ECLI:CZ:US:2020:2.US.4064.18.2
sp. zn. II. ÚS 4064/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka ve věci ústavních stížností 1/ F. F. a 2/ J. F., zastoupených zákonnými zástupci matkou V. P. a otcem V. F., obou právně zastoupených JUDr. et Mgr. Slavomírem Hrinkem, advokátem, AK se sídlem Jičínská 2348/10, Praha 3 - Vinohrady, proti rozhodnutí Ministerstva vnitra - Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 11. 10. 2018 č. j. MV-104684-4/SO-2018 a č. j. MV-104693-4/SO-2018, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností se oba stěžovatelé domáhají zrušení napadených rozhodnutí s tím, že jimi bylo zasaženo do jejich ústavních práv, zejména pak do práva na péči rodičů dle čl. 7 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte; na zabezpečení, aby dítě nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli dle čl. 9 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte; na pozitivní, humánní a urychlený způsob posouzení žádosti dítěte nebo jeho rodičů o vstup na území státu, který je smluvní stranou Úmluvy za účelem spojení rodiny a v souladu se závazkem podle čl. 9 odst. 1, přičemž státy, které jsou smluvní stranou Úmluvy, se zavázaly dále zabezpečit, aby podání takové žádosti nemělo žádné nepříznivé důsledky pro žadatele nebo členy jeho rodiny, dle čl. 10 Úmluvy o právech dítěte; právo každého dítěte na životní úroveň nezbytnou pro jeho tělesný, duševní, duchovní, mravní a sociální rozvoj dle čl. 27 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.
2. Stěžovatelé podali ústavní stížnosti jednotlivě. Ústavní soud svým rozhodnutím ze dne 8. 1. 2019 s ohledem na jejich obsahovou shodu a z důvodu hospodárnosti a efektivity obě ústavní stížnosti spojil ke společnému řízení. Jak uvedli stěžovatelé v ústavní stížnosti, narodili se na území České republiky rodičům s ukrajinskou státní příslušností a trvalým pobytem na území České republiky, kteří v České republice žijí již řadu let, mají zde zaměstnání, sociální zázemí, vlastní rodinný dům se zahradou. Se svou původní rodinou na Ukrajině prakticky neudržují kontakt. V České republice žije a je zaměstnán i starší, již zletilý, syn matky nezletilých. Rodiče nezletilých po jejich narození dne 16. 8. 2017, v zákonem stanovené lhůtě, podali žádost o povolení k trvalému pobytu dle §88 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon o pobytu cizinců"). Zároveň rodiče požádali na Ukrajině o vydání cestovních dokladů pro děti. Dne 5. 2. 2018 Ministerstvo vnitra ČR, odbor azylové a migrační politiky, správní řízení zastavil s odůvodněním, že žadatelé nepředložili cestovní doklad. Rodiče dodali cestovní doklady dětí až 8. 2. 2018, přičemž si jsou vědomi, že pochybili, když proti rozhodnutí o zastavení řízení nepodali odvolání a rozhodnutí tak nabylo dne 23. 2. 2018 právní moci.
3. Dne 18. 7. 2018 podali zákonní zástupci stěžovatelů žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky z důvodu uvedeného v ustanovení §33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. K této žádosti byly dne 15. 8. 2018, do rukou zákonného zástupce, doručeny informace Ministerstva vnitra, oboru azylové a migrační politiky o důvodech neudělení dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území ze dne 7. 8. 2018 č. j. OAM-529-6/ST-2018 a č. j. OAM-528-6/ST-2018. Správní orgán neudělení víza odůvodnil tak, že nejsou dány podmínky pro udělení víza strpění dle ustanovení §33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Proti tomuto posouzení byla podána jako opravný prostředek žádost o nové posouzení důvodů neudělení předmětného víza. Stěžovatelé namítali, že správní úřad věc nesprávně právně posoudil, když dospěl k závěru, že nejsou dány podmínky pro udělení víza strpění dle ustanovení §33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
4. Dne 11. 10.2018 bylo do datové schránky právního zástupce rodičů nezletilých doručeno rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území ze dne 11. 10. 2018 č. j. MV-104684-4/SO-2018 a č. j. MV-104683-4/SO-2018 (dále také jen "nové posouzení"). Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců dospěla k závěru, že z důvodu absence doložení relevantního dokladu jednoznačně deklarujícího nemožnost vycestování žadatelů z území není možno požadované vízum udělit, neboť žadatelé nesplnili podmínku pro udělení dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území podle §33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Nesplnění některé z podmínek pro udělení dlouhodobého víza je pak důvodem pro jeho neudělení ve smyslu §56 odst. 1 písm. I) zákona o pobytu cizinců. Komise konstatovala s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/11, že žádné z práv zakotvených v Listině základních práv a svobod (dále jen "Listina") nezakládá nárok cizinců na pobyt na území České republiky.
5. Komise uvedla, že "...nic nebrání tomu, aby byl nezletilý žadatel v případě nutnosti vycestovat mimo území České republiky doprovázen svými zákonnými zástupci, kteří v tomto žádným způsobem omezeni nejsou. (...) je nutné rovněž odmítnout namítané rozpory s právem člověka na soužití s rodinou a právem dítěte být se svými rodiči ..., jelikož není zamítnutím této žádosti znemožněno do budoucna na území České republiky spolu s rodinnými příslušníky pobývat."
6. S takovým odůvodněním však stěžovatelé nesouhlasí, neboť prý, jak vyplývá z průběhu řízení před správním orgánem, správní orgán nezjišťoval pro své rozhodnutí žádné relevantní podklady pro posouzení, zda existují okolnosti, které by bránily nezletilým stěžovatelům vycestovat spolu se zákonnými zástupci. Nucené vycestování za účelem formálního podání žádosti znamená vystavení dětí a jejich zákonných zástupců možnému ohrožení. Českou republikou vyžadovaný postup, tj. vycestování do země, která je dětem cizí, výhradně za účelem předání písemné žádosti, znamená pro děti dočasné zbavení jejich rodinného prostředí, vystavuje je nucenému cestování, které je pro děti jejich věku náročně, vystavuje rodinu nebezpečí. Správní orgán svým rozhodnutím nejenom, že odděluje děti od jejich rodičů, pokud požaduje vycestování za účelem podání žádosti, zároveň snižuje životní úroveň stěžovatelů nezbytnou pro jejich tělesný, duševní, duchovní, mravní a sociální rozvoj, když je rodina nucena vydat vysoké náklady na cestování za účelem podání žádosti na území Ukrajiny.
6. K ústavní stížnosti se vyjádřil účastník řízení. Uvedl, že stěžovatelé v době podání žádosti o udělení dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území neměli na území České republiky realizované žádné pobytové oprávnění, a předmětná žádost tak byla podána v době nelegálního pobytu na území. Z obsahu spisového materiálu je přitom zřejmé, že správní řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu bylo pravomocně ukončeno dne 23. 2. 2018, předmětná žádost o udělení dlouhodobého víza pak byla podána až dne 18. 7. 2018, tedy téměř pět měsíců po pravomocném ukončení předcházejícího řízení. Podle účastníka tak lze důvodně pochybovat o aktivním přístupu stěžovatelů, resp. jejich zákonných zástupců, k vyřešení nastalé situace. Je tak vinou stěžovatelů, resp. jejich zákonných zástupců, že žádost o udělení dlouhodobého víza nepodali dříve, a vystavili tak stěžovatele svou procesní nečinností riziku pobytu na území České republiky bez řádného pobytového oprávnění. Bylo povinností stěžovatelů, resp. jejich zákonných zástupců prokázat, že zde existují okolnosti, které jim brání v opuštění území České republiky a ve svém důsledku tak brání nezletilým stěžovatelům v případném podání nové žádosti o povolení k trvalému pobytu na zastupitelském úřadu podle §66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb. nebo žádosti o jiné pobytové oprávnění.
7. Účastník je přesvědčen, že stěžovatelé jsou povinni opustit dočasně území České republiky zejména z toho důvodu, že nejsou držitelem žádného pobytového oprávnění. Rozhodnutí, kterými byly zamítnuty jejich žádosti o vydání povolení k trvalému, nabyly právní moci dne 23. 2. 2018. Stěžovatelé tak od té doby více jak rok pobývají na území České republiky bez pobytového oprávnění, tedy nelegálně. Z výše uvedeného je podle něj zřejmé, že stěžovatelé se nachází v současné situaci v důsledku vlastního pochybení, resp. v důsledku pochybení jejich zákonných zástupců, když v poskytnuté lhůtě nebyly doloženy všechny náležitosti potřebné pro vydání rozhodnutí v rámci žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu. Podle účastníka přitom nelze připustit, aby prostřednictvím institutu dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území stěžovatelé obešli příslušnou zákonnou úpravu. Navíc v případě udělování dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území není účastník povinen posuzovat přiměřenost dopadu neudělení víza do rodinného a soukromého života stěžovatelů podle §174a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. Na základě výše uvedeného, má tedy účastník za to, že napadenými rozhodnutími nedošlo k porušení Úmluvy o právech dítěte. Účastník rovněž připomíná, že dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území je specifickým institutem pro řešení zcela výjimečných situací, které nelze řešit jiným zákonem stanoveným postupem a neslouží jako náhrada jiného pobytového oprávnění. Podle §33 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb. se udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území cizinci, kterému ve vycestování z území brání překážka na jeho vůli nezávislá, tedy překážka, která cizinci brání fyzicky či fakticky vycestovat z území. Tyto podmínky však v posuzovaném případě nebyly splněny.
8. Vyjádření účastníka řízení zaslal Ústavní soud stěžovatelům k replice. Ti v ní setrvali na důvodech podané ústavní stížnosti.
9. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu")].
10. Po přezkoumání přiložených rozhodnutí a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatelů je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jejich ústavně zaručených práv postupem Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců nedošlo.
11. Problematikou rozhodování o neudělení víza, eventuálně o neprodloužení víza ve vazbě na základní práva, se Ústavní soud v minulosti již zabýval v řadě případů. Veškerá jeho dosavadní rozhodnutí stojí na tezi, že na udělení víza (a rovněž tak prodloužení doby platnosti víza) není právní nárok. Proto ani není důvod tato rozhodnutí vyjímat z dosahu pravidla vylučujícího jejich soudní přezkum (srov. usnesení ze dne 20. 3. 2013 sp. zn. III. ÚS 1147/13, ze dne 25. 4. 2017 sp. zn I. ÚS 876/17 či ze dne 20. 3. 2018 sp. zn. I. ÚS 829/18).).
12. Ústavní soud se v minulosti jednoznačně vyjádřil k tomu, že Listina poskytuje soudní ochranu pouze tomu právu, které právní řád garantuje (sp. zn. Pl. ÚS 36/93, sp. zn. IV. ÚS 85/04, na http://nalus.usoud.cz/, stejně jako další rozhodnutí zde citovaná). Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyslovil, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje, neboť je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území (sp. zn. IV. ÚS 85/04, sp. zn. III. ÚS 99/04, sp. zn. III. ÚS 219/04, sp. zn. III. ÚS 260/04). Na udělení víza není dle výslovného znění zákona právní nárok (ustanovení §51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Žádné z práv zakotvených v Listině nezakládá nárok cizinců na pobyt na území České republiky. Takové právo je dáno pouze občanům České republiky (po vstupu České republiky do Evropské unie též unijním občanům), a to článkem 14 odst. 4 Listiny, zatímco odst. 2 téhož článku, který se vztahuje na ostatní cizince, zakládá pouze jejich právo svobodně území České republiky opustit (sp. zn. Pl. ÚS 10/2008).
13. V nálezu ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/11 se Ústavní soud opětovně (předtím viz usnesení sp. zn. I. ÚS 394/06 a sp. zn. I. ÚS 602/03) zabýval návrhem na zrušení ustanovení §171 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění zákona č. 427/2010 Sb., respektive na vyslovení protiústavnosti §171 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění do 31. prosince 2010, a dospěl k závěru, že na dosud traktovaném závěru, dle něhož v případě rozhodnutí o neudělení víza nemůže dojít k zásahu do základních práv a svobod, trvá. Je tudíž v kompetenci zákonodárce toto řízení vyloučit ze soudního přezkumu, aniž by se tím dostal do rozporu s dikcí čl. 36 odst. 2 Listiny.
14. Počínaje dnem 1. 1. 2011 byl přezkum správních rozhodnutí o neudělení víza svěřen Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Ta sice je organizační součástí ministerstva a ministr vnitra jmenuje a odvolává předsedu a ostatní členy komise (§170a odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 427/2010 Sb.), ovšem její členové jsou ve svém rozhodování na ministerstvu nezávislí (odst. 9 téhož ustanovení). Nezávislost rozhodování je posílena i organizačním uspořádáním komise; ta jedná a rozhoduje v tříčlenných senátech, přičemž většina členů senátu musí být odborníci, kteří nejsou zařazeni v ministerstvu (§170b zákona o pobytu cizinců). V nyní projednávané věci Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí konstatovala skutečnosti, pro které nebylo stěžovatelům vyhověno.
15. Při přezkumu specifického řízení o udělení víza Ústavní soud postupuje nanejvýš zdrženlivě a to právě z toho důvodu, že není dáno ústavně zaručené právo na udělení víza nad 90 dnů, a to ani v případě, že by nebyl dán žádný z důvodů pro jeho neudělení.
16. Platná právní úprava je tedy postavena na tom, že jde o výkon diskreční moci státu, dát souhlas s pobytem cizince na svém území, nikoli však o právo cizince na pobyt na území České republiky, resp. na povolení k pobytu. Jinak řečeno, v této souvislosti nelze z právního řádu dovodit subjektivní (hmotné) právo stěžovatelů. Z tohoto pohledu pak by případný zásah Ústavního soudu mohl mít vliv pouze na dílčí nedostatky správního řízení, neposkytl by však v konečném důsledku ochranu základních práv a svobod stěžovatelů, která, jak již bylo výše konstatováno, nejsou rozhodnutím o neudělení víza dotčena.
17. V dané věci byl postup stěžovatelů ovlivněn jejich předchozím procesním pochybením, přičemž Komise konstatovala, že dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území je specifickým institutem pro řešení zcela výjimečných situací, které nelze řešit jiným zákonem stanoveným postupem a neslouží jako náhrada jiného pobytového oprávnění. Své stanovisko vůči oběma stěžovatelům v napadeném rozhodnutí řádně a podrobně odůvodnila, a Ústavní soud proto neshledal důvod pro kasační zásah.
18. Protože se stěžovatelům nezdařilo doložit porušení svých ústavně zaručených práv a Ústavní soud sám jiné porušení ústavně zaručených práv a svobod neshledal, rozhodl o návrhu mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu tak, že návrh jako zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. února 2020
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu