ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.28.2012:33
sp. zn. 8 As 28/2012 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Q. R. D., zastoupeného
Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1, proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 7. 2010, čj. CPR-1455-2/ČJ-2010-9CPR-V234, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2011, čj.
3 A 91/2010 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
1. Rozhodnutím ze dne 17. 12. 2009, čj. CPUL-4984-24/ČJ-2009-044061-KOVA, Policie
České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Ústí nad Labem, uložila žalobci
správní vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
2. Žalovaná zamítla odvolání žalobce rozhodnutím ze dne 19. 7. 2010,
čj. CPR-1455-2/ČJ-2010-9CPR-V234.
II.
3. Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 5. 10. 2011, čj. 3 A 91/2010 - 42, zamítl.
4. Námitka nedodržení lhůty pro zahájení správního řízení nebyla důvodná. Městský soud
nesouhlasil s žalobcem, že správní orgán nesmí zahájit správní řízení z moci úřední po uplynutí
třicetidenní lhůty zmíněné v §80 správního řádu, a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 As 98/2010 - 67 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
5. Městský soud neshledal rozhodnutí správních orgánů nepřezkoumatelnými.
Přestože výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje pouze odkaz
na §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců a neupřesňuje, který ze zde uvedených
důvodů měl žalobce svým jednáním naplnit, z odůvodnění rozhodnutí žalované jednoznačně
plyne, že žalobce byl zaměstnán bez potřebného povolení k zaměstnání. Podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2011, čj. 2 As 62/2011 - 77, je dostačující,
pokud je rozhodný důvod vymezen v odůvodnění.
6. Podle městského soudu nebyla důvodná ani námitka, že při kontrole provedené úřadem
práce a cizineckou policií nebyla řádně zjištěna totožnost žalobce. Žalobce neuvedl
(a ani neprokázal) konkrétní skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že by se jeho dokladem
mohla prokázat jiná osoba, nebo které by vyvracely, že se v době kontroly nacházel na pracovišti.
III.
7. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
8. Stěžovatel setrval na stanovisku, že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost. Stěžovateli bylo uloženo správní vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b)
bodu 3 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení obsahuje celkem čtyři skutkové podstaty,
které jsou zcela odlišné, stěžovatel se jich proto nemohl dopustit současně. Výrok rozhodnutí
je nepřezkoumatelný, pokud dostatečně srozumitelně a určitě neupřesňuje, kterého jednání
se stěžovatel měl dopustit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2010,
čj. 1 As 70/2010 - 99).
9. Pouze na základě výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2011, čj. 9 As 80/2010 - 200). Výrok
rozhodnutí o správním vyhoštění však neobsahuje konkrétní popis jednání, kterého se měl
stěžovatel dopustit.
10. Stěžovatel připustil, že přijetí jeho argumentace by způsobilo zásadní převrat
v rozhodovací praxi správních orgánů, to ale nemůže být důvodem pro její odmítnutí.
Byť správní vyhoštění není vnímáno jako opatření sankční povahy, ve svém důsledku mnohem
více zasahuje do osobní sféry jedince než rozhodnutí o přestupku a často i než rozhodnutí trestní.
11. Správní orgány nejsou při ukládání správního vyhoštění omezeny v podstatě žádnými
limity a pravidly ve vztahu k vymezení protiprávního jednání cizince. Pokud skutková věta
protiprávního jednání není obsažena ve výroku, který je jako jediný závazný, nelze dovodit,
zda cizinec nebyl postižen za totéž jednání dvakrát.
12. Dále stěžovatel nesouhlasil s odůvodněním městského soudu k námitce nedostatečného
zjištění totožnosti kontrolované osoby. Není na účastníku řízení, aby prokázal, že se na daném
místě nenacházel nebo že došlo k záměně s jinou osobou. S ohledem na charakter řízení
vedeného z moci úřední je správní orgán povinen prokázat porušení právních předpisů.
13. Možnost stěžovatele prokázat uvedené skutečnosti byla navíc výrazně snížena časovou
prodlevou mezi kontrolou a zahájením řízení. Stěžovatel byl přesvědčen, že úřední záznam
pořízený před zahájením řízení o správním vyhoštění nebyl dostatečným důkazem o tom,
že se stěžovatel nacházel na předmětném místě. Správní orgán měl možnost sejmout
kontrolované osobě otisky prstů. Neprovedením a nezajištěním základního důkazu správní
orgány nezjistily stav věci, jak ukládá §3 správního řádu. Na tom nemůže nic změnit ani pasivní
přístup účastníka řízení, který pouze využil svého základního procesního práva.
IV.
14. Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V.
15. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
16. Kasační stížnost není důvodná.
17. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že rozhodnutí správních orgánů jsou
nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost.
18. Nejvyšší správní soud opakovaně potvrdil, že z rozhodnutí o správním vyhoštění podle
§119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců musí být jednoznačně zřejmé, který ze čtyř
důvodů, jež jsou v tomto ustanovení uvedeny, cizinec naplnil („[1] je-li cizinec na území zaměstnán
bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo [2] na území provozuje
dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu anebo [3] bez povolení
k zaměstnání cizince zaměstnal nebo [4] takové zaměstnání cizinci zprostředkoval “), případně že svým
jednáním naplnil některou z kombinací těchto důvodů. Postačí přitom, je-li protiprávní jednání
cizince dostatečně určitě a podrobně popsáno v odůvodnění rozhodnutí o správním vyhoštění
(viz např. rozsudky ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 As 98/2010 - 67, ze dne 9. 12. 2010,
čj. 1 As 70/2010 - 99, ze dne 6. 6. 2011, čj. 2 As 62/2011 - 77, či ze dne 23. 5. 2012,
čj. 1 As 38/2012 - 38). Napadená rozhodnutí nejsou s těmito závěry v rozporu.
19. Přestože výrok rozhodnutí o správním vyhoštění obsahuje pouze odkaz na §119 odst. 1
písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, v odůvodnění je jednoznačně uvedeno, že se stěžovatel
dopustil výkonu nelegální práce tím, že vykonával práci pro právnickou osobu bez povolení
k zaměstnání, které je vyžadováno podle §89 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů. Podrobně jsou také popsány bližší skutkové okolnosti – nelegální výkon
práce spočíval v provádění obráběčských prací při výrobě kuličkových ložisek na pracovišti
společnosti ZKL-ROLL, s. r. o., v Klášterci nad Ohří (pro zaměstnavatele družstvo
INTERNSION) v období od 28. 7. 2008 do 30. 10. 2008.
20. Rozhodnutí o správním vyhoštění odkazuje také na rozhodnutí Úřadu práce Chomutov
ze dne 14. 4. 2009, čj. 29/2009/ZC/roz.SŘ, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání
přestupku podle §139 odst. 4 zákona o zaměstnanosti ve znění do 31. 12. 2008. Toto rozhodnutí
obsahuje ve výroku shodný popis protiprávního jednání jako rozhodnutí o správním vyhoštění
ve svém odůvodnění a je součástí správního spisu.
21. Odůvodnění rozhodnutí o správním vyhoštění tak nevzbuzuje pochybnosti,
který z důvodů obsažených v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců stěžovatel
naplnil. Shodně je protiprávní jednání stěžovatele vymezeno i v rozhodnutí žalované.
22. Nejvyšší správní soud neshledal důvod, pro který by se měl odchýlit od svého
dosavadního názoru, že postačí, pokud z výroku rozhodnutí o správním vyhoštění vyplývá,
podle kterého ustanovení zákona o pobytu cizinců bylo správní vyhoštění uloženo, a současně
v odůvodnění tohoto rozhodnutí je dostatečně a určitě popsáno protiprávní jednání cizince,
které je podřazeno pod některý z důvodů uvedených v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona
o pobytu cizinců.
23. Námitku, že výrok, v němž není uvedeno konkrétní protiprávní jednání, nezakládá
překážku věci rozhodnuté a je v rozporu se zásadou zákazu dvojího trestání, soud neshledal
důvodnou.
24. Nejvyšší správní soud předně připomíná, že správní vyhoštění nemá charakter správního
trestu, ale je svou povahou zvláštním preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví
(viz např. rozsudky čj. 2 As 62/2011 - 77 či ze dne 14. 7. 2005, čj. 5 Azs 94/2005 - 52). Tento
závěr je v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, který potvrdil, že řízení
o správním vyhoštění není rozhodováním o „oprávněnosti trestního obvinění “ ve smyslu čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (rozsudek velkého senátu ze dne
5. 10. 2002, Maaouia proti Francii, stížnost č. 39652/98). Zásada zákazu dvojího trestání se zde
proto neuplatní.
25. Stěžovateli lze přesvědčit pouze potud, že za konkrétní protiprávní jednání, které bylo
důvodem správního vyhoštění, by neměl být vyhoštěn opakovaně. S ohledem na netrestní
charakter rozhodnutí o správním vyhoštění však není nutné trvat na tom, aby přímo ve výroku
rozhodnutí o správním vyhoštění byla uvedená tzv. skutková věta. Analogie s výrokem
rozhodnutí o přestupku (či přečinu), kterou nabízí v kasační stížnosti stěžovatel, není použitelná
(viz také rozsudek čj. 1 As 38/2012 - 38). Zákon o pobytu cizinců neklade na výrok rozhodnutí
o správním vyhoštění zvláštní požadavky, jak to činí např. zákon o přestupcích („[v]ýrok rozhodnutí
o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, musí obsahovat též popis skutku s označením místa
a času jeho spáchání […]“), uplatní se proto obecná úprava náležitostí výroku podle §68 odst. 2
správního řádu („[v]e výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení,
podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1 […]“).
26. V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud nepochyboval, že rozhodnutí o správním
vyhoštění, které jednoznačně vymezilo protiprávní jednání stěžovatele (byť pouze v odůvodnění)
a odkázalo na rozhodnutí úřadu práce ze dne 14. 4. 2009 o přestupku obsahující popis
téhož jednání ve svém výroku, představuje překážku věci rozhodnuté. Nehrozí tedy,
že by se stěžovatelem mohlo být opakovaně zahájeno správní řízení o uložení správního
vyhoštění na základě tohoto konkrétního jednání (nelegální výkon práce bez potřebného
povolení k zaměstnání v období od 28. 7. 2008 do 30. 10. 2008). Jinou otázkou je pochopitelně
zahájení řízení o uložení správního vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 9 (ve znění
od 1. 1. 2011), které vyloučeno není, pokud by stěžovatel zmařil výkon rozhodnutí o správním
vyhoštění ze dne 17. 12. 2009. Důvodem pro uložení správního vyhoštění by v takovém případě
nebyl výkon zaměstnání bez potřebného povolení, ale maření správního rozhodnutí.
27. Nejvyšší správní soud nesouhlasil ani s námitkou, že důkazní břemeno ve vztahu
k ověření totožnosti osoby kontrolované inspektorátem cizinecké policie společně s úřadem
práce dne 3. 10. 2008, leželo zcela na správních orgánech a stěžovatel svou pasivitou pouze využil
svého procesního práva. Pokud se při předmětné kontrole kontrolovaná osoba prokázala
cestovním dokladem stěžovatele a policisté porovnáním fotografie a posouzením pravosti
dokladu nezískali pochybnost o tom, že se cestovním dokladem prokazuje jiná osoba
nebo že je doklad padělaný, nebylo jejich povinností sejmout kontrolované osobě otisky prstů
za účelem ověření totožnosti. Stěžovatel netvrdil, že mu byl cestovní doklad odcizen
nebo že jej ztratil, neuvedl ani jiné skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že by se jeho
dokladem mohla prokázat jiná osoba, nebo které by vyvracely, že se v době kontroly nacházel
jinde než na kontrolovaném pracovišti. Za této situace nelze stěžovateli přisvědčit, že správní
orgán nezjistil skutkový stav dostatečně.
28. V této souvislosti je potřebné také zdůraznit, že rozhodnutí o správním vyhoštění
není založeno pouze na skutečnosti, že se stěžovatel nacházel na pracovišti společnosti
ZKL-ROLL dne 3. 10. 2008, kdy byla provedena kontrola úřadem práce a inspektorátem
cizinecké policie. Rozhodné protiprávní jednání trvalo po dobu tří měsíců (od 28. 7. 2008
do 30. 10. 2008) a bylo doloženo kopií smluv o poskytování služeb, jejichž součástí byl přehled
docházky pracovníků družstva INTERNSION v rozhodném období, protokolem o provedené
kontrole ze dne 3. 10. 2008 a zejména rozhodnutím o přestupku ze dne 14. 4. 2009.
Přestože řízení o přestupku na úseku zaměstnanosti a řízení o správním vyhoštění
jsou samostatná řízení a rozhodnutí o přestupku není nezbytnou podmínkou pro uložení
správního vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, existence
pravomocného rozhodnutí o spáchání předmětného přestupku byla dostatečným podkladem
pro závěr, že stěžovatel byl zaměstnán bez potřebného povolení k zaměstnání. Stěžovatel měl
možnost toto rozhodnutí napadnout opravnými prostředky, což však neučinil.
29. Nelze rovněž přehlédnout, že odůvodnění rozhodnutí o přestupku obsahuje citaci
výpovědi stěžovatele ze dne 25. 3. 2009, v níž stěžovatel přiznal, že v období od 28. 7. 2008
do 30. 10. 2008 pracoval na pracovišti společnosti ZKL-ROLL, domníval se však,
že zde pracoval legálně.
30. Nejvyšší správní soud považuje proto za nepochybné, že stěžovatel byl zaměstnán
bez potřebného povolení k zaměstnání, a tím naplnil důvod pro uložení správního vyhoštění
podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců. Správní orgány zjistily skutkový
stav dostatečně a neporušily §3 správního řádu.
31. Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek městského soudu nezákonným,
proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
32. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalované, které by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jí náklady řízení podle obsahu spisů
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. září 2012
JUDr. Jan Passer
předseda senátu