ECLI:CZ:US:2011:1.US.1742.08.1
sp. zn. I. ÚS 1742/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Gűttlera o ústavní stížnosti stěžovatelky A. J., zastoupené JUDr. Františkem Novotným, advokátem se sídlem Husova 7, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2007, č. j. 8 Ca 182/2006-77, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č.j. 7 As 57/2007-98, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Úřad městské části Praha 11, odbor výstavby (dále jen "SÚ"), rozhodnutím ze dne 19. 12. 2005, č. j. OV/2005/003587/Vo-úr, rozhodl o umístění stavby přeložky vedení 400 kV, s rezervou pro trasu vedení 2 x 110 kV, na společných stožárech na pozemcích v k. ú. Újezd u Průhonic, Hole u Průhonic, Šeberov a Křeslice v úseku vymezeném stožáry vysokého napětí č. 89 a 94 severozápadně od stávající trasy (dále jen "stavba vedení"). Ve výrokové části dále - mimo jiné - uvedl, že námitka zástupce vlastníka dotčeného pozemku 214/17 k.ú. Újezd u Průhonic (v případě vlastníka dále jen "stěžovatelka") týkající se nesouhlasu se stavbou, resp. se změnou územního plánu, se zamítá. SÚ poukázal na to, že projednání a schválení přeložky vedení proběhlo v řízení o změně územního plánu hlavního města Prahy nezávisle na SÚ v roce 2003 a povinností SÚ v územním řízení je posouzení souladu návrhu na umístění stavby vedení s územně plánovací dokumentací (tj. s územním plánem a případně s jeho změnou); v tomto případě nebyl shledán rozpor. SÚ současně připomněl, že podle §38 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "SZ"), lze bez souhlasu vlastníka pozemku vydat územní rozhodnutí jen tehdy, jestliže je možné pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit nebo má-li se navrhovatel stát vlastníkem pozemku podle zvláštního předpisu. SÚ dále poukázal na §108 SZ, ve kterém jsou taxativně vymezeny stavby, pro které lze pozemky ve veřejném zájmu vyvlastnit nebo vlastnická práva rozhodnutím stavebního úřadu (odst. 2 písm. a/) omezit; tu jde o veřejně prospěšné stavby podle schválené územně plánovací dokumentace; u odst. 2 písm. f) jde pak o účely vymezené zvláštními zákony [zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "EZ")].
Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební (dále jen "MHMP") rozhodnutím ze dne 5. 5. 2006, č. j. S-MHMP 80571/2006/OST/No, změnil k odvolání stěžovatelky a Městské části Praha - Křeslice citované rozhodnutí SÚ tak, že ve druhém odstavci výroku rozhodnutí na straně 1 se za slova "podle §117 odst. 1 písm. c)" doplňují slova " a podle §119"; v ostatním napadené rozhodnutí nebylo změněno. MHMP mimo jiné - k námitce stěžovatelky, že nebyla informována o projednávané a schválené změně trasy stavby vedení - konstatoval, že závěr SÚ v této věci byl správný; poukázal na to, že územně plánovací dokumentace je podkladem pro vydání územního rozhodnutí a navíc zdůraznil, že způsob projednání a schválení územně plánovací dokumentace není předmětem řízení o umístění stavby. Stejně tak odvolací orgán neshledal žádnou chybu v posouzení stavby vedení jako stavby veřejně prospěšné; připomněl citovaná ustanovení §108 odst. 2 písm. a) a písm. f) SZ a uzavřel s tím, že k vydání rozhodnutí o umístění veřejně prospěšné stavby není nutný souhlas vlastníka pozemku dotčeného ochranným pásmem vedení velmi vysokého napětí; SÚ proto nepochybil, jestliže vydal napadené rozhodnutí bez souhlasu vlastníka pozemku.
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem ze dne 6. 9. 2007, č. j. 8 Ca 182/2006-77, zamítl správní žalobu stěžovatelky (výroková část I.) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výroková část II.) Uvedl, že stavební úřad vyhověl žádosti navrhovatelů ČEPS, a. s., a Pražská energetika, a. s., na umístění stavby vedení a poukázal na to, že pro stavební úřady je platná územně plánovací dokumentace závazným podkladem pro vydání územního rozhodnutí. V tomto řízení bylo vydáno rozhodnutí o umístění veřejně prospěšné stavby ve smyslu ustanovení §3 odst. 2 EZ, které je zcela v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací. Rozhodnutí o umístění stavby není rozhodnutím o povolení stavby, a nemůže se proto dotknout práv stěžovatelky. Její námitky, že nebyla informována o projednávané a schválené změně trasy vedení a že nejde o stavbu ve veřejném zájmu, však napadají způsob projednání a schvalování této územně plánovací dokumentace. Městský soud dodal, že v tom případě by se stěžovatelka musela s příslušným návrhem obrátit na Nejvyšší správní soud; ten ve svém rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006-74, vyslovil, že územní plán, a tedy i změna územního plánu, je opatření obecné povahy a podléhá ve smyslu ustanovení §101a až §101d s. ř. s. soudnímu přezkumu. Pokud pak stěžovatelka namítá, že zamýšlenou trasou předmětné liniové stavby vedení je snižována hodnota pozemků v těsné blízkosti Prahy, které ji vlastnicky patří, a naopak zvyšována hodnota pozemků jiného vlastníka, který je získal před velmi krátkou dobou, a přes něž bylo vedení původně trasováno, je zapotřebí, aby své nároky uplatnila u příslušného obecného soudu.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007-98, kasační stížnost stěžovatelky zamítl (výroková část I.), rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výroková část II.) a osobám zúčastněným na řízení se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení (výroková část III.).
Kasační soud obsáhle poukázal na komplexní problematiku a funkci územního plánování, na procesní postup v rámci schvalování územně plánovací dokumentace a na charakter územního rozhodnutí; v této souvislosti současně upozornil na rozsah přezkumné pravomoci správního soudu.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými stížní body, v nichž stěžovatelka namítá, že magistrát měl přezkoumat a posoudit věcnou správnost a opodstatněnost jejích námitek proti změně územního plánu; (i on) zdůraznil, že tyto námitky směřují proti změně územního plánu, leč předmětem přezkumné činnosti městského soudu bylo rozhodnutí MHMP ze dne 5. 5. 2006, č. j. S-MHMP 80571/2006/OST/No, o umístění přeložky stavby vedení. Napadené rozhodnutí magistrátu bylo vydáno v územním řízení, v jehož rámci však nelze přezkoumávat platnost a zákonnost dříve schválených územně plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace; závazná část územně plánovací dokumentace je závazným podkladem pro rozhodování stavebních úřadů v území (§29 odst. 3 SZ). Platná a schválená územně plánovací dokumentace je pak rovněž závazným podkladem při vydání každého územního rozhodnutí a žádnou stavbu nelze umístit v rozporu s ní (§37 odst. 1 SZ). Pořizování územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Proces schvalování změny územního plánu proto mohla stěžovatelka napadat právě v tomto stadiu územního plánování, a nikoliv až v řízení územním. V rámci územního řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizována či nikoliv. V této fázi již otázka nezní "zda", ale "jak". Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Není proto přípustné ani dodatečné zpochybňování schválené územně plánovací dokumentace, resp. územního plánu nebo změny těchto materiálů v navazujícím územním řízení nebo dokonce v rámci soudního přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístění stavby. Není tedy ani možné, aby stěžovatelka, která nevznesla včas námitky proti změně územního plánu, toto své opomenutí "napravovala" tím, že formálně brojí proti rozhodnutí o umístění stavby, leč ve skutečnosti napadá územně plánovací dokumentaci. Kasační soud v této souvislosti připomněl, že "to ostatně i stěžovatelka přiznává, když v kasační stížnosti výslovně uvádí, že uplatňuje námitky proti schválené územně plánovací dokumentaci a de facto navrhuje zrušení rozhodnutí o změně územního plánu". Pokud tedy stěžovatelka při soudním přezkoumávání rozhodnutí o umístění stavby brojí proti územně plánovací dokumentaci, jde o irelevantní námitky, které nejsou přípustné. Kasační soud navíc ještě připomněl, že se MHMP v napadeném rozhodnutí o umístění stavby přesto zabýval věcnou správností a opodstatněností námitek stěžovatelky proti změně územního plánu, neboť posuzoval nesouhlas stěžovatelky se zamítnutím námitek, které uplatnila v územním řízení a námitek, že nejde o stavbu ve veřejném zájmu, ale naopak v přímém rozporu s tímto zájmem. MHMP své závěry v odůvodnění uvedeného rozhodnutí rozvedl a stěžovatelka v kasační stížnosti proti nim nevznesla žádné skutkové či právní výhrady. Městský soud již z tohoto důvodu nemohl sám vyhledávat možné nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí. Neodpovídá tedy skutečnosti ani námitka stěžovatelky, že MHMP jako odvolací správní orgán měl přezkoumat a posoudit věcnou správnost a opodstatněnost jejich námitek proti změně územního plánu.
Nejvyšší správní soud - k námitce stěžovatelky, že nebyla informována o existenci řízení ohledně změny územního plánu - uvedl, že mohla uplatnit připomínky a námitky v příslušných lhůtách, které v souvislosti s veřejným oznámením projednávání územně plánovací dokumentace umožňoval SZ; uzavřel s tím, že "měla tak ovšem učinit již v řízení, v němž je o této problematice rozhodováno, a nikoliv až v územním řízení".
Nejvyšší správní soud - v souvislosti se stěžovatelčiným tvrzením o obecnosti napadeného správního rozhodnutí, které se prý nevypořádalo s její námitkou, v čem spočívá důvod změny trasy vedení, proč je změna územního plánu v souladu s veřejným zájmem, a proč naopak není veřejným zájmem ponechání vedení v dosavadní trase -poukázal na to, co již uvedl o veřejném zájmu v rámci schvalování územního plánu, resp. v rámci změny územního plánu, a na to, že účinná ochrana se musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Proces schvalování změny územního plánu proto stěžovatelka mohla napadat právě v tomto stadiu územního plánování, a nikoliv až v řízení územním. Stěžovatelka stejně tak nemůže účinně zpochybňovat již schválenou územně plánovací dokumentaci, resp. územní plán nebo změnu těchto materiálů až v navazujícím územním řízení nebo dokonce v rámci soudního přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístění stavby. Nejvyšší správní soud (stejně jako Městský soud v Praze) nad rámec uvedeného poukázal i na to, že se MHMP v napadeném rozhodnutí podrobně zabýval problematikou předmětné stavby jako stavby ve veřejném zájmu. Kasační soud zdůraznil, že úkolem správních soudů není stanovit, jakým způsobem má být určité území využito, nýbrž jen kontrolovat, zda se politická jednotka při tvorbě územního plánu pohybovala ve věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) hranicích daných zákonnými pravidly. Správním soudům totiž přísluší přezkoumávat jen to, zda změnu územního plánu přijal pravomocný a kompetentní orgán, a zda přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem. Konkrétní skutkové a právní výhrady v tomto směru však stěžovatelka nevznesla.
Kasační soud k návrhu stěžovatelky na zrušení změny územního plánu z roku 2003 jako opatření obecné povahy uvedl, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007-44, vyslovil právní názor, podle něhož "územní plán velkého územního celku schválený usnesením zastupitelstva kraje v roce 2006 není opatřením obecné povahy, a není zde tedy dána pravomoc soudu dle §4 o dst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle §101a a násl. s. ř. s.".
Nejvyšší správní soud - ke stěžovatelčině tvrzení, že změna trasy vedení není veřejným zájmem a že je ve spekulativním zájmu vlastníka jiných pozemků v téže lokalitě - zdůraznil, že se k němu v rámci správního soudnictví nelze relevantně vyjádřit, neboť se se jedná o tvrzení, které je samo o sobě spekulativní, je založeno na dohadech a s projednávanou věcí nemá zjevnou souvislost.
II.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2007, č. j. 8 Ca 182/2006-77, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007-98, napadla stěžovatelka ústavní stížností a navrhla jejich zrušení. Uvedla, že jimi došlo k porušení jejích ústavních práv a svobod zakotvených v čl. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 a čl. 90 Ústavy ČR.
Stěžovatelka v prvé řadě podala stručnou rekapitulaci dosavadního průběhu řízení. Dále vyslovila nesouhlas se závěrem obou správních soudů, že změna územního plánu č. Z0439/03 (jež byla oznámena veřejnou vyhláškou na vývěskách všech městských částí Prahy a následně byla dne 30. 11. 2003 schválena zastupitelstvem hlavního města Prahy) není opatřením obecné povahy a že proto není dána pravomoc správního soudu k jeho přezkumu. Uvedla, že citovaná změna územního plánu byla "dle mých informací" vyvěšena na jiném (než obvyklém) místě a teprve po uplynutí 30denní lhůty byla vyvěšena na místě pravidelně užívaném; stěžovatelka se domnívá, že ji tím byla odňata možnost uplatnit námitky vůči změně územního plánu.
Stěžovatelka dále v této souvislosti prohlásila, že MHMP postupoval při posuzování jejích odvolacích námitek vůči rozhodnutí SÚ ze dne 19. 12. 2005, č. j. OV/2005/003587/Vo-úr, nesprávně a jeho nesprávnou argumentaci, která dle stěžovatelky opomíjela její vlastnické právo k nemovitosti, převzaly také oba správní soudy.
Stěžovatelka konečně poukázala na to, že rozšířením plochy dotčené ochranným pásmem po změně územního plánu o 2% dojde k výraznému snížení hodnoty jejího majetku a tím k porušení jejího ústavně garantovaného práva vlastnit majetek.
Vyjádření Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze k ústavní stížnosti stěžovatelky neobsahovala žádnou novou argumentaci a proto je Ústavní soud stěžovatelce k zaslání možné repliky ani nepostoupil.
III.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných/správních soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (sp. zn. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 173; srov. také sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými/správními soudy jen tehdy, jestliže zjistí, že v řízení před nimi byly - v tomto směru - porušeny ústavní procesní principy (srov. např. sp. zn. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 346).
Stěžovatelka v ústavní stížnosti zejména namítá porušení svého práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo, neboť stěžovatelce nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhala. Oba správní soudy podrobně vysvětlily důvody, pro které musely návrhy stěžovatelky zamítnout.
Stěžovatelka setrvale (již) v odvolání do rozhodnutí SÚ o umístění stavby, ve správní žalobě, v kasační stížnosti i v ústavní stížnosti předkládá a opakuje argumentaci, jež se týká postupu a řízení ve věci schvalování územně plánovací dokumentace. Tím však neusiluje o změnu původně napadeného rozhodnutí ve věci umístění stavby, ale právě o přezkum změny územního plánu jako součásti územně plánovacích podkladů; toho však touto cestou dosáhnout nelze. Ústavní soud proto usuzuje, že se jedná o argumentaci účelovou a spektakulární.
Byly to konec konců MHMP, Městský soud v Praze a především Nejvyšší správní soud, které stěžovatelce v odůvodnění svých rozhodnutí (a Nejvyšší správní soud obsáhle a pregnantně) vysvětlily význam postupu a řízení ve věci schvalování územně plánovací dokumentace (včetně uplatnění institutu veřejného zájmu, a případného omezení vlastnického práva) a vydání územního rozhodnutí na straně jedné (srov. např. č. l. 100 až 101 a opětovně č. l. 104 až 105 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu) a teprve následného vydání rozhodnutí o umístění stavby na straně druhé. Stejně tak bylo - především v rozhodnutích obou soudů - jednoznačně konstatováno, že v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí ve věci umístění stavby nelze přezkoumávat platnost a zákonnost dříve schválených územně plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace.
Ústavní soud nemá důvod na uvedené argumentaci cokoli měnit. Rozhodnutí přijatá oběma soudy jsou jasná, srozumitelná a zřetelně popisují zásadní odlišení procesních postupů správních orgánů týkajících se rozhodování ve věci územně plánovací dokumentace a ve věci rozhodnutí o umístění stavby. Oba soudy jasně popsaly věcný a formálně procesní rámec této diference, která není samoúčelná a ve svém důsledku nemůže vést ani k (případným) úvahám o přílišném formalismu v rámci rozhodování správních soudů.
Ústavní soud v daných souvislostech současně zdůrazňuje, že v rámci řízení o ústavní stížnosti nelze aplikovat ani jeho judikaturu týkající se rozhodnutí o pravomoci Nejvyššího správního soudu ve věci přezkoumání územního plánu jako opatření obecné povahy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07). Za situace, kdy správní soudy jednaly - důsledně vzato - o přezkumu rozhodnutí SÚ o umístění stavby, nelze ani dovodit možnost použití argumentace, jež se v citovaném rozhodnutí Ústavního soudu týkala ústavní stížnosti do rozhodnutí kasačního soudu o návrhu na zrušení územního plánu (a nikoliv rozhodnutí v jiné věci, tedy například rozhodnutí o umístění stavby). Ústavní soud navíc podotýká, že na této skutečnosti nic nemění ani (v rozhodnutích obou správních soudů) uváděná judikatura Nejvyššího správního soudu ve věci posuzování územního plánu jako opatření obecné povahy v podmínkách tehdy platného SZ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č.j. 1 Ao 1/2006-74, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č.j. 3 Ao 1/2007-44).
Ústavní soud uzavírá, že napadená rozhodnutí obecných soudů jsou logická, jasná a přesvědčivá, nemají povahu svévole a mezi skutkovým zjištěním a právními závěry z něj vyvozenými není dán ani extrémní rozpor ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu. Jsou tedy i z hlediska ústavnosti plně přijatelná.
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozhodnutími k porušení základních práv nebo svobod, jichž se stěžovatelka dovolává, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2011
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu