ECLI:CZ:NSS:2015:4.AFS.191.2015:64
sp. zn. 4 Afs 191/2015 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně:
SOLARPARK beta a.s., se sídlem Údolní 33, Brno, zast. JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr.,
advokátem, se sídlem Opletalova 1284/37, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 5. 8. 2015, č. j. 62 Af 111/2013 - 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační st ížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 26. 9. 2013, č. j. 23960/13/5000-14203-706599 (dále též „napadené
rozhodnutí“), žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil tři rozhodnutí Specializovaného
finančního úřadu vydaná dne 21. 1. 2013, 18. 2. 2013 a 18. 3. 2013 , kterými byly dle §237 odst. 4
zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zamítnuty stížnosti na postup
plátce daně společnosti E.ON Distribuce, a. s. Žalobkyně podávala stížnosti jako provozovatel
fotovoltaické elektrárny na postup plátce odvodu, jenž žalobkyni z dodané energie srážel
solární odvod podle ustanovení §7a zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny
z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o podpoře“), za období říjen až prosinec 2012. Žalobkyně totiž nesouhlasila
s postupem plátce odvodu a domnívala se, že institut odvodu elektřiny ze slunečního záření
je protiústavní, neboť je retroaktivní a porušuje její legitimní očekávání, přičemž je v rozporu
s mezinárodními závazky České republiky. Uplatnění odvodu má pro žalobkyni podle jejího
tvrzení likvidační účinky, rovněž způsobí, že nebude dodržena patnáctiletá doba návratnosti
investice, kterou zákonodárce původně garantoval. Žalovaný naproti tomu v postupu plátce
odvodu neshledal rozpor se zákonem, neboť povinnost srazit odvod mu ukládá citovaný zákon.
Žalovaný uvedl, že mu nepřísluší posuzovat případnou protiústavnost uvedeného institutu.
Upozornil na to, že Ústavní soud institut solárního odvodu přezkoumal a dospěl k závěru,
že přijatá právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem; na příslušné závěry Ústavního soudu
týkající se námitek žalobkyně přitom žalovaný odkázal. Žalovaný rovněž neshledal, že by citovaná
právní úprava byla v rozporu s relevantními komunitárními předpisy. Námitky ohledně
nedodržení patnáctileté doby návratnosti nemohou být posuzovány v předmětném řízení, neboť
otázkou návratnosti se může podle žalovaného zabývat pouze Energetický regulační úřad.
S ohledem na dobu, po kterou bude elektřina vyrobená ze slunečního záření podléhat solárnímu
odvodu, nelze podle žalovaného ani s jistotou říci, že by k porušení závazku návratnosti investic
vůbec došlo.
[2] Žalobou ze dne 26. 11. 2013 se žalobkyně domáhala zrušení uvedeného rozhodnutí
žalovaného a dále požadovala přiznání náhrady nákladů řízení. Trvala na své argumentaci,
že solární odvod je protiústavní, neboť porušuje princip ochrany vlastnictví, ochrany podnikání,
právní jistoty a zákazu retroaktivity, jakož i legitimního očekávání, proporcionality a rovnosti.
Odvolávala se přitom i na judikaturu Ústavního soudu, podle které nelze vyloučit,
že v individuálních případech dolehla právní úprava odvodu na výrobce elektřiny z fotovoltaické
elektrárny likvidačně, přičemž těmito individuálními okolnostmi se měly finanční orgány zabývat
a měly dále zkoumat zásah do jejich práv s ohledem na dodržení závazku státu ohledně
návratnosti investice. Poukazovala dále na to, že v důsledku přijetí solárního odvodu nebude
dodržen závazek státu ohledně patnáctileté návratnosti investice; touto otázkou se navíc žalovaný
odmítl zabývat.
[3] Krajský soud v Brně žalobu proti rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 5. 8. 2015,
č. j. 62 Af 111/2013 - 37, zamítl a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů
řízení. V odůvodnění rozsudku plně odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (dále též „solární nález“), a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č . j. 1 Afs 76/2013 - 57, (dále též „solární usnesení“).
Zdůraznil přitom, že i podle solárního nálezu je garance návratnosti investice v horizontu
patnácti let dodržena, přičemž zopakoval, že pokud provozovatel fotovoltaické elektrárny
předpokládal, že náklady na pořízení a provoz takové elektrárny se mu vrátí dříve než za patnáct
let, pak toto jeho očekávání nepodléhá právní ochraně, zvláště když nemohl v případě
investičního záměru s vysokými počátečními pořizovacími náklady ihned očekávat, že bude
dosahovat zisk. Nebylo rovněž zjištěno, že by zavedením solárního odvodu došlo k rdousícímu
efektu popsanému v solárním nálezu. Jelikož stížnost proti postupu plátce daně (§237 daňového
řádu) je nástrojem pro řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem, nemohl plátce v rámci tohoto
institutu posuzovat individuální účinky solárního odvodu. Zároveň správce daně neměl
při postupu podle ustanovení §237 odst. 3 daňového řádu oprávnění k tomu, aby mohl
v konkrétním případě modifikovat výši solárního odvodu. Krajský soud proto za jedinou
možnost nápravy, shodně se solárním usnesením, označil prominutí daně dle daňového řádu.
Krajský soud nevyhověl žádnému z navržených důkazů týkajících se finanční situace žalob kyně,
neboť tuto otázku není možné v případě přezkumu rozhodnutí týkajícího se stížnosti na postup
plátce daně zkoumat. Svůj právní názor přitom doložil odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu.
[4] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) proti výše uvedenému rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 5. 8. 2015, č. j. 62 Af 111/2013 - 37, brojí kasační stížností ze dne 24. 8. 2015.
Stěžovatelka nejprve obsáhle zrekapitulovala průběh celého řízení před finančními orgány
i před soudem. Obecně pak zopakovala žalobní tvrzení týkající se nepředvídatelnosti právní
úpravy, libovůle zákonodárce a nerovnosti v přístupu k právu podnikat. Tvrd ila, že sražení
odvodu za elektřinu ze slunečního záření, jakož i odvod sám odporuje zákazu retroaktivity
a principu ochrany legitimního očekávání. K těmto principům uvedla řadu příkladů z judikatury
Ústavního soudu. Postup plátce daně (společnosti E.ON Distribuce, a. s.) ani postup správce
daně či žalovaného nelze podle ní odůvodnit prostým odkazem na povinnost postupovat
v souladu se zákonem. Ústavní soud se v citovaném nálezu podle stěžovatelky nevěnoval
hodnocení skutečnosti, že zavedením solárního odvodu došlo k porušení garance poskytnuté
výrobcům elektřiny z obnovitelných zdrojů ustanovením §2 odst. 8 (dříve odst. 9) vyhlášky
Energetického regulačního úřadu č. 140/2009 Sb. Tímto se však nezabýval ani krajský soud
a jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný. Stěžovatelka zopakovala námitku týkající se garance
zachování 15leté doby návratnosti investice, která není v důsledku přijetí solárního odvodu
dodržena. V této souvislosti nesouhlasí ani se závěrem krajského soud u, který reprodukoval
úvahy rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu s tím, že posuzování likvidačního dopadu
do pozic stěžovatelky není relevantní (nelze provádět) v řízení o stížnosti na postup plátce daně
a že námitky likvidačního dopadu lze uplatnit pouze v odlišném procesním prostoru. Stěžovatelka
totiž považuje postup proponovaný usnesením rozšířeného senátu za nerealizovatelný.
Podmínky, aby mohla žádost o prominutí (byť části) odvodu uplatnit, nebyly vůbec exekutivou
naplněny, a to přes výslovný apel rozšířeného senátu. Stěžovatelka proto navrhovala, aby Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu zrušil, případně aby položil předběžnou otázku
Soudnímu dvoru Evropské unie, zda vnitrostátní úprava je v souladu s komunitární úpravou.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 17. 9. 2015 odkázal na svůj právní názor
obsažený v napadeném rozhodnutí a na odůvodnění solárního nálezu, které vyvrací veškerou
argumentaci stěžovatelky stran údajné protiústavnosti právní úpravy . K namítanému porušení
komunitárního práva žalovaný odkázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 402/2010 Sb., která
zdůrazňuje, že citovaná právní úprava je s ním v souladu. Individuální dopady odvodu včetně
povinnosti udělat vše pro spravedlivé řešení věci, jak požaduje Ústavní soud v solárním nálezu,
mají být řešeny podle solárního usnesení za pomoci institutu prom inutí daně, nikoli stížnosti
na postup plátce odvodu. Polemika nad dostupností institutu prominutí daně nemůže mít vliv
na tu skutečnost, že v projednávané věci stěžovatelka zvolila zcela jiný procesní postup,
a to stížnost na postup plátce daně, tudíž ji nelze v dané věci podle žalovaného zohlednit,
jak ostatně judikoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14. Žalovaný proto navrhoval,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl, neboť recentní rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu neumožňuje vyhovět argumentaci stěžovatelky.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[6] Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Brně vzešel (ustanovení §102 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jejím doplnění. Neshledal
přitom vady podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodu nesprávně posouzené právní otázky
krajským soudem [103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a nepřezkoumatelnosti [§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.]
