ECLI:CZ:US:2019:3.US.152.19.1
sp. zn. III. ÚS 152/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) obchodní společnosti V. D. KUKA a. s., sídlem Vinohradská 1789/40, Praha 2 - Vinohrady, 2) Ing. Jiřího Černého a 3) PhDr. Václava Matuly, všech zastoupených Mgr. Štěpánem Holubem, advokátem, sídlem Za Poříčskou bránou 21/365, Praha 8 - Karlín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. srpna 2016 č. j. 5 As 203/2015-141, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. listopadu 2018 č. j. 5 As 64/2018-88 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. ledna 2018 č. j. 10 A 63/2013-349, a o návrhu s ní spojeném na zrušení §132 až §142 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Magdaleny Šimkové a Ministerstva pro místní rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, 3 a 4, čl. 34 odst. 2, čl. 35 odst. 3 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 4 Úmluvy o ochraně světového kulturního a přírodního dědictví a čl. 4 a 9 Úmluvy o ochraně architektonického dědictví Evropy.
2. V ústavní stížnosti stěžovatelé dále navrhli, aby Ústavní soud zrušil §132 až §142 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, "ke dni uplynutí 6 měsíců následujících po dni, kdy byl nález vyhlášen ve Sbírce zákonů".
3. Vzhledem k naléhavosti věci stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud podle §39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), rozhodl o jejich návrhu přednostně.
4. Z ústavní stížnosti a z napadených rozhodnutí se podává, že rozhodnutím Úřadu městské části Praha 1, odboru výstavby (dále jen "stavební úřad") ze dne 10. 8. 2011 č. j. UMCP1 108743/2011 sp. zn. S UMCP1/106410/2011/VÝS-Bu- 4/163 bylo podle §135 odst. 2 stavebního zákona vedlejší účastnici, jako vlastnici stavby čp. X v katastrálním území Hradčany (dále jen "stavba čp. X"), nařízeno provedení nutných zabezpečovacích prací a podle §141 odst. 1 téhož zákona stavební úřad nařídil stěžovatelům jako vlastníkům sousedních staveb (v řízení před obecnými soudy osoby zúčastněné na řízení) strpět provádění udržovacích prací na této stavbě v nezbytně nutném rozsahu.
5. Rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního (dále "magistrát") ze dne 25. 9. 2012 sp. zn. S-MHMP 1005544/2012/OST/Dl/Ne bylo pravomocné rozhodnutí stavebního úřadu zrušeno.
6. Rozhodnutím vedlejšího účastníka jako žalovaného ze dne 28. 1. 2013 č. j. MMR-40207/2012-83/2653 bylo změněno rozhodnutí magistrátu tak, že z výroku rozhodnutí byl za textem "Magdaleně Šimkové" vypuštěn text "nar. XX", dále byl vypuštěn text "a věc vrací stavebnímu úřadu" a dále byl výrok doplněn o nový odstavec s údaji o účastnících řízení podle §27 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
7. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala vedlejší účastnice žalobu. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 26. 8. 2015 č. j. 10 A 63/2013-192 žalobu zamítl, neboť žádné z žalobních námitek vedlejší účastnice nepřisvědčil.
8. Proti tomuto rozsudku městského soudu podala vedlejší účastnice kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud vyhověl a rozsudkem ze dne 30. 8. 2016 č. j. 5 As 203/2015-141 rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
9. Městský soud poté rozhodl rozsudkem ze dne 10. 1. 2018 č. j. 10 A 63/2013-349 tak, že rozhodnutí vedlejšího účastníka pro částečnou nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), a pro částečnou nezákonnost podle §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
10. Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé jako osoby zúčastněné na řízení kasační stížnosti. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2018 č. j. 5 As 64/2018-88 byly kasační stížnosti stěžovatelů zamítnuty (výrok I.) a dále bylo rozhodnuto o nákladech řízení (výrok II.). Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že v projednávané věci není pochyb o tom, že napadené rozhodnutí vedlejšího účastníka bylo zatíženo vadami jak skutkovými, tak právními, a to nikoli zanedbatelného rozsahu. Městský soud nepochybil, pokud rozhodnutí vedlejšího účastníka zrušil a uložil mu vytýkané vady odstranit. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že stěžovatelé, jako účastníci správního řízení, které po zrušujícím rozsudku městského soudu se vrátilo do fáze odvolacího řízení, mají možnost své návrhy a námitky nadále uplatňovat ve správním řízení; nikterak tedy nemohli být postupem městského soudu zkráceni na svých právech.
II.
Argumentace stěžovatelů
11. V ústavní stížnosti stěžovatelé namítají, že Nejvyšší správní soud a městský soud neprovedly jimi navrhované důkazy (včetně důkazů nacházejících se ve správních spisech, vedených magistrátem a vedlejším účastníkem, které dokládaly stavební činnost na domě č. p. X) a nevypořádaly se dále s jimi vznesenými námitkami. Stěžovatelé Nejvyššímu správnímu soudu vytýkají "bezprecedentní způsob hodnocení důkazů o skutkovém stavu, který tu byl v době vydání rozhodnutí o nařízení nutných zabezpečovacích prací". Stěžovatelé namítají, že Nejvyšší správní soud a městský soud bez odůvodnění zrušily i tu část výroku rozhodnutí stavebního úřadu, jímž byla uložena povinnost třetím osobám, aniž by pro to existoval podklad v soudním spise. Stěžovatelé uvádějí, že rozhodnutí stavebního úřadu je neurčité, neboť v něm není konkretizován rozsah oprávnění vedlejší účastnice, a proto je nevykonatelné. Stěžovatelé zdůrazňují, že povolení zásahů do jejich nemovitostí, resp. nemovitostí sousedů obecně, je zásahem do jejich vlastnických práv, který je možný pouze za podmínek stanovených v čl. 11 odst. 3 Listiny. Stěžovatelům bylo rozhodnutím stavebního úřadu uloženo strpět provádění udržovacích prací, přičemž toto rozhodnutí nemá oporu ve správním spise a neobsahuje přezkoumatelné odůvodnění. Nejvyšší správní soud ani městský soud v napadených rozhodnutích neprovedly test poměření vlastnického práva vlastníka domu č. p. X a vlastnického práva stěžovatelů. Stavební činností a rozhodnutím stavebního úřadu vznikly významné škody na nemovitostech stěžovatelů. Stěžovatelé namítají, že správní orgány a soudy svým postupem a svou nečinností připouštějí, aby došlo ke zdevastování nemovitých kulturních památek. Postup stavebního úřadu je z pohledu stěžovatelů výrazem "ryzí libovůle". Stěžovatelé dále namítají vadný výklad pojmu "nutné zabezpečovací práce".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
12. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda v předmětné věci jsou splněny všechny procesní předpoklady meritorního posouzení ústavní stížnosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a dospěl k závěru, že tomu tak není.
13. Podle §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu lze ústavní stížnost podat ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení.
14. Podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje.
15. Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí (např. usnesení ze dne 3. 12. 2003 sp. zn. I. ÚS 615/03, ze dne 21. 12. 2010 sp. zn. II. ÚS 1179/10, ze dne 13. 7. 2011 sp. zn. I. ÚS 3304/10, veřejně dostupná na internetu v databázi NALUS na http://nalus.usoud.cz, stejně jako další rozhodnutí zde citovaná) konstatoval, že ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy představuje subsidiární prostředek ochrany základních práv jednotlivce, který lze uplatnit jen v situaci, kdy v právním řádu neexistují jiné prostředky ochrany práva nebo kdy případný zásah do práv nelze odčinit jiným způsobem. Jinými slovy, musí nastat situace, kdy se stěžovatel nemůže domáhat ochrany svých základních práv či svobod jiným zákonným způsobem.
16. Požadavek vyčerpat všechny procesní prostředky přitom zahrnuje i povinnost vyčerpat ty prostředky, které stěžovateli obecně skýtá dosud probíhající řízení, resp. v tomto případě řízení, které má být následně vedeno u vedlejšího účastníka. Pokud tedy ve věci nadále probíhá řízení, které nebylo meritorně pravomocně skončeno, nemůže Ústavní soud do probíhajícího řízení zasahovat (srov. obdobně usnesení ze dne 15. 4. 2015 sp. zn. IV. ÚS 868/15, ze dne 5. 2. 2010 sp. zn. II. ÚS 87/10, ze dne 19. 1. 2010 sp. zn. II. ÚS 3212/09). Rozhodovací činnost Ústavního soudu je totiž primárně zaměřena na přezkum věcí pravomocně skončených, u nichž případný zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod již nelze napravit odpovídajícími procesními prostředky v rámci daného řízení samotného (usnesení ze dne 22. 2. 2017 sp. zn. IV. ÚS 283/17).
17. Na uvedeném závěru nemění nic ani výjimečné připuštění ústavní stížnosti proti kasačním rozhodnutím ve věci sp. zn. Pl. ÚS 29/11 (nález ze dne 21. 2. 2012, N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.). Tato výjimka je vázána na uplatnění námitek směřujících k samotnému řízení o procesním prostředku, v němž bylo vydáno kasační rozhodnutí (např. k posouzení včasnosti či přípustnosti tohoto prostředku), tedy námitek vůči takovým procesním pochybením, jejichž odstranění nelze docílit jinak než zrušením uvedeného rozhodnutí (srov. body 28 až 30 odůvodnění uvedeného nálezu). Tak tomu ale není v případě, kdy jsou ústavní stížností rozporovány "pouze" právní závěry obsažené v kasačním rozhodnutí, jež zavazují soudy nižšího stupně v dalším řízení [srov. nález ze dne 23. 8. 2012 sp. zn. II. ÚS 561/12 (N 144/66 SbNU 191), nález ze dne 18. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2371/11 (N 159/66 SbNU 373), nález ze 23. 4. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1783/11 (N 64/69 SbNU 197) nebo nález ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. II. ÚS 752/18]. V takovém případě lze účinnou ochranu základních práv a svobod dosáhnout i zrušením toliko navazujících rozhodnutí obecných soudů s tím, že v případě kolize bude mít právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu přednost před právním názorem vysloveným v předchozím, byť formálně nezrušeném, kasačním rozhodnutí [nálezy ze dne 4. 3. 2004 sp. zn. IV. ÚS 290/03 (N 34/32 SbNU 321) a ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. I. ÚS 1091/19].
18. Z výše uvedeného vyplývá, že v předmětné věci bude probíhat další řízení u vedlejšího účastníka, ve kterém budou mít stěžovatelé možnost plně využít všechny procesní prostředky k ochraně svých práv, event. i včetně ústavní stížnosti, a ústavní stížnost je proto za dané procesní situace předčasná a tedy nepřípustná.
19. Společně s ústavní stížností podali stěžovatelé návrh na zrušení §132 až §142 stavebního zákona. Z §74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydanému na základě použití napadeného právního předpisu či jeho části a tento návrh "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného podle §74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání spolu s ní podaného návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení [viz shodně usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 (U 22/4 SbNU 351) nebo ze dne 24. 9. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2162/13]. Nelze totiž požadovat zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení jen proto, že jeho použití bylo v neprospěch stěžovatele, aniž by zasáhlo do jeho ústavně zaručených práv a svobod.
20. V ústavní stížnosti stěžovatelé požádali Ústavní soud o přednostní projednání předmětné věci podle §39 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud žádosti stěžovatelů de facto vyhověl a věc, aniž o tom vydával rozhodnutí, projednal ve lhůtě co nejkratší.
21. S ohledem na uvedené Ústavní soud ústavní stížnost proti mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl. Návrh na zrušení §132 až §142 stavebního zákona Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. října 2019
Josef Fiala v.r.
předseda senátu