ECLI:CZ:US:2009:3.US.219.09.1
sp. zn. III. ÚS 219/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Miloslava Výborného ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky FREKVENCE 1, a. s., se sídlem v Praze 2, Wenzigova 4/1872, zastoupené prof. JUDr. Alešem Gerlochem CSc., advokátem se sídlem v Praze 2, Botičská 4, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2008, č. j. 8 As 27/2008-93, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 3. 2008, č. j. 11 Ca 100/2007-59, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), stěžovatelka navrhla, aby pro porušení čl. 11 odst. 1, čl. 17 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluvy") Ústavní soud zrušil v záhlaví označená rozhodnutí vydaná v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 11 Ca 100/2007 se podává následující.
Rozhodnutím Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen "žalované") ze dne 6. 4. 2007, sp. zn. 2007/69/vav/FRE, č. j. vav/3952/07, byla stěžovatelce za porušení povinnosti dle §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů (dále jen "zákona č. 231/2001 Sb."), uložena pokuta ve výši 100 000 Kč, neboť na programu Frekvence 1 dne 27. 9. 2006 od 11,05 hod. odvysílala pořad Sexy život, který "mohl ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých".
O žalobě stěžovatelky proti rozhodnutí správního orgánu rozhodl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 3. 2008, č. j. 11 Ca 100/2007-59, tak, že ji jako nedůvodnou zamítl. V jeho odůvodnění zdůraznil, že žalobní námitky nesměřovaly proti tomu, jak odvysílaný pořad hodnotila žalovaná, nýbrž soustředily se výlučně k otázce, zda je přípustné, aby si žalovaná sama učinila úsudek o tom, zda byla naplněna skutková podstata správního deliktu, anebo je třeba při tomto posouzení vycházet výhradně ze znaleckých posudků. Při posouzení této stěžejní (a jak soud konstatoval, také jediné) námitky, pak ve shodě se závěry podávajícími se z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 62/2005 uvedl, že rozsah a způsob dokazování stanoví správní orgán a je tedy na něm, zda k posouzení skutečností důležitých pro rozhodnutí ustanoví znalce; interpretace a hodnocení pojmu "mravnost" přitom "spadá do oblasti jeho právního posouzení a nemůže být proto předmětem zkoumání znalce - naopak je to správní orgán a posléze soud, který mu přisuzuje konkrétní význam a obsah". Ke shodným závěrům pak soud dospěl i v otázce posouzení "dopadu na fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí".
Jako zjevně nedůvodná byla posléze posouzena i kasační stížnost, již proti tomuto rozsudku stěžovatelka podala, a kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. 10. 2008, č. j. 8 As 27/2008-93, zamítl. Nejvyšší správní soud předně neuznal námitku stěžovatelky, že městský soud "zredukoval" její žalobní námitky pouze na otázku oprávnění žalované učinit si samostatně úsudek o naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Uvedl, že stěžovatelka v žalobě vskutku ničeho nenamítla proti "nesprávnosti úsudku žalované o důvodech udělení sankce", nesprávné interpretaci §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb. či proti porušení principu legitimního očekávání, přičemž právě v její dispozici bylo vymezit předmět sporu a rozsah přezkumné činnosti soudu uvedením konkrétních a individualizovaných skutkových tvrzení, jež by doprovodila odpovídající právní argumentací [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Namítá-li stěžovatelka nyní jiné právní důvody (nesprávnou interpretaci pojmu mravnost, porušení principu legitimního očekávání), jde v řízení o kasační stížnosti o nepřípustně uplatněné důvody nové (§104 odst. 4 s. ř. s.). K posuzovanému oprávnění žalované učinit si samostatně úsudek v otázce posouzení dopadu na fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí odkázal Nejvyšší správní soud na závěry, jež se podávají z jeho rozhodnutí sp. zn. 8 As 62/2005 a sp. zn. 6 As 16/2004 s tím, že ani v nyní posuzované věci neshledal důvod se od nich odchýlit.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti především nesouhlasí se závěry obecných soudů ohledně rozsahu vymezených žalobních důvodů a tvrdí, že kromě námitky týkající se procesních kompetencí žalované namítla též i nezákonnost jejího rozhodnutí z důvodu, že nebyly naplněny znaky skutkové podstaty správního deliktu, když uvedla, že "napadené rozhodnutí je v rozporu s ustanoveními zákona č. 231/2001 Sb.", "odvysíláním ... pořadu nedošlo k porušení zákona a že jeho obsah je plně v souladu se zákonem" a že "nesouhlasí se závěrem..., že odvysílaný pořad by mohl mít takové důsledky které předvídá §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb.". I když připouští, že se ve své argumentaci soustředila především na "problematiku způsobu zjištění", tedy na vhodnost či nutnost užití odborných posudků, základní žalobní důvod (tj. nedostatek naplnění znaků skutkové podstaty) byl přesto v žalobě obsažen; nebyl-li pak soudy přezkoumán, vykazuje jejich postup znaky "přepjatého formalismu". V další části ústavní stížnost se stěžovatelka vyjadřuje k tomu, jak bylo rozhodné ustanovení zákona č. 231/2001 Sb. aplikováno, a předkládá k posouzení otázku, do jaké míry je posouzení naplnění znaků skutkové podstaty tam zakotveného správního deliktu ve "výlučném uvážení" žalované, do jaké míry je toto správní uvážení přezkoumatelné soudem, resp. jaké skutkové okolnosti musí být zjištěny a prokázány pro závěr o "spáchání ... deliktu". Souhlasí s tím, že výklad pojmu "mravnost" je věcí právního posouzení, k němuž je žalovaná a posléze soudy příslušné, sporné však podle ní zůstává, zda je (byla) žalovaná oprávněna v mezích svého uvážení sama posoudit, zda určitý pořad může ohrozit mj. mravní výchovu dětí a mladistvých, neboť je zde nutno zkoumat především "potencionální hrozící následek". Podle stěžovatelky přitom nepostačí pouhé "přesvědčení" žalované, že "takový následek je možný", ale musí se jednat o následek, který se "potencionálně může projevit empiricky ověřitelným způsobem", tedy "jehož lze a je nutné zjistit jako skutkové okolnosti případu". Závěr, jež v této otázce Nejvyšší správní soud přijal, je proto podle stěžovatelky v rozporu se zákonem, přičemž (tímto) nerespektováním kogentní normy je dle ustálené judikatury Ústavního soudu založen postup vykazující znaky svévole (viz kupř. sp. zn. III. ÚS 269/99, sp. zn. IV. ÚS 377/06).
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost.
Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak správních soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
Jde-li o výklad a aplikaci předpisů obecného práva provedeného obecnými soudy, lze je hodnotit za protiústavní, jestliže nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz teze "přepjatého formalizmu").
To je relevantní i v dané věci, jestliže se stěžovatelčiny námitky - hodnocené v ústavněprávní rovině - nemohou spojovat s ničím jiným, než s kritikou, že se jí nedostalo spravedlivého procesu (srov. čl. 36 odst. 1 Listiny), a to tvrzením, že obecné soudy nesprávně posoudily obsah žaloby z hlediska rozsahu žalobních důvodů v ní uvedených [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
V mezích takto limitovaného přezkumu Ústavní soud v postupu obecných soudů porušení ústavních práv a svobod stěžovatelky neshledal.
Jednou ze základních povinností žalobce vyplývající z ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je, aby v žalobě (dle terminologie §71 s. ř. s.) vymezil žalobní body, tedy uvedl, z jakých skutkových a právních důvodů považuje rozhodnutí správního orgánu za nezákonné nebo nicotné.
Zjevně přitom platí, že konkrétní "důvod" vytýkané nezákonnosti či nicotnosti rozhodnutí může být naplněn různými "skutečnostmi", jinými slovy, primární povinností žalobce je uvést v žalobě "důvody", sekundární povinností pak tyto důvody konkretizovat relevantními "skutečnostmi", tedy doplnit o odpovídající konkrétní právní či skutkovou argumentaci (srov. sp. zn. III. ÚS 93/06).
K tomu lze odkázat i na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž "ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení doprovázená (v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné" (srov. kupř. sp. zn. 2 Azs 134/2005, sp. zn. 4 Azs 149/2004, sp. zn. 1 Afs 47/2004, sp. zn. 3 Azs 18/2004, též i usnesení Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 85/92, publikované ve Správním právu č. 1/1994, str. 28). Žalobce je tak "povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti" (sp. zn. 2 Azs 134/2005).
Námitka stěžovatelky, jež má základ v tom, že v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu jako důvod tvrzené jeho nezákonnosti uplatnila - vedle vadného procesního postupu žalované - též i důvod spočívající v nedostatku naplnění znaků skutkové podstaty vytýkaného správního deliktu, v konfrontaci s obsahem procesního spisu - jmenovitě samotné žaloby - neobstojí. Z ní je totiž zcela zjevné, že důvodem jejího podání byl výlučně v ní namítaný procesní postup žalované (zde porušení základních zásad činnosti správního orgánu porušení §50, §56 správního řádu), jež stěžovatelka konkretizovala ("naplnila") tvrzeními o nedostatku "pravomoci" žalované posoudit relevanci rozhodných znaků dotčené skutkové podstaty "samostatně", bez "odborného posouzení znalce". Tvrdí-li stěžovatelka nyní, že důvodem namítané nezákonnosti byl též i nedostatek znaků skutkové podstaty správního deliktu, činí tak evidentně nad obsahový rámec žaloby, a je nadto standardním závěrem judikatorní praxe, že pouhý nekonkretizovaný a nikterak neodůvodněný poukaz na "rozpor s ustanoveními zákona č. 231/2001 Sb.", řádný žalobní bod (§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.) nezakládá (srov. mimo jiné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Azs 134/2005).
Rozhodnutí správních soudů potom ani za "přepjatě formalistické" ani - natožpak - za výraz "svévole" přirozeně považovat nelze.
Co do další argumentační roviny ústavní stížnosti stojí za připomenutí, že Ústavní soud rovněž opakovaně dospívá k závěru, že ústavní stížnost je ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zjevně neopodstatněná také v případě, kdy jí předestřené tvrzení o porušení základního práva a svobody bylo již dříve Ústavním soudem posouzeno, a z něj vycházející (obdobná) ústavní stížnost jím byla shledána nedůvodnou nebo neopodstatněnou; jinak řečeno, je tomu tak tehdy, když stížností napadený jiný zásah orgánu veřejné moci je konformní se závěry, jež Ústavní soud ve vztahu k němu již dříve vyslovil, ať již k němu došlo předtím nebo poté.
To je významné potud, že tak je tomu i v posuzované věci ohledně - v obecné rovině nadále posouditelné - námitky nedostatku oprávnění žalované jen v mezích svého uvážení posoudit, zda určitý pořad může ohrozit mj. mravní výchovu dětí a mladistvých.
Podstatné pak je, že nyní posuzovaná ústavní stížnost se jak z hlediska vymezení rozhodné materie tak i kritiky postupu v řízení v rozhodném smyslu identifikuje s jinými ústavními stížnostmi, o nichž Ústavní soud již dříve rozhodl, a to tak, že je jako zjevně neopodstatněné - usneseními ze dne 27. 10. 2005, sp. zn. II. ÚS 396/05, a ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. I.ÚS 2262/08 - odmítl. V usnesení sp. zn. II. ÚS 396/05 Ústavní soud předně zdůraznil, že "pokud obecné soudy .... shledaly pravomoc Rady rozhodnout o tom, zda v daném případě došlo k ohrožení psychického nebo morálního vývoje dětí, lze to považovat za ústavně souladné; ... Ústavní soud souhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, že pro naplnění skutkové podstaty uvedeného správního deliktu postačí, když je ohrožen pouze morální vývoj dětí (tedy s ohledem na existenci určitých obecně uznávaných morálních pravidel ve společnosti), o čemž je beze zbytku oprávněn rozhodnout správní orgán a soud, aniž by bylo namístě zjišťovat jakákoliv odborná vyjádření či znalecké posudky".
Ústavní soud nemá důvod se od těchto závěrů odchýlit, a v nyní posuzované věci rozhodnout jinak.
Již jen nad tento rozhodný rámec a na vysvětlenou stěžovatelce lze připojit (k jejím věcným námitkám) odkaz na usnesení sp. zn. I. ÚS 2262/08, v němž dospěl Ústavní soud k závěru, že "výklad a aplikace příslušných ustanovení zákona č. 231/2001 Sb." byly provedeny žalovanou i obecnými soudy "v mezích zákona ústavně konformním způsobem", když se ztotožnil s právním názorem vysloveným k rozhodné otázce pravomoci žalované v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 35/2007, podle něhož "je pro posouzení vymezení významu skutkové podstaty právní tohoto ustanovení zákona [zde §32 odst. 1 písm.g) zákona č. 231/2001 Sb.] zapotřebí zdůraznit, že pro její naplnění dostačuje pouhá schopnost předmětných pořadů a upoutávek (které jsou potenciálním nosičem prezentace závadného chování) ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých. Skutková podstata deliktu tedy může být naplněna bez ohledu na to, zda došlo byť alespoň u jedné osoby spadající do chráněné kategorie dětí a mladistvých ke skutečnému ohrožení jejího fyzického, psychického nebo mravního vývoje. Skutková podstata deliktu tedy v tomto případě postihuje potencialitu, nikoliv realitu dopadu odvysílaného pořadu či upoutávky na chráněnou skupinu dětí a mladistvých. Zakotvení této skutkové podstaty nelze tedy chápat jinak než jako zákonnou realizaci povinnosti státu ochránit děti ... před potenciálními škodlivými a rušivými vlivy masmediální komunikace, což je forma státní ingerence do základních práv, která je v souladu se zájmem společnosti jako celku a nezasahuje přitom nepřiměřeně do práv provozovatele vysílání. Správní orgán kompetentní k výkonu kontroly nad provozovaným vysíláním tedy není povinen prokazovat reálné naplnění skutkové podstaty, nýbrž pouze přesvědčivě, racionálně a řádně odůvodnit, z jakého důvodu považuje určité prezentované jednání za podřaditelné pod skutkovou podstatu deliktu".
Z hlediska procesního zde nelze ovšem nezdůraznit dříve založenou výhradu, že v části, v níž kasační stížnost vybočila z žalobních bodů, nebyla Nejvyšším správním soudem věcně projednatelná (§104 odst. 4 s. ř. s.), a tím spíše totéž platí o ústavní stížnosti, zde pak se zřetelem k její subsidiární povaze ve vztahu k opravným instrumentům v režimu obecného soudnictví. To se právě týká té argumentace stěžovatelky, jež je soustředěna k námitkám (otázkám), do jaké míry je správní uvážení přezkoumatelné soudem, resp. jaké skutkové okolnosti musí být zjištěny k doložení podmínky ohrožení "mravnosti", že zde musí být ve hře následek, který se "potencionálně může projevit empiricky ověřitelným způsobem", a jež je nezbytné "zjistit jako skutkové okolnosti případu".
Je tedy namístě uzavřít, že podmínky, za kterých obecnými soudy provedené řízení a jeho výsledek překračuje hranice ústavnosti, splněny nejsou, a stěžovatelce se zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod doložit nezdařilo.
Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněnou, a jako takovou ji usnesením mimo ústní jednání odmítl [§43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. května 2009
Jan Musil
předseda senátu