ECLI:CZ:US:2017:Pl.US.37.17.1
sp. zn. Pl. ÚS 37/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedajícího Jaroslava Fenyka a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Pavly Krejčí, advokátky, směřující proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2017, č. j. Vol 12/2017-33, in eventum proti výroku II. téhož usnesení Nejvyššího správního soudu, a o návrhu na zrušení ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I. Průběh předchozího řízení
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1 ve spojení se stanoviskem pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15 ze dne 8. 10. 2015, všechna rozhodnutí jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz, a §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] brojí stěžovatelka proti v záhlaví citovanému usnesení Nejvyššího správního soudu, in eventum proti výroku II. téhož usnesení, neboť má za to, že jím došlo k porušení ústavního principu, zakotveného v čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), a jejího základního práva, zaručeného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka s ústavní stížností spojila návrh na zrušení ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o volbách do Parlamentu").
3. Jak vyplývá z obsahu ústavní stížnosti a z připojených listin, stěžovatelka se svými návrhem u Nejvyššího správního soudu domáhala "vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR jako celku a vyslovení neplatnosti volby zvolených kandidátů a jejich případných náhradníků". Jako eventuální petit stěžovatelka navrhla, aby soud rozhodl "o neplatnosti volby kandidátů zvolených ve volbách do Poslanecké sněmovny ve Středočeském kraji za politickou stranu TOP 09 a politická hnutí ANO 2011 a Svoboda a přímá demokracie - Tomio Okamura (SPD) a všech jejich případných náhradníků", příp. aby rozhodl o neplatnosti volby všech kandidátů zvolených ve volbách do Poslanecké sněmovny ve Středočeském kraji a jejich případných náhradníků. Stěžovatelka svůj návrh odůvodnila především existencí tzv. absolutní vady voleb, která dle jejího názoru spočívala ve způsobu vedení volební kampaně (konkrétně poukázala na volební spot a billboard politického hnutí ANO 2011, volební spoty a letáky politické strany TOP 09, a plakáty politické strany REALISTÉ), v níž "byly zobrazovány vojenské zbraně a využívány výzvy k násilí." Takový způsob volební kampaně stěžovatelka považovala za neslučitelný s hodnotami demokratického právního státu a nebezpečný a neodpovědný vůči občanům, neboť "volby vedené pod vlivem zbraní nejsou svobodné ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny." Stěžovatelka současně poukázala na to, že judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu sice vyloučila existenci absolutních vad voleb, nicméně soudy v ní "nevzaly v úvahu vady extrémní, jako je právě např. výskyt zbraní a výzev k násilí. V takové situaci by kategorie absolutní vady měla být dovozena přímou aplikací Ústavy a Listiny." Stěžovatelka dále namítala existenci tzv. relativní vady voleb, spočívající ve způsobu vedení volební kampaně politického hnutí Svoboda a přímá demokracie - Tomio Okamura (SPD), jejímž ústředním motivem byla hesla "Stop islámu" a "Ne islámu", neboť tato hesla představují "výzvu k protiústavnímu jednání a je v rozporu se svobodou vyznání garantovanou v čl. 15 a čl. 16 Listiny." Tento způsob vedení volební kampaně byl dle stěžovatelky "ve zjevném rozporu s ustanovením §6 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu, neboť taková kampaň není vedena čestně a poctivě, a s čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť je natolik neslučitelný s hodnotami demokratického právního státu, že (...) došlo k hrubému ovlivnění výsledků voleb." Pro případ, že by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nemá pravomoc o takovém návrhu rozhodnout, navrhla stěžovatelka, aby řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh na posouzení ústavnosti §87 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu.
4. Nejvyšší správní soud o těchto návrzích rozhodl ústavní stížností napadeným usnesením tak, že návrh na neplatnost volby všech kandidátů zvolených ve volbách do Poslanecké sněmovny ve Středočeském kraji zamítl (výrok I.) jako nedůvodný, neboť nezákonnost napadené volby kandidátů nebyla ve smyslu ustanovení §90 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") zjištěna, zbylé návrhy stěžovatelky odmítl jako nepřípustné podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (výrok II.). Dále rozhodl o nákladech řízení (výrok III.).
