ECLI:CZ:US:2011:2.US.3027.08.1
sp. zn. II. ÚS 3027/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké o ústavní stížnosti Přípravného výboru pro konání místního referenda, ve složení: M. V., M. H. a I. L., zastoupeného Mgr. Dominikou Kovaříkovou, advokátkou se sídlem Olomouc, Riegrova 14, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 9. 2008 ve věci sp. zn. 22 Ca 259/2008, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel se domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s odvoláním na porušení čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 3 odst. 2 in fine Evropské charty místní samosprávy, čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občasných a politických právech a čl. 100 odst. 1 věta první Ústavy.
Shora označeným usnesením Krajského soudu v Ostravě byl zamítnut návrh stěžovatele, aby bylo v obci Bystročice vyhlášeno místní referendum o otázce: "Souhlasíte s tím, aby obec Bystročice všemi dostupnými právními prostředky zabránila realizaci logistického centra, příjezdové komunikace, případně jiných skladových hal či průmyslových objektů, na všech pozemcích mezi částí Žerůvky, biocentrem a rychlostní komunikací R 46?".
Dle ustanovení §8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místím referendu, je stanoveno, že "otázka navržená pro místní referendum musí být jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem ´ano´ nebo slovem ´ne´." Stěžovatel se proto domnívá, že krajský soud napadeným usnesením nepřiměřeným způsobem (nad rámec zákona) rozšířil důvody, pro které nelze o navržené otázce hlasovat, když pod ustanovení §8 odst. 3 zákona o místním referendu podřadil i údajnou neurčitost v otázce uvedené lokace. Stěžovatel nadto připomíná, že pro místní občany - tedy pro potenciální hlasující v místním referendu - byla uvedená lokace určena dostatečně konkrétně; skutečnost, že pro občany, jež by v místním referendu nehlasovali (tedy pro občany mimo danou obec), by mohlo být prostorové určení nedostatečné, je přitom dle stěžovatele irelevantní.
Důvodem odmítnutí návrhu na vyhlášení místního referenda krajským soudem byla současně i skutečnost, že položená otázka měla být v rozporu s územním plánem obce Bystročice, jenž byl vyhlášen její vyhláškou č. 1/2006. Navržené místní referendum totiž mělo dát odpověď na otázku, která je tímto územním plánem již zodpovězena.
S tímto závěrem krajského soudu se stěžovatel neztotožňuje a domnívá se, že krajským soudem zvolený výklad ve svém důsledku zcela znemožňuje konání místních referend, jež se týkají záměrů, které jsou (momentálně) v souladu s územním plánem, ovšem občané obce si jejich realizaci nepřejí. Dle mínění stěžovatele konání takového referenda, respektive jeho výsledek, není v rozporu se zákonem, neboť skutečnost, že občasné zabrání realizaci stavby, jež by byla v souladu s platným územním plánem, nezpůsobuje vznik protiprávního stavu.
Územní plán obce je dle stěžovatele koncepční materiál, který vymezuje plochy vhodné pro určité aktivity a záměry. Na území, pro něž je schválen územní plán, nelze přitom realizovat záměry, které by s ním byly v rozporu; zákon však nikde dle stěžovatele nestanoví, že pokud je v územním plánu vymezeno určité území např. pro budoucí průmyslovou výrobu, že se tam takový záměr musí realizovat. Pokud totiž nedojde v budoucnu k naplnění územního plánu v takové lokalitě, není tento stav podle stěžovatele protiprávní, neboť se pouze na daném území nerealizuje záměr, se kterým územní plán při svém vzniku nebo změně počítal.
Stěžovatel konečně nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že předmětná otázka měla vyvolat změnu územního plánu obce Bystročice [ve smyslu §7 písm. g) zákona o místním referendu] a připomíná, že výsledek místního referenda měl toliko zavázat obec, aby všemi dostupnými právními prostředky zabránila realizaci určitých záměrů v určité lokalitě. Stěžovatel se proto domnívá, že krajským soudem odkazované závěry nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 101/05 na projednávanou věc nedopadají.
Po posouzení věci a zvážení stěžovatelovy argumentace dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Podstatou projednávaného podání je otázka, zda krajský soud napadeným usnesením neporušil stěžovatelova výše uvedená práva, jestliže rozhodl, že se v místním referendu nemůže položit otázka, kterou stěžovatel v návrhu předložil.
Úkolem Ústavního soudu, jakožto orgánu ochrany ústavnosti (jenž není součástí soustavy obecných soudů, a jemuž proto v zásadě nepřísluší posuzovat správnost ústavní stížností napadených soudních rozhodnutí), v projednávané věci není ani posouzení zákonnosti usnesení zastupitelstva obce Bystročice, kterým byl zamítnut stěžovatelův návrh na vyhlášení místního referenda o předmětné otázce, ani případné sjednocování judikatury v otázkách místního referenda (a to bez ohledu na ustanovení §104 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění účinném do 31. 12. 2011, tedy před účinností zákona č. 303/2011 Sb., jež vylučovalo přezkum věci Nejvyšším správním soudem), nýbrž toliko posouzení otázky, zda ve věci rozhodující krajský soud interpretací rozhodných ustanovení zákona o místním referendu neporušil právo stěžovatele na spravedlivý proces (srov. mutatis mutandis usnesení Ústavního soudu ve věcech sp. zn. II. ÚS 706/04, III. ÚS 40/06, II. ÚS 37/10, IV. ÚS 70/10), v jehož důsledku by mohlo být zasaženo i jeho právo garantované ustanovením čl. 21 odst. 1 Listiny (viz nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 101/05).
Porušení práva stěžovatele podílet se přímo na správě veřejných věcí by tak v dané věci bylo možno dovozovat pouze tehdy, pokud by správní soud nepostupoval v souladu se zákonem o místním referendu, jehož prostřednictvím se přímý podíl občanů na správě věcí obce uskutečňuje, přičemž tento zákon sám stanoví v ustanovení §7 výluku svého použití. Stěžovatel sám také zásah do práva plynoucího z ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny v podstatě dovozuje z podle něj nesprávné interpretace zákona o místním referendu. Takový stav však Ústavní soud v posuzované věci neshledal.
Ústavní soud předesílá, že účelem institutu místního referenda je umožnit občanům dané obce přímou správu veřejných věcí náležejících do její samostatné působnosti. Existence "hmotných" práv občanů obce (právo iniciovat konání místního referenda o zákonem negativně definované možné množině otázek) však nesmí být oddělována od jejich "procesuální" složky. Institut místního referenda tedy není možno použít vždy, kdy se jedná o otázku spadající do samostatné působnosti obce, ale je třeba současně brát na zřetel i hledisko časové, zohledňující procesní složku daných práv. Na druhé straně však výklad příslušných ustanovení zákona o místním referendu ve vztahu k posuzování možnosti vyvolat referendum (z hlediska jeho věcného vymezení) nemůže být natolik restriktivní, aby eliminoval - např. z důvodů víceméně formálních (formalistických) - reálnou použitelnost tohoto zákonného institutu, a konsekventně tak snižovat zájem občanů obce podílet se na správě věcí veřejný.
Krajský soud v projednávané věci shledal nepřípustnost položené otázky jednak ve smyslu ustanovení §8 odst. 3 zákona o místním referendu, neboť dospěl k závěru, že předmětné území nebylo "směrem severovýchodním podél rychlostní komunikace R 46 směrem k Olomouci" dostatečně určitě vymezeno, a jednak proto, že položená otázka byla v rozporu s územním plánem obce Bystročice (vyhláška č. 1/2006), a proto ji krajský soud shledal nepřípustnou rovněž ve smyslu ustanovení §7 písm. d) zákona o místním referendu.
Stěžovateli je možno přisvědčit potud, že při naplnění kritéria určitosti předmětné lokality by mělo být rozhodující kritérium určitosti z pohledu místních obyvatel (tedy potenciálních hlasujících). Ze zřetele však nelze ztrácet skutečnost, že krajský soud nespatřoval neurčitost položené otázky ve formálním požadavku (tj. neuvedení parcelních čísel), nýbrž v neuzavřenosti daného území, přičemž - a to je rozhodující z hledisek výše předestřených limitů ústavněprávního přezkumu projednávané věci - tento svůj právní názor v napadeném usnesení dostatečně (ústavně konformně) odůvodnil. Nad rámec Ústavní soud podotýká, že ani daný investiční záměr nebyl zcela konkrétně vymezen (viz "... případně jiných skladových hal či průmyslových objektů"), a tudíž nemohl zhojit krajským soudem indikovanou neurčitost (neuzavřenost) lokality, k níž se vztahovala otázka položená v místním referendu.