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatelka nenamítala, tedy
z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má -li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 p ísm. d) s. ř. s. jednalo
o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel- li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či rozsudek ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat
zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat,
o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných
než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu
mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují
vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[10] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, prot ože napadené rozhodnutí jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotná stěžovatelka
jeho obsahu porozuměla, přičemž s jeho závěry polemizuje v obsáhlé a podrobně
vyargumentované kasační stížnosti. Nelze tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu
byl nesrozumitelný. Skutečnost, že stěžovatelka se závěry soudu nesouhlasí, nepředstavuje důvod
pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[11] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vů bec nějaké důkazy v řízení
byly provedeny. Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybe ní krajského
soudu, neboť ten uvedl, z jakého důvodu považuje napadené rozhodnutí za zákonné. Krajský
soud v Brně se v odůvodnění tohoto rozhodnutí tedy řádně vyjádřil k zákonnosti postupu
žalovaného a správně zjistil skutkový stav věci. Krajský soud pouze vyjádřil svůj právní názor
ohledně (ne)důvodnosti žaloby; z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatelky a že dospěl
k závěrům, se kterými stěžovatelka nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku.
[12] Nejvyšší správní soud dále nezjistil, že by rozsudek krajského soudu
byl nepřezkoumatelný z toho důvodu, že by se krajský soud nevypořádal s veškerou žalobní
argumentací, a to s námitkou, že přijetím solárního odvodu došlo k porušení garance vyplývající
z §2 odst. 8 (dříve odst. 9) vyhlášky Ener getického regulačního úřadu č. 140/2009 Sb. Naopak,
na stranách 4 – 7 napadeného rozsudku krajský soud podrobně rekapituloval závěry Ústavního
soudu (z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11) věnované garanci patnáctileté návratnosti investice,
podrobně vysvětlil, že Ústavní soud nedospěl k závěru, že by výnosem ve smyslu §6 odst. 1
písm. b) bodu 2. zákona č. 180/2005 Sb. měla být určitá konkrétní výše čistého zisku. Uvedl,
že to sice může vést k úvahám, zda minimální státem garantovaná cena, za níž je elektřina
vykupována, je stanovena Energetickým regulačním úřadem v dostatečné výši, nicméně otázkou
výkupních cen se Ústavní soud nezabýval, neboť protiústavnost snížení ziskovosti provozování
elektrárny nebyla spojována se snížením výkupních cen, ale se zavedením odvo du za elektřinu
ze slunečního záření. Přesto však Ústavní soud dodal (a krajský so ud rovněž zdůraznil),
že i přes zavedení odvodu je zisk provozovatelům fotovoltaických elektráren garantován. Soud
závěrem zdůraznil, že v projednávané věci (žaloba proti rozhodnutí žalovaného o stížnosti
na postup plátce daně) jsou tyto námitky irelevantní. Nejvyšší správní soud proto považuje
v tomto ohledu námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu za nedůvodnou.
[13] Další okruh kasačních námitek v podstatě míří proti neústavnosti právní úpravy vztahující
se k odvodu z elektrické energie. Kasační stížnost je zopakováním žalobních bodů obecně
namítajících porušení principu rovnosti, legitimního očekávání a zákazu retroaktivity.
[14] Nejvyšší správní soud k této kasační argumentaci konstatuje, že je při jejím posouzení
vázán podle čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky především již zmíněným solárním nálezem
Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, citovaným solárním usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č . j. 1 Afs 76/2013 - 57,
jakož i předcházející judikaturou zdejšího soudu (srovnej například rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 11. 2014, č . j. 9 Afs 133/2013 - 49; ze dne 10. 6. 2014,
č. j. 2 Afs 90/2013 - 36; ze dne 14. 5. 2014, č . j. 10 Afs 18/2014 - 48; ze dne 29. 4. 2014,
č. j. 5 Afs 103/2013 - 47; ze dne 18. 4. 2014, č . j. 8 Afs 3/2014 - 39; ze dne 16. 4. 2014,
č. j. 2 Afs 106/2013 - 35; ze dne 26. 3. 2014, č . j. 8 Afs 91/2013 - 46; ze dne 12. 3. 2014,
č. j. 7 Afs 119/2013 - 39; ze dne 27. 2. 2014, č . j. 8 Afs 94/2013 - 46). Tyto závěry byly potvrzeny
nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 2216/14 (dále též „druhý solární
nález“). Ústavní soud se totiž v obou solárních nálezech zabýval ústavní konformitou odvodu
ze všech hledisek, tj. včetně těch, které byly stěžovatelkou namítány v žalobě a nyní i v kasační
stížnosti. