.cz) byly formulovány tyto výroky:
I. Obecné soudy mohou rozhodovat o zvýšení nájemného za období od podání žaloby do 31. 12. 2006. Nájemné za období před podáním žaloby zvyšovat nemohou, neboť tomu brání povaha rozhodnutí s konstitutivními účinky; zvýšení nájemného za období od 1. 1. 2007 přiznat nelze, neboť od tohoto data již jednostranné zvyšování nájemného připouští §3 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
II. Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.
Uvedené stanovisko pléna Ústavního soudu již bylo aplikováno v nálezech, kterými bylo rozhodováno o ústavních stížnostech obsahujících obdobnou problematiku jako v nyní projednávané věci [srov. sp. zn. I. ÚS 2220/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 137/53 SbNU 705), sp. zn. II. ÚS 884/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 136/53 SbNU 697) a sp. zn. II. ÚS 481/05 ze dne 10. 6. 2009 (N 135/53 SbNU 689)], a proto Ústavní soud shodně uvádí:
Závěry obsažené v citovaném stanovisku jsou použitelné i na nyní projednávanou věc a jsou pro druhý senát Ústavního soudu závazné ve smyslu §23 zákona o Ústavního soudu. Ústavní soud na ně odkazuje, neboť je evidentní, že ve světle těchto závěrů postup obecných soudů při posuzování celého stěžovatelčina nároku nemůže jednoznačně obstát. Ústavní soud však považuje za nutné připomenout, že posouzení toho, zda v dané věci byl dán konkrétní nárok stěžovatelky na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zůstává k zodpovězení obecnému soudu, který musí zvážit, do jaké míry došlo v důsledku regulovaného nájemného k zásahu do jejího základního práva vlastnit majetek, jakož i zda v jejím případě byly splněny výše uvedené podmínky pro vznik práva na náhradu. Samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného totiž neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu). Rovněž je namístě zdůraznit, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy tedy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky. V tomto smyslu je tedy tvrzený nárok pronajímatele (vlastníka bytu) třeba právně posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit ve smyslu §118a občanského soudního řádu dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
Ústavní soud pro úplnost dodává, že z obsahu spisu je zřejmé, že námitka stěžovatelky, dle níž nesprávný úřední postup spatřovala i v existenci platných právních předpisů, které jí bránily požadovat po nájemcích bytů tržní nájemné, byla jednoznačně uplatněna až v odvolání jako reakce na odůvodnění rozhodnutí soudu prvního stupně. Z formulací uvedených v žalobě spolu s odkazy stěžovatelky na zrušující nálezy Ústavního soudu totiž nelze dovozovat, že spatřuje nesprávný úřední postup státu především v existenci právních přepisů, ale naopak stěžovatelka nesprávný úřední postup shledávala zejména v absenci příslušného předpisu. Odvolacímu soudu proto nelze vytýkat, že se výslovně nevyjádřil k možnosti požadovat náhradu škody, která měla být způsobena nesprávným úředním postupem státu za časové období do doby zrušení příslušného právního předpisu nálezem Ústavního soudu, ale pouze potvrdil jako správný rozsudek soudu prvního stupně.
Ústavní soud zdůrazňuje, že o návrhu stěžovatelky bylo rozhodováno jediným výrokem, a proto Ústavnímu soudu nezbylo, než zrušit napadená rozhodnutí v celém rozsahu.
Ústavní soud však připomíná, že shora uvedené závěry týkající se regulovaného nájemného nelze vykládat natolik extenzivním způsobem, jak požaduje stěžovatelka, tzn. že by byly aplikovatelné i na posouzení nároku stěžovatelky domáhající se vůči státu náhrady škody ve formě "doplatku" za údajně nižší kupní cenu nemovitosti. Rozhodnutí o prodeji nemovitosti je dobrovolným rozhodnutím vlastníka nemovitosti, přičemž je na něm, zda s ohledem na stávající okolnosti dané konkrétní situací na trhu s nemovitostmi (aktuální v době prodeje), ovlivněnou řadou ekonomických ukazatelů a případně modifikovanou i mezinárodní situací, k prodeji nemovitosti v tom kterém období přistoupí a jakou smluvní cenu sjedná.
Z uvedených důvodů Ústavní soud rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 21 Co 13/2008-76 ze dne 1. 4. 2008 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 č. j. 30 C 169/2005-44 ze dne 6. 6. 2007 ve znění opravného usnesení ze dne 11. 10. 2007 č. j. 30 C 169/2005-70 zrušil podle §82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.