Stěžejní je v projednávané věci nicméně otázka, zda krajský soud nepostupoval - opět primárně prizmatem ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny - ústavně nonkonformně, dospěl-li k závěru, že položená otázka by odporovala existujícímu územnímu plánu obce, v důsledku čehož je dána její nepřípustnost ve smyslu ustanovení §7 písm. d) zákona o místním referendu.
Připomenout je v této souvislosti nutné právní závěry již odkazovaného nálezu ve věci sp. zn. I. ÚS 101/05. Ústavní soud v tomto rozhodnutí přikročil ke kasaci napadeného usnesení, neboť dospěl k závěru, že v případě otázky týkající se územního plánu obce nezakládá existence územního plánu ve stádiu návrhu nepřípustnost místního referenda dle ustanovení §7 písm. e) zákona o místním referendu; současně nechal Ústavní soud na krajském soudu, aby posoudil, zda nejsou položené otázky v rozporu s ustanovením §7 písm. d) zákona o místním referendu.
V kontextu projednávané věci tak obsah obecním zastupitelstvem schvalovaného územního plánu mohou občané obce dozajista ovlivnit i prostřednictvím institutu místního referenda, a to až do okamžiku, kdy je tento (nový) územní plán obecním zastupitelstvem schválen (srov. usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2009 ve věci sp. zn. 44 Ca 89/2009). Poté však již případný nesouhlas (některých občanů obce) s územním plánem (či jeho částí) není možno "obcházet" pomocí institutu místního referenda, nýbrž je třeba tento nesouhlas případně projektovat do iniciace jeho změny [srov. ustanovení §44 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Pokud by se tedy jednalo o etapu návrhu změny územně plánovací dokumentace, bylo by nutno posuzovat otázku přípustnosti konání místního referenda s ohledem na závěry výše citované judikatury Ústavního soudu i soudů obecných (srov. usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. 7. 2010 ve věci sp. zn. 44 A 62/2010 a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009 ve věci sp. zn. 44 Ca 15/2009).
Současně je třeba zdůraznit, že ani ve stádiu již schváleného územního plánu (při zachování výše naznačené "procesní bdělosti") není vyloučeno brojit proti realizaci konkrétního stavebního záměru s využitím institutu místního referenda (srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2009 ve věci sp. zn. 12 Ca 5/2009), samozřejmě za předpokladu, že tato otázka spadá do samostatné působnosti dané obce.
V případě místního referenda brojícího proti stavebnímu záměru ve stádiu schváleného územního plánu (a před případnou iniciací jeho změny) je tedy nutné trvat na naplnění kritéria jisté míry konkrétnosti (kteroužto otázka v posuzované věci nenaplnila), neboť v opačném případě by mohl být namístě závěr, že navrhovatelé ve skutečnosti nebrojí jen a pouze proti konkrétnímu stavebnímu záměru, nýbrž že nechtějí v dané lokaci žádnou obdobnou stavbu (přestože s takovým typem stavby územní plán v dané části počítá), že tedy účelem referenda je dosažení výsledku (neexistence žádné obdobné stavby na daném území), jehož je však možno dosáhnout jiným procesním postupem, na jehož počátku nemůže být institut místního referenda.
Dospěl-li proto krajský soud v projednávané věci k závěru, že položená otázka odporuje existujícímu územnímu plánu obce, a proto je nepřípustná ve smyslu ustanovení §7 odst. d) zákona o místím referendu, není možno považovat tento závěr z hlediska běžných standardů výkladu právní normy za excesivní, a ani za závěr, jenž by odporoval nálezu Ústavního soudu; jelikož tedy v projednávané věci Ústavní soud neshledal ze strany rozhodujícího orgánu veřejné moci (krajského soudu) žádnou svévoli (libovůli), není dán ani žádný relevantní důvod, jenž by ospravedlňoval kasační zásah Ústavního soudu.
Vzhledem ke shora uvedeným závěrům Ústavní soud konstatuje, že právní názor Krajského soudu v Ostravě učiněný v projednávané věci nevybočuje z mezí zákona, je z ústavního hlediska akceptovatelný a jeho odůvodnění je ústavně konformní a srozumitelné. Okolnost, že se stěžovatel se závěry vyslovenými v napadených rozhodnutích neztotožňuje, nemůže sama o sobě založit odůvodněnost jeho ústavní stížnosti. Právní závěry, které krajský soud v napadeném usnesení učinil, jsou výsledkem aplikace práva, jež se nachází v mezích ústavnosti.
Ústavnímu soudu proto z uvedených důvodů nezbylo než návrh dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. prosince 2011
Jiří Nykodým
předseda senátu