ECLI:CZ:US:2014:1.US.1404.13.2
sp. zn. I. ÚS 1404/13
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajka) a soudců Ivany Janů a Stanislava Balíka - ze dne 14. května 2014 sp. zn. I. ÚS 1404/13 ve věci ústavní stížnosti města Žlutice, IČO 00255181, Karlovarský kraj, s adresou pro doručování Žlutice, Velké náměstí 144, zastoupeného JUDr. Václavem Krondlem, advokátem, se sídlem v Karlových Varech, Jiráskova 2, proti rozsudku Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 15. 11. 2011 č. j. 14 C 275/2010-65 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2012 č. j. 15 Co 11/2012-81, jimiž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba na určení vlastnického práva k nemovitostem, a proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2013 č. j. 28 Cdo 1249/2012-99, kterým bylo odmítnuto stěžovatelovo dovolání, za účasti Lesů České republiky, s. p., IČO 42196451, se sídlem v Hradci Králové, Přemyslova 1106, jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Rozsudkem Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 15. 11. 2011 č. j. 14 C 275/2010-65, rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2012 č. j. 15 Co 11/2012-81 a usnesením Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2013 č. j. 28 Cdo 1249/2012-99 bylo porušeno základní právo stěžovatele na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a základní právo stěžovatele vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozsudek Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 15. 11. 2011 č. j. 14 C 275/2010-65, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2012 č. j. 15 Co 11/2012-81 a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2013 č. j. 28 Cdo 1249/2012-99 se ruší.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Stěžovatel nabyl s účinností zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, tj. ke dni 24. 5. 1991, vlastnické právo k určitým nemovitostem, jež byly jeho historickým majetkem. Na předmětných pozemcích, jako jejichž vlastník byla v katastru nemovitostí stále zapsána Česká republika, nadále hospodařil státní podnik Lesy České republiky. Stěžovatel o vydání pozemků začal usilovat v roce 2009. Jeho komunikace s Lesy České republiky, s. p., ovšem nebyla úspěšná a k vydání nemovitostí nedošlo především s ohledem na tvrzení, že tyto byly státním podnikem vydrženy.
2. Stěžovatel tedy podal žalobu na určení vlastnického práva k předmětným nemovitostem. Tato žaloba byla Okresním soudem v Karlových Varech zamítnuta rozsudkem ze dne 15. 11. 2011 č. j. 14 C 275/2010-65, neboť soud dospěl k závěru, že na straně státního podniku Lesy České republiky důvodně existovala dobrá víra ve smyslu §130 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 509/1991 Sb., že je oprávněným držitelem pozemků, a že tedy vlastnické právo k předmětným pozemkům po deseti letech vydržel.
3. Rozhodnutí soudu prvního stupně bylo následně potvrzeno rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2012 č. j. 15 Co 11/2012-81. Krajský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že nebylo povinností státu vyhledávat nemovitosti, k nimž vlastnické právo na základě zákona č. 172/1991 Sb. pozbyl, a že takový postup byl naopak povinností nových vlastníků, na něž zákon kladl povinnost do jednoho roku od nabytí vlastnictví podat návrh na záznam vlastnictví do katastru. Dle krajského soudu skutečnost, že tato lhůta byla pořádková, nebránila založení a plynutí doby k vydržení vlastnického práva ve prospěch státu.
4. Dovolání stěžovatele Nejvyšší soud odmítl usnesením ze dne 26. 2. 2013 č. j. 28 Cdo 1249/2012-99, v němž uvedl, že nedostatek aktivity obce při prosazování práv, jichž se v důsledku obecní restituce stala nositelkou, tedy nenaplnění zákonem stanovených předpokladů, vede k opětovnému nabytí vlastnického práva státem či jím založeným státním podnikem formou vydržení. Předmětné usnesení bylo stěžovateli doručeno 6. 3. 2013.
II. Rekapitulace ústavní stížnosti
5. Včasnou ústavní stížností, splňující i ostatní formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení všech výše jmenovaných rozhodnutí, tedy rozsudku Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 15. 11. 2011 č. j. 14 C 275/2010-65, rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2012 č. j. 15 Co 11/2012-81 a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2013 č. j. 28 Cdo 1249/2012-99, s odůvodněním, že jimi byla porušena jeho základní práva a svobody zaručené ústavním pořádkem, a sice jmenovitě právo vlastnit majetek zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále právo na spravedlivý proces vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny. K porušení základních práv stěžovatele dle něj došlo ve dvou oblastech.
6. Zaprvé nebyla dle stěžovatele jeho majetkovému právu poskytnuta náležitá ochrana ze strany státu, neboť ten při vědomí existence vlastnického práva stěžovatele k předmětným nemovitostem vyplývajícího z povinnosti vést pozemkové knihy tvrdil, že je v dobré víře, považoval-li tyto nemovitosti za své.
7. Zadruhé se stěžovatel domnívá, že obecné soudy nerespektováním zásad spravedlivého procesu toto porušení jeho majetkových práv aprobovaly. Dle stěžovatele obecné soudy měly především přihlédnout ke skutečnosti, že námitka vydržení nebyla vznesena v dobré víře, neboť stát stěžovateli uložením řady povinností v souvislosti s výkonem přenesené působnosti a současným neposkytnutím dostatečných finančních prostředků k jejich výkonu neumožnil aktivní vyhledávání jeho historického majetku. Dále má stěžovatel za to, že postavení účastníků v řízení o určení vlastnického práva k předmětným nemovitostem bylo nerovné, neboť nebyly zkoumány všechny rozhodné skutečnosti v náležitém rozsahu. Stěžovatel v této souvislosti zejména tvrdí, že stát nebyl povinen prokazovat existenci dobré víry, že tuto obecné soudy dovodily pouze na základě faktického užívání předmětných nemovitostí státním podnikem a že bylo naopak požadováno po stěžovateli, aby zpochybnění dobré víry prokazoval. Konečně obecné soudy právo stěžovatele vlastnit majetek a současně i jeho právo na spravedlivý proces porušily i tím, že si nesprávně vyložily §8 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb., a ačkoliv tvrdily opak, nedodržení této pořádkové lhůty de facto považovaly za důkaz, že stěžovatel o předmětné nemovitosti nejevil zájem a že státní podnik Lesy České republiky byl při hospodaření s nimi v dobré víře odůvodňující jejich vydržení.
III. Rekapitulace vyžádaných vyjádření
8. Ústavní soud si ve věci vyžádal vyjádření Okresního soudu v Karlových Varech, Krajského soudu v Plzni, Nejvyššího soudu a vedlejšího účastníka státního podniku Lesy České republiky. Okresní soud v Karlových Varech Ústavnímu soudu toliko zaslal vyžádaný spis sp. zn. 14 C 275/2010, aniž by se k věci dále vyjadřoval. Státní podnik Lesy České republiky se svého postavení vedlejšího účastníka nevyjádřením se v dané lhůtě vzdal.
9. Krajský soud v Plzni ve svém vyjádření odkázal na napadené rozhodnutí a na judikaturu Nejvyššího soudu o možnosti vydržení historického majetku obcí ze strany státu, a to konkrétně na usnesení ze dne 22. 2. 2006 sp. zn. 28 Cdo 1603/2005.
10. Nejvyšší soud ve svém vyjádření plně odkázal na odůvodnění svého usnesení a dále uvedl, že k odmítnutí dovolání došlo v důsledku respektování platné úpravy přípustnosti dovolání a s přihlédnutím k judikatuře, na kterou ústavní stížností napadené usnesení odkazuje. Současně však podotkl, že si je vědom judikatorního posunu v posouzení otázky možnosti vydržení věci státem ve vztahu k obecnímu majetku, jenž na obec měl přejít mocí zákona, jak to plyne z rozhodování Ústavního soudu.
IV. Rozhodování bez ústního jednání
11. V souladu s ustanovením §44 zákona o Ústavním soudu bylo o stížnosti rozhodnuto bez ústního jednání, neboť nebylo lze očekávat, že by v případě jeho konání došlo k dalšímu objasnění věci.
V. Právní východiska k ústavní stížnosti
12. Podle čl. 83 Ústavy České republiky je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti. Tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Důležité je také připomenout, že Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů, a jako takový tedy není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Pravomoc Ústavního soudu je založena k přezkumu rozhodnutí, proti nimž stížnost směřuje, výlučně z hlediska dodržení ústavněprávních principů.
