ECLI:CZ:NSS:2014:7.AFS.164.2014:33
sp. zn. 7 Afs 164/2014 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Ing. O. F.,
zastoupený Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, proti
žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. 5. 2014, č. j. 31 Af
59/2013 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 22. 5. 2014, č.j. 31 Af 59/2013 – 56,
zamítl žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Odvolacího finančního
ředitelství ze dne 9. 8. 2013, č.j. 20426/13/5000-14203-711217, kterým byla zamítnuta odvolání
stěžovatele a potvrzena rozhodnutí Finančního úřadu v Děčíně (dále jen „správce daně“)
ze dne 7. 1. 2013, č.j. 3578/13/4000-07101-203689, a ze dne 22. 2. 2013, č.j. 47642/13/4000-
17104-505133, a č. j. 47639/13/4000-17104-505133, jimiž nebylo vyhověno stížnostem
stěžovatele na postup plátce daně (společnost ČEZ Distribuce, a. s.) při výběru odvodu
z elektřiny ze slunečního záření (dále jen „solární odvod“) za měsíce říjen až prosinec 2012 podle
ust. §7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podpoře
výroby elektřiny“). Krajský soud v odůvodnění rozsudku odkázal na závěry vyslovené Ústavním
soudem, který se ústavností odvodu upraveného v ust. §7a až §7i zákona o podpoře výroby
elektřiny zabýval a v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, publ. pod č. 220/2012 Sb.,
vyslovil, že solární odvod je v souladu s ústavním pořádkem. Krajský soud dále odkázal
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013,
čj. 1 Afs 76/2013 - 57, publ. pod č. 3000/2014 Sb. NSS, podle nějž není v kompetenci finančních
úřadů posuzovat dopady solárního odvodu na poplatníka z pohledu jejich ústavněprávní
konformity. Rozšířený senát v tomto usnesení dospěl k závěru, že tzv. rdousící efekt solárního
odvodu má být řešen institutem prominutí daně (§260 zákona č. 280/2009 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, dále jen „daňový řád“). Krajský soud s ohledem na závěry vyplývající
z nálezu Ústavního soudu a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
konstatoval, že postup odvolacího finančního ředitelství byl zákonný.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že krajský soud
se mohl a měl od závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu odchýlit,
jelikož jejich aplikace znamená porušování ústavně zaručených práv stěžovatele. Institut
prominutí daně podle stěžovatele nenaplňuje požadavky na účinný prostředek nápravy vyplývající
z judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, jelikož není v procesní
dispozici výrobců elektřiny ze slunečního záření. Je jen na vůli ministra financí, zda institutu
prominutí daně využije či nikoliv. Jelikož ministr financí zůstal v této záležitosti nečinný
a zákonodárce nepřijal takovou právní normu, která by umožnila správci daně na žádost
stěžovatele prominout solární odvod podle ust. §259 daňového řádu, je jediným prostředkem
vyhovujícím požadavkům Ústavního soudu postup podle ust. §237 daňového řádu. Podle
stěžovatele však rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl v usnesení
ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57, chybně k závěru, že finanční úřady nemohou
v řízení o stížnosti podle ust. §237 daňového řádu posuzovat bez jakékoliv psané právní úpravy
likvidační účinky solárního odvodu na poplatníka. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
tímto závěrem učinil z prostředku ochrany (stížnost podle §237 daňového řádu) pouze formální
nástroj, který neumožňuje stěžovateli domoci se nápravy protiústavního působení plynoucího
z nečinnosti státu, což je zcela proti smyslu a účelu ústavněprávních záruk spravedlnosti
vyjádřených v čl. 4 a v čl. 90 Ústavy a proti judikatuře Ústavního soudu a Evropského soudu
pro lidská práva. Krajský soud se neměl řídit závěry vyplývajícími z citovaného usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Dále stěžovatel vyjádřil nesouhlas se závěry
uvedenými v usneseních Ústavního soudu ze dne 10. 6. 2014, sp. zn. IV. ÚS 1645/14,
a ze dne 17. 4. 2014, sp. zn. II. ÚS 1157/14, kterými byly odmítnuty ústavní stížnosti výrobců
elektřiny ze slunečního záření proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu, které aprobovaly
závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel na závěr
uvedl, že krajský soud pochybil, pokud nepřihlédl k jím navrženým důkazům (smluvní
dokumentace, přijaté i vydané faktury, individuální ekonomická kalkulace návratnosti investice),
čímž zatížil napadený rozsudek nepřezkoumatelností. Z výše uvedených důvodů stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak rozhodnutí odvolacího
finančního ředitelství a věc vrátil odvolacímu finančnímu ředitelství k dalšímu řízení.
Odvolací finanční ředitelství ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že vůči stěžovateli
bylo postupováno v souladu s platnou a účinnou právní úpravou, byly naplněny zákonné
podmínky pro solární odvod, a proto plátce daně stěžovateli zákonem předepsaný solární odvod
řádně srazil. Odvolací finanční ředitelství vyslovilo souhlas se závěry krajského soudu a dodalo,
že nepochybil, pokud se řídil závěry obsaženými v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu. Proto odvolací finanční ředitelství navrhlo, aby kasační stížnost byla jako
nedůvodná zamítnuta.
Stěžovatel v replice uvedl, že správce daně rozhodoval o stížnostech stěžovatele ještě před
usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013,
č.j. 1 Afs 76/2013 - 57, a tedy v době, kdy judikatura některých senátů Nejvyššího správního
soudu připouštěla prokazování dopadů solárního odvodu v konkrétních případech. Správce daně,
stejně jako odvolací finanční ředitelství, však takto nepostupovaly, a proto zatížily svá rozhodnutí
vadami, které musí nutně vést k jejich zrušení. Stěžovatel dále zopakoval své závěry týkající
se usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Dále předložil sdělení ministerstva
financí, které reaguje na podněty výrobců elektřiny ze slunečního záření, v němž je konstatováno,
že podněty byly vzaty v potaz a budou využity při přípravě nejvhodnějšího komplexního řešení
dané situace. Stěžovatel rovněž odkázal na tiskovou zprávu ministerstva financí
ze dne 18. 9. 2014, ze které podle stěžovatele vyplynulo, že výrobci elektřiny ze slunečního záření
mohou podat žádost o posečkání daně u jakékoliv jiné daně, např. daně z přidané hodnoty, jejíž
jsou poplatníci. Takový navrhovaný postup podle stěžovatele odkládá řešení problému
na pozdější dobu, přičemž protiústavní dopady strhávání solárního odvodu neřeší. Stěžovatel
uzavřel, že je nutno odchýlit se od závěrů přijatých v citovaném usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu a posuzovat protiústavní dopady strhávání solárního odvodu
v řízení podle ust. §237 daňového řádu, případně v navazujícím soudním řízení. K závaznosti
usnesení rozšířeného senátu stěžovatel odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008 - 77, ze kterého vyplývá, že Nejvyšší správní soud se musí
dostatečně vypořádat s argumenty směřujícími proti rozhodnutí rozšířeného senátu, a pokud
bude o nesprávnosti právního závěru rozšířeného senátu přesvědčen, musí předložit věc podle
ust. §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel v této
souvislosti odkázal také na odbornou literaturu věnující se této otázce.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám
neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel v kasační stížnosti poukazoval i na nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu, zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto stížním důvodem.
Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, pokud by byl napadený
rozsudek nepřezkoumatelný, popř. byla-li by zde jiná vada řízení s vlivem na zákonnost
rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků správních soudů
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
publ. pod č. 34/1996 Sb. ÚS a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, publ. pod č. 85/1997 Sb.
ÚS, oba dostupné na www.nalus.cz), podle níž jedním z principů, které představují součást práva
na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež
vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit
(ve správním soudnictví podle §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura, např.
nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS), v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud také v rozsudku
ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 - 52 uvedl, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření
závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě
a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např.
v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakých důvodů má krajský soud právní závěry
vyslovené odvolacím finančním ředitelstvím za správné a naopak, z jakých důvodů jsou žalobní
námitky nedůvodné. Závěry krajského soudu jsou srozumitelně formulované a vnitřně souladné.