5. Nejvyšší správní soud svůj právní závěr o nepřípustnosti podaných návrhů stěžovatelky odůvodnil s odkazem na závěry své judikatury (srov. usnesení ze dne 26. 6. 2006, č. j. Vol 5/2006-46, publikované pod č. 944/2006 Sb. NSS, všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou rovněž dostupná na www.nssoud.cz) i judikatury Ústavního soudu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)], v nichž bylo předně konstatováno, že v rámci soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny lze podat výhradně návrh na neplatnost volby kandidáta (či více kandidátů), přičemž návrh na neplatnost volby všech kandidátů (což se fakticky rovná návrhu na neplatnost celých voleb do Poslanecké sněmovny) může podat pouze politická strana, hnutí nebo koalice, pokud její kandidátní listina byla v každém volebním kraji zaregistrována a pokud by pro každý volební kraj podala návrh na vyslovení neplatnosti volby kandidátů. V nyní projednávané věci se dle Nejvyššího správního soudu stěžovatelka tuto právní překážku pokusila překonat zpochybněním ústavnosti platné zákonné úpravy, nicméně s její argumentací se Nejvyšší správní soud neztotožnil a návrh stěžovatelky na vyslovení neplatnosti celých voleb do Poslanecké sněmovny odmítl, neboť jej zákonná úprava neumožňuje podat.
6. Za věcně projednatelný tak Nejvyšší správní soud shledal pouze návrh stěžovatelky na vyslovení neplatnosti volby kandidátů zvolených ve Středočeském kraji a jejich případných náhradníků, eventuálně neplatnosti volby kandidátů zvolených ve Středočeském kraji za stranu TOP 09 a hnutí ANO 2011 a SPD včetně jejich náhradníků. Nejvyšší správní soud předně upozornil na závěry své judikatury k neplatnosti volby konkrétních kandidátů z důvodu jednání (vedení volební kampaně) jedné nebo více politických stran (viz citované usnesení č. j. Vol 5/2006-46), kde uvedl, že v situacích tohoto typu se "naplno obnažuje disproporce mezi procesním prostředkem občana, zakotveným v ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., a mezi možnými limity pro rozhodování soudu o tomto prostředku. Je totiž třeba připomenout, že s možností vypsání nových voleb do Poslanecké sněmovny pouze v jednom volebním kraji (resp. v několika krajích) v důsledku rozhodnutí soudu o neplatnosti volby všech zde zvolených poslanců (včetně případných náhradníků) náš právní řád vůbec nepočítá", a proto i v případě, kdy stěžovatelka označila konkrétní kandidáty, proti jejichž volbě brojí, neumožňuje právní úprava žádné smysluplné řešení spočívající např. ve zneplatnění mandátů těchto kandidátů, a to ani tehdy, pokud by se Nejvyšší správní soud s tvrzeními stěžovatelky ztotožnil. Proto dospěl k závěru, že pokud stěžovatelka "požaduje rozhodnout o neplatnosti zvolených kandidátů z důvodu nekorektní volební kampaně, je zcela zřejmé, že uspokojivým řešením v případě vyhovění návrhu nikdy nemůže být "výměna" těchto konkrétně označených osob za osoby jiné, kandidující vždy za stejnou politickou stranu." Výše uvedené má pak za následek, že "materiálně vzato soudu v zásadě nezbývá příliš široký prostor pro vyhovění návrhu v případě namítané nekorektnosti ve volební kampani mezi politickými stranami navzájem. V těchto případech je totiž nutno vycházet ze skutečnosti, že procesními prostředky zahrnujícími i tyto případy disponují v platném volebním systému do Poslanecké sněmovny kandidující politické strany jakožto hlavní aktéři volebního procesu a jednotliví voliči na toto jejich místo nastupují teprve tehdy, jestliže politické strany v této své funkci selhávají" (srov. citované usnesení č. j. Vol 5/2006-46). Proto Nejvyšší správní soud neshledal návrh stěžovatelky za důvodný, a to ani v jedné z jí předestřených eventuálních variant.
7. Nad rámec výše uvedeného se Nejvyšší správní soud rovněž zabýval argumentací stěžovatelky ohledně namítaného způsobu vedení volební kampaně zmíněnými volebními subjekty, v níž spatřovala porušení zákonem stanovené povinnosti čestného a poctivého vedení volební kampaně (viz §16 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu). S odkazem na relevantní závěry své judikatury [srov. např. usnesení ze dne 2. 7. 2004, č. j. Vol 6/2004-12 (č. 354/2004 Sb. NSS); či usnesení ze dne 29. 6. 2006, č. j. Vol 45/2006-17 (č. 963/2006 Sb. NSS)], judikatury Ústavního soudu [srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04] a Evropského soudu pro lidská práva (srov. rozsudek ze dne 11. 4. 2006 ve věci Brasilier proti Francii, stížnost č. 71343/01) dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že stěžovatelkou namítané skutečnosti nezpůsobují nezákonnost volby označených kandidátů, neboť "nedostatek etiky prohlášení činěných v rámci předvolební kampaně není porušením zákona, v jehož důsledku by bylo možno považovat volbu některých kandidátů za neplatnou". Konkrétně pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že se stěžovatelkou nelze souhlasit v tom, že zobrazení zbraně, jejichž zobrazování ve volební kampani právní řád nezakazuje, v jí uvedených případech "je automaticky výzvou k násilí. Ve volebních klipech strany TOP 09 jde zjevně o nadsázku a vtip." Ve vztahu k použití stěžovatelkou namítaných "nezákonných" volebních sloganů SPD "Stop islámu" a "Ne islámu" pak Nejvyšší správní soud uvedl, že ani zde nelze uvažovat o protizákonnosti takové kampaně. "Ačkoliv má stěžovatelka pravdu, že pokusy o zákaz celého náboženství by byly v rozporu s právem na svobodu vyznání i mezinárodními závazky České republiky, je opět pouze na voličích, aby s vědomím zkratkovitosti volební kampaně posoudili, zda se opravdu jedná o snahu změnit katalog zaručených lidských práv a základních svobod, nebo o nadsazené tvrzení odkazující k programovým bodům SPD v otázkách migrace, obrany proti terorismu apod. Je navíc objektivně vyloučeno zjistit, zda kampaň vedená SPD, jejíž nezákonnost navrhovatelka namítá, měla vliv na volbu jednotlivých kandidátů či nikoliv." V této souvislosti Nejvyšší správní soud dodal, že jeho úkolem "je v této věci pouze přezkum regulérnosti volby kandidátů, nikoliv hodnocení stavu společenské debaty či politického programu jednotlivých stran."
II. Obsah ústavní stížnosti
8. Stěžovatelka v ústavní stížnosti předně vyjadřuje nesouhlas se shora uvedeným závěrem Nejvyššího správního soudu, když má za to, že za situace, kdy systém soudního přezkumu voleb, jak je nastaven jednotlivými volebními zákony, "trpí značnou nesourodostí a je pro voliče zmatečný", a kdy "volební" judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu je založena "především na principu ochrany mandátu", nikoliv na "principu ochrany demokratického systému a právního státu", je nezbytné jednak jako protiústavní zrušit napadené ustanovení §87 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, neboť nedostatečně chrání aktivní volební právo, jednak přistoupit k revizi citované "volební" judikatury. Ve zbylé (větší) části ústavní stížnosti pak stěžovatelka předestírá argumentaci (obdobnou s výše rekapitulovanou argumentací v řízení před Nejvyšším správním soudem), v níž (opětovně) poukazuje na dle jejího názoru nezákonný způsob vedení volební kampaně zmíněných volebních subjektů, jež by měl mít za následek vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny, a to buď na celostátní úrovni, anebo ve Středočeském kraji, příp. ve vztahu k volbě vybraných kandidátů.
III. Příslušnost pléna Ústavního soudu
9. Rozhodnutím ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, o atrahování působnosti (vyhl. pod č. 52/2014 Sb.), si plénum Ústavního soudu podle ustanovení §11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu mimo jiné vyhradilo rozhodovat o ústavních stížnostech směřujících proti rozhodnutí správního soudu o neplatnosti voleb do Parlamentu, Evropského parlamentu nebo volby prezidenta republiky nebo neplatnosti hlasování nebo neplatnosti volby kandidáta v těchto volbách ve smyslu §90 s. ř. s. [čl. 1 odst. 1 písm. g)]. Z tohoto důvodu projednalo ústavní stížnost plénum Ústavního soudu.
IV. Vlastní posouzení Ústavního soudu
10. Podstatu nyní posuzované ústavní stížnosti tvoří především polemika stěžovatelky s právními závěry Nejvyššího správního soudu v napadeném usnesení, na jejichž základě byly odmítnuty, resp. zamítnuty návrhy stěžovatelky, kterými se domáhala vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny (na celostátní úrovni či ve Středočeském kraji), resp. jednotlivých vybraných kandidátů. V tomto postupu stěžovatelka spatřuje porušení ústavního principu, zakotveného v čl. 1 Ústavy, a jejího základního práva, zaručeného v čl. 36 Listiny.
11. S tímto názorem stěžovatelky se ovšem Ústavní soud neztotožňuje a naopak zcela akceptuje názor Nejvyššího správního soudu, založený na právních závěrech již ustálené "volební" judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu, v níž se oba soudy velmi podrobně zabývaly výkladem procesních podmínek (včetně aktivní legitimace) jednotlivých druhů řízení v rámci volebního soudnictví (soudního přezkumu voleb), jak jsou vymezeny v příslušných volebních zákonech a v dílu čtvrtém s. ř. s. V této souvislosti proto nelze za ojedinělý či "překvapivý" označit právní názor Nejvyššího správního soudu vyslovený v odůvodnění ústavní stížností napadeného usnesení, v němž návrhy stěžovatelky na vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny, resp. volby náhradníků zvolených kandidátů odmítl dle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť je zákonná úprava neumožňuje podat, přičemž konstatoval, že "je-li smyslem volebního soudnictví poskytnout - vedle ochrany objektivnímu volebnímu právu (objektivní ústavnosti a zákonnosti voleb) - též ochranu subjektivnímu aktivnímu i pasivnímu volebnímu právu konkrétních subjektů účastnících se volebního procesu na jedné či druhé straně, nelze nic namítat proti procesněprávní úpravě, která návrhové oprávnění svazuje s volbou, jež byla, resp. mohla být navrhovatelem vykonána, a která účastenství v takovém řízení omezuje v zásadě jen na voliče a na jím volené, příp. zvolené kandidáty, resp. na politické strany, jež se o přízeň voliče v daném volebním kraji ucházely."
12. Za ojedinělou v této souvislosti rovněž nelze považovat ani snahu stěžovatelky zpochybnit ústavnost příslušné právní úpravy (konkrétně tedy ustanovení §87 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu), která u voleb do Poslanecké sněmovny (na rozdíl od voleb do Senátu) umožňuje pouze toliko podání návrhu na neplatnost volby kandidáta (či více kandidátů), nikoliv na neplatnost voleb jako celku, a v případě podání návrhu na neplatnost volby všech kandidátů ve volbách do Poslanecké sněmovny, což se fakticky rovná návrhu na neplatnost celých voleb do Poslanecké sněmovny, to umožňuje pouze politickým stranám, hnutím nebo koalicím, pokud jejich kandidátní listina byla v každém volebním kraji zaregistrována a pokud by pro každý volební kraj podala návrh na vyslovení neplatnosti volby kandidátů. V této souvislosti proto Ústavní soud považuje za vhodné připomenout, že návrhy, zpochybňujícími ústavnost napadeného ustanovení §87 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, se v minulosti již opakovaně ve své judikatuře zabýval [srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 663/06 ze dne 13. 9. 2007 či usnesení sp. zn. II. ÚS 540/02 ze dne 19. 10. 2004 (U 51/35 SbNU 603)], přičemž je neshledal opodstatněnými, když konstatoval, že "v takovémto omezení aktivní žalobní legitimace nelze spatřovat porušení kteréhokoli z ústavních principů, jak správně v napadeném rozhodnutí dovodil i obecný soud: Realizuje-li se volební právo občana v určitém volebním okrsku, je logické, že uvedená žalobní legitimace občana by neměla být rozšířena nad rozsah jeho volebního práva. Obdobně lze souhlasit se závěry Nejvyššího správního soudu, konstatoval-li, že možnost dosáhnout zpochybnění neplatnosti volby všech kandidátů zvolených na území státu je dána především politickým stranám, a to i vzhledem ke znění článku 5 Ústavy." Pokud stěžovatelka svou argumentací (úvahami de lega ferenda) zpochybňuje stávající podobu právní úpravy soudního přezkumu voleb, lze v tomto směru souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu, že změna příslušné právní úpravy náleží plně do pravomoci svěřené moci zákonodárné, nikoliv moci soudní, Ústavní soud nevyjímaje.
13. Ústavní soud se rovněž ztotožňuje se způsobem, jakým se Nejvyšší správní soud věcně vypořádal s konkrétními námitkami stěžovatelky (v rámci uplatněného návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidátů zvolených ve Středočeském kraji a jejich případných náhradníků), v nichž zpochybňovala zákonnost způsobu vedení volební kampaně ze strany zmíněných volebních subjektů. Koneckonců i v tomto směru Nejvyšší správní soud při formulaci svého výše rekapitulovaného právního názoru vycházel z již ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu, týkající se jak samotné podstaty procesního návrhu na neplatnost volby kandidáta podaný občanem za podmínek předvídaných v ustanovení §87 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu a limitů soudního přezkumu, tak i výkladu zákonem (§16 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu) stanovené povinnosti čestného a poctivého vedení volební kampaně a posouzení intenzity dopadů v případech jejího nerespektování na konkrétní výsledky voleb. V tomto ohledu lze poukázat na závěry přijaté v usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 15/2013-77: "Zákon neobsahuje výklad užitých pojmů "čestně a poctivě" a soud toto ustanovení aplikující musí vycházet nejen z toho, jak jsou tyto pojmy chápány v běžném životě, ale současně musí i přihlížet k charakteru volební kampaně. Ta má jistě svá specifika vyplývající z vyostřeného střetu mezi jejími aktéry, kteří se jednak snaží získat podporu pro svůj volební program, jednak podlomit důvěru k volebnímu soupeři. Volební střet je fakticky nejen soutěží volebních programů a kandidátů v pozitivním smyslu (tedy vyzvednutím kladů vlastního programu a kandidujících osobností), ale i v negativním smyslu (poukazováním na zápory ostatních volebních programů i osob protikandidátů). Předmětné pojmy v prostředí voleb nelze ztotožňovat s dobrými mravy, tak jak jsou chápány občanským zákoníkem, ani je nelze posuzovat z hlediska soukromého práva a obecné morálky. Nedostatek etiky ve volební kampani ještě nečiní takové jednání protizákonným (srov. usnesení ze dne 29. 6. 2006, č. j. Vol 45/2006 - 17, č. 963/2006 Sb. NSS)." Ústavní soud ani v nyní projednávané věci neshledal důvod se od závěrů plynoucích z citované judikatury jakkoliv odchýlit ("přistoupit k revizi"), když ostatně ani stěžovatelka sama nevnesla žádné nové zásadní argumenty, jež by k takové změně měly vést, neboť její námitky obsažené v ústavní stížnosti ve vztahu k této otázce jsou v podstatě totožné s námitkami obsaženými v jejím návrhu, uplatněném u Nejvyššího správního soudu.
V. Závěr
14. S ohledem na výše uvedené proto Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
15. S ústavní stížností spojený návrh na zrušení ustanovení §87 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu byl Ústavním soudem odmítnut podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, neboť takový návrh, jak vyplývá z ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu, má toliko akcesorickou povahu, a proto "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li tedy ústavní stížnost stěžovatelky odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu, vzneseného podle ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona (nebo jeho jednotlivých ustanovení) [srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 (U 22/4 SbNU 351)].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2017
Jaroslav Fenyk v. r.
místopředseda Ústavního soudu