13. Ústavní soud tedy předně dbá o to, aby řízení, v rámci něhož byla napadená rozhodnutí vynesena, byla jako celek spravedlivá a aby sama rozhodnutí neporušovala základní práva a svobody stěžovatele. Z hlediska prvé maximy Ústavní soud mimo jiné zkoumá i to, zda měly obě strany v řízení rovné postavení [bod 27 a násl. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)] nebo zda se obecné soudy vypořádaly se všemi právně relevantními námitkami účastníků řízení [bod 12 nálezu sp. zn. I. ÚS 1561/08 ze dne 5. 8. 2009 (N 178/54 SbNU 231)], či posuzuje výkladový a aplikační postup obecných soudů, což však činí pouze v případě, kdy nesprávná interpretace a aplikace podústavního práva obecnými soudy může mít za následek porušení základních práv a svobod. Jak konstatoval Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí, v řízení o ústavních stížnostech lze za takové považovat případy, ve kterých nesprávná aplikace podústavního práva je spjata s ústavně nekonformním výkladem právních norem [viz mj. nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95 ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.)], či případy svévolné aplikace podústavního práva [viz mj. nález sp. zn. II. ÚS 446/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 200/47 SbNU 591)]. Zatímco pojem svévole lze interpretovat především ve smyslu nerespektování jednoznačné kogentní normy, absence řádného odůvodnění, extrémního nesouladu mezi právními závěry a provedenými důkazy či výkladu a použití podústavního práva v extrémním rozporu s principy spravedlnosti například v důsledku přepjatého formalismu [nález sp. zn. III. ÚS 94/97 ze dne 26. 6. 1997 (N 85/8 SbNU 287)], z hlediska ústavně konformního výkladu je třeba dbát o to, aby byly právní normy vykládány v souladu nejen s jejich doslovným zněním, ale i s účelem zákona jako takového, historií jeho vzniku, systematickou souvislostí nebo některým z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku [bod 16 nálezu sp. zn. IV. ÚS 444/11 ze dne 5. 12. 2012 (N 200/67 SbNU 573) a rozhodnutí tam uvedená]. Ve věcech restitučních je konečně třeba danou právní normu vždy vykládat in favorem restitutionis, tj. v souvislosti s poměry v totalitním státu, tedy ve spojitosti s neexistencí státu právního a demokratického [bod 59 nálezu sp. zn. I. ÚS 3248/10 ze dne 17. 5. 2011 (N 95/61 SbNU 463)].
14. Z hlediska maximy druhé, tj. zamezení porušování základních práv a svobod, lze v dané věci připomenout, že právo na ochranu vlastnictví je zakotveno především v čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, přičemž toto právo na straně státu vytváří jak závazky pozitivní, tj. především předcházet škodám na majetku a chránit tento majetek proti zásahům třetích osob, tak i závazky negativní spočívající v ochraně majetku před zásahem ze strany státu (Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J. a Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech: komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 1248). Jak také připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 599/03 ze dne 28. 7. 2004 (N 105/34 SbNU 107), "po listopadu 1989 došlo v Československu, nyní v České republice, k zásadním politickým a ekonomickým změnám [, přičemž] byl zaveden nový hodnotový systém moderní demokratické společnosti [...]. Tento systém poskytuje - mimo jiné - i náležitou soudní ochranu právu vlastnickému". Právě z pozice garanta a ochránce vlastnického práva pak stát vede záznamy o skutečnostech, které umožňují určit, komu v případě dané nemovité věci vlastnické právo náleží. V tomto kontextu je pak třeba stát i za situace, kdy vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, vnímat jako subjekt, jenž je schopen seznat, kdo je vlastníkem dané nemovitosti, a to tím spíše v případě, kdy je to právě on, kdo zákonem sledujícím účel nápravy historické křivdy vlastnictví určitým subjektům sám přizná [nález sp. zn. III. ÚS 2176/13 ze dne 9. 1. 2014 (N 2/72 SbNU 31)]. K problematice pozice státu v soukromoprávních vztazích se Ústavní soud vyjádřil již dříve, a to v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303), kde zdůraznil, že "i v případech, kdy stát vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, který se řídí právními předpisy z oblasti soukromého práva, nelze jeho postavení bez dalšího ztotožňovat s postavením jednotlivce. I v takových vztazích stát nedisponuje skutečně autonomní vůlí, jeho jednání se musí vždy řídit zákonem, i když stát zastupují z jeho pověření jiné subjekty. Při posuzování pozice státu v takových vztazích nelze proto cele abstrahovat od druhé dimenze státu, tj. té, v níž vykonává svou hlavní funkci, tedy státní moc". Z hlediska právě řečeného pak nelze stát pro účely posouzení otázky vydržení považovat za oprávněného držitele nemovitého majetku, jejž ze svého vlastního rozhodnutí vyjádřeného skrze zákon navrátil určitým subjektům, neboť stát v těchto případech nemůže být v dobré víře, že mu tento majetek náleží [nálezy sp. zn. II. ÚS 2876/12 ze dne 13. 11. 2013 (N 187/71 SbNU 239) a sp. zn. III. ÚS 2176/13 ze dne 9. 1. 2014 (viz výše)].
VI. Posouzení ústavní stížnosti
15. Po přezkoumání napadených rozhodnutí, včetně spisového materiálu, ze shora zmíněných hledisek a po zhodnocení jejich souladu především s čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je jako celek důvodná.
16. Co do skutkových i právních okolností obdobnými věcmi se již Ústavní soud zabýval, a to v řízeních o ústavních stížnostech stěžovatelů městys Svatava a město Cheb, vedených pod sp. zn. II. ÚS 2876/12 a III. ÚS 2176/13. V obou případech obecné soudy rovněž akceptovaly námitku vydržení vlastnického práva státním podnikem Lesy České republiky, přičemž zaujaly právní názor jako v nyní projednávané věci a dospěly k závěru, že stát byl po celou dobu oprávněným držitelem předmětných pozemků, a proto se opětovně uplynutím vydržecí doby stal jejich vlastníkem. S tímto názorem se však Ústavní soud, co se týče těchto stížností, neztotožnil a stejně tak se s ním neztotožňuje ani v právě projednávaném případě, neboť obecné soudy ani v jednom z případů do svých úvah nepromítly ve vztahu k podmínkám vydržení specifické postavení státu v soukromoprávních vztazích, jak je výše nastíněno. Obecné soudy při hodnocení dobré víry vydržitele, tj. státu, zejména nevzaly v úvahu skutečnost, že to byl právě stát, kdo vlastnictví předmětných pozemků ze své vlastní vůle zákonem č. 172/1991 Sb. převedl na stěžovatele a kdo vedl záznamy, na jejichž základě se tohoto vlastnictví obce byly vůbec schopny domáhat, a z nichž tedy i sám stát, respektive v tomto případě státní podnik, měl při běžné opatrnosti seznat, kdo je skutečným vlastníkem daných pozemků. Účastníkům řízení před obecnými soudy tedy bylo těmito přisouzeno nerovné postavení, neboť po jednom (zástupci státu) znalost relevantních vlastnických vztahů soudy nevyžadovaly, respektive jej u něj nepředpokládaly, zatímco druhému jejich neznalost, respektive neschopnost tyto vztahy zjistit a k vlastnictví historických pozemků se v určité době přihlásit kladly k tíži. Krajský soud v Plzni pak dokonce ve svém rozhodnutí uvedl, že bylo na stěžovateli, aby dobrou víru státního podniku Lesy České republiky při nakládání s předmětnými pozemky zpochybnil, a že této povinnosti nedostál. Takovéto chápání rozložení důkazního břemene je ovšem v rozporu se skutečností, že koncepce upřednostnění dobré víry nabyvatele před ochranou vlastnického práva původního vlastníka představuje v rovině ústavněprávní zákonné omezení jednoho z nejpodstatnějších základních práv a svobod, a je ji tedy třeba vykládat tak, aby byla ještě vůbec šetřena podstata vlastnického práva [body 26 a 27 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 75/04 ze dne 13. 6. 2006 (N 119/41 SbNU 485; 452/2006 Sb.); k nutnosti prokazovat dobrou víru vydržitelem viz také Petr, B. Vydržení v českém právu. Praha: C. H. Beck, 2006.].
17. Krajský soud v Plzni a Nejvyšší soud rovněž pochybily, když §8 zákona č. 172/1991 Sb. interpretovaly jako ustanovení vycházející ze změnitelné povahy zákonného nabytí vlastnictví obcemi a jako nebránící založení a plynutí doby potřebné k vydržení předmětných pozemků státem. Takový výklad nejenže nelze, za neexistence explicitně stanovené lhůty, po jejímž uplynutí majetek přechází do vlastnictví státu (již stanovila až novela č. 173/2012 Sb.), považovat za interpretaci nesvévolnou, ale nelze jej označit ani za výklad in favorem resitutionis, neboť, jak zdůraznil Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 2876/12 ze dne 13. 11. 2013, "se jeví jako nepřiměřené trestat obec za její pasivitu pozbytím práva ve prospěch státu, který již jednou obci vlastnictví svémocně odňal, ale později se rozhodl způsobenou křivdu napravit, a který vedl a vede evidenci věcných práv k nemovitostem, a nese proto svůj díl viny na obtížích, které obce při dohledávání svého historického majetku mají". Předmětné ustanovení je třeba vyložit toliko tak, že uplynutí doby delší jak deset let od účinnosti zákona č. 172/1991 Sb. není bez významu ve vztahu k dobré víře dalších nabyvatelů nemovitostí, na které bylo vlastnictví k nemovitostem zákonem č. 172/1991 Sb. převedeno státem či následně dalšími subjekty po uplynutí lhůty, v níž obec měla učinit příslušný návrh na zápis do katastru nemovitostí (nález II. ÚS 2876/12 ze dne 13. 11. 2013 a tam citované usnesení sp. zn. I. ÚS 250/06 ze dne 10. 10. 2006, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
18. Pro úplnost pak Ústavní soud dodává, že nelze přisvědčit stěžovatelově námitce týkající se nutnosti odmítnout námitku vydržení vznesenou státním podnikem Lesy České republiky před obecnými soudy z důvodu jejího rozporu s dobrými mravy. V této otázce se totiž Ústavní soud zcela ztotožňuje s názorem Nejvyššího soudu vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, tedy že "k vydržení práva přihlíží soudy vždy bez zřetele k tomu, zda se jej některý z účastníků dovolal, [a] uplatnění vydržení tak nepředstavuje právní úkon ani výkon práv. Je toliko projevem právní kvalifikace věci. Hodnocení jeho souladnosti či rozpornosti s dobrými mravy je tudíž právně bezvýznamné". V tomto aspektu se tedy námitka vydržení zcela zásadně liší od námitky promlčení, která dle Ústavního soudu v rozporu s dobrými mravy vznesena být nemůže [nález sp. zn. II. ÚS 309/95 ze dne 15. 1. 1997 (N 6/7 SbNU 45)].
19. V posuzovaném případě pak Ústavní soud vycházel ze své výše citované dosavadní judikatury, z níž vyplývá, že při hodnocení splnění podmínek vydržení tzv. historického majetku obcí je nutno přihlížet nejen k vydržecí době, nýbrž i k oprávněnosti držby a zvláštním požadavkům na hodnocení dobré víry držitele, je-li jím stát nebo státní podnik, jehož je stát zakladatelem. K přechodu historického majetku zpět na obce došlo rozhodnutím zákonodárce (tedy samotného státu) zákonem č. 172/1991 Sb., což v obecné rovině vylučuje dobrou víru státu k tzv. historickému majetku obcí. Výklad in favorem restitutionis se uplatní s ohledem na to, že to byl právě stát, který již jednou obcím vlastnictví odňal a citovaným zákonem sledoval účel nápravy této historické křivdy, přičemž současně nesl a nese odpovědnost za vedení evidence věcných práv k nemovitostem, a byl to stát, který až v §8 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 173/2012 Sb., jednoznačně stanovil, že teprve marným uplynutím lhůty (pro podání návrhu na zápis vlastnického práva obcí nejpozději do 31. března 2013) přechází majetek obcí do vlastnictví státu. Takovýto sankční důsledek z původní formulace §8 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění do 28. 6. 2012, dovozovat nelze.
20. Z těchto důvodů Ústavní soud podané ústavní stížnosti podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyhověl a při konstatování porušení základních práv stěžovatele zaručených čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny zrušil napadený rozsudek Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 15. 11. 2011 č. j. 14 C 275/2010-65, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2012 č. j. 15 Co 11/2012-81 a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2013 č. j. 28 Cdo 1249/2012-99 [§82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].