Skutečnost, že se krajský soud nezabýval důkazy navrženými stěžovatelem, nezpůsobuje
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, jelikož tento postupoval v souladu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, čj. 1 Afs 76/2013 - 57, který
dospěl k závěru, že v řízení o stížnosti podle ust. §237 daňového řádu nejsou finanční úřady
oprávněny posuzovat dopady solárního odvodu na poplatníka, a k tomuto postupu nejsou
oprávněny ani správní soudy.
Klíčovou právní otázkou v dané věci je, zda lze konkrétní dopady solárního odvodu
na výrobce elektrické energie zohlednit v řízení o stížnosti na postup plátce daně a v navazujícím
soudním řízení. Nejvyšší správní soud již v mnoha svých rozsudcích konstatoval, že úprava
solárního odvodu je v obecné rovině v souladu s ústavním pořádkem. Vycházel přitom
z odůvodnění nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, kterým Ústavní soud zamítl návrh
na zrušení části zákona o podpoře výroby elektřiny. Podle Ústavního soudu může v některých
případech mít solární odvod pro konkrétního výrobce elektrické energie rdousící efekt. S tímto
závěrem souhlasil i Nejvyšší správní soud a v následujících rozsudcích (ze dne 4. 4. 2013
čj. 1 Afs 5/2013 - 35, ze dne 28. 3. 2013, čj. 1 Afs 7/2013 - 33, ze dne 15. 8. 2013,
čj. 2 Afs 13/2013 - 28 a ze dne 30. 7. 2013, čj. 2 Afs 53/2013 - 27) připustil možnost vedení
dokazování o možném rdousícím efektu v řízení o stížnosti na postup plátce daně, případně
v následném soudním řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak v usnesení
ze dne 17. 12. 2013, čj. 1 Afs 76/2013 - 57, dospěl k závěru, že konkrétní dopady solárního
odvodu na výrobce elektřiny ze slunečního záření nelze zohlednit ani v řízení o stížnosti
na postup plátce daně, ani v soudním řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
konstatoval, že ust. §237 daňového řádu umožňuje správci daně přezkoumat pouze postup
plátce, tj. zda při srážce solárního odvodu postupoval v souladu se zákonem o podpoře výroby
elektřiny. Ten kromě osvobození malých výrobců nepřipouští žádné výjimky, na základě kterých
by byl plátce odvodu své zákonné povinnosti zproštěn, tzn. neobsahuje žádný zvláštní
mechanismus, jenž umožní individuální přístup k výrobcům.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal, že od závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu se krajský soud mohl a měl odchýlit. Takový postup je možno dovodit
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008 - 77, z něhož
vyplývá, že j udikatura správních soudů není neměnná, a ani existence právního názoru
vyjádřeného v rozhodnutí rozšířeného senátu nebrání opětovně kasační stížností zpochybnit jeho
validitu. Změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat
z principiálních důvodů, zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním
předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je
Nejvyšší správní soud povinen přihlížet, případně se změnily okolnosti podstatné pro působení
právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody, které
poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba
takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury.
Skutečnost, že judikatura byla sjednocena rozšířeným senátem, přináší zvlášť významné
argumenty ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním názoru. Brojí-li stěžovatel proti
němu, a současně nepřinese v kasační stížnosti žádné s ním konkurující argumenty, postačí
v rozhodnutí zpravidla toliko odkázat na příslušné části odůvodnění rozhodnutí rozšířeného
senátu. Pokud naopak stěžovatel nabídne nové argumenty směřující proti právnímu závěru
rozšířeného senátu, musí se s těmito argumenty Nejvyšší správní soud dostatečně vypořádat,
event. pokud jimi bude o nesprávnosti právního závěru přesvědčen, předložit věc podle
§17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
Podle Nejvyššího správního soudu však v daném případě nenastala žádná ze situací
předvídaných ve výše uvedeném rozsudku. Nezměnily se právní předpisy související se zákonem
o podpoře výroby elektřiny a ani nedošlo ke změně právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je
Nejvyšší správní soud povinen přihlížet. V daném případě by se jednalo především o změnu
přístupu Ústavního soudu, který však právní názor Nejvyššího správního soudu několikrát
aproboval (viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1645/14 a sp. zn. II. ÚS 1157/14).
Dalším z možných důvodů změny judikatury je změna okolností, které jsou podstatné pro
působení právní normy, event. nové jiné závažné důvody, které mohou být základem pro změnu
právního názoru, pokud potřeba takové změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře
ve stávající judikaturu. Podle stěžovatele je zásadním důvodem pro odklon od stávající judikatury
Nejvyššího správního soudu nečinnost ministra financí, který dosud institut prominutí daně
nevyužil. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 17. 12. 2013,
čj. 1 Afs 76/2013 - 57, v bodě 57 uvedl, že v případě, že by složky státní moci zůstaly v této
oblasti dlouhodobě nečinné a tato nečinnost by nabyla ústavního rozměru, byly by správní soudy
povinny zakročit na ochranu práv stěžovatele a ostatních dotčených osob. Tento závěr zopakoval
Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 10. 6. 2014, čj. 2 Afs 90/2013 - 36,
a ze dne 27. 11. 2014, čj. 9 Afs 133/2013 - 49. V obou případech však Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že řešení tvrzených nepříznivých dopadů odvodu na stěžovatele je stále v rukou
moci zákonodárné a výkonné a až poté případně také moci soudní. Podle Nejvyššího správního
soudu v projednávané věci namítaná nečinnost složek státní moci nenabyla ústavních rozměrů,
a proto nenastaly důvody pro změnu judikatury nebo pro předložení věci rozšířenému senátu
podle ust. §17 odst. 1 s. ř. s.
S ohledem na výše uvedené krajský soud důvodně zamítl stěžovatelovu žalobu. Odvod
z elektřiny ze slunečního záření je totiž v obecné rovině v souladu s ústavními předpisy
a v konkrétní rovině nebylo možno dopady tohoto odvodu na stěžovatele posoudit v řízení
o stížnosti na postup plátce daně, ani v odvolacím řízení či soudním řízení. S ohledem na tyto
závěry byl postup krajského soudu, který nedoplnil dokazování způsobem navrženým
stěžovatelem, a svůj postup také odůvodnil, v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího
správního soudu.
Stěžovatel rovněž namítal, že správní orgány zatížily svá rozhodnutí vadami, jelikož
rozhodovaly v době před usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, tj. v době,
kdy judikatura některých senátů Nejvyššího správního soudu připouštěla prokazování dopadů
solárního odvodu v konkrétních případech, a proto měly postupovat v souladu s tímto
předchozím přístupem. Podle ust. §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se
jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v ust. §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak činit mohl. Nejvyšší správní
soud již v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006 - 155, publ. pod č. 1743/2009 Sb. NSS,
zdůraznil, že ust. §104 odst. 4 s. ř. s. nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob
na přístup k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti.
Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě žádat, aby
v souladu s principem vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního
rozhodnutí již v řízení o žalobě, jestliže tak v té době učinit mohli. Pokud tak neučiní, je legitimní,
že z hlediska možnosti uplatnění argumentace v dalším řízení ponesou případné nepříznivé
následky s tím spojené. Žaloba stěžovatele neobsahuje, a to ani v nejhrubších rysech, výše
uvedenou námitku. Jelikož stěžovateli nic nebránilo, aby tuto námitku v žalobě uplatnil, jedná se
o nepřípustnou námitku ve smyslu ust. §104 odst. 4 s. ř. s.
Z výše uvedených důvodů není kasační stížnost důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud
podle ust. §110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. zamítl. O kasační stížnosti rozhodl bez jednání,
protože mu takový postup umožňuje §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a odvolacímu finančnímu ředitelství žádné
náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 11. prosince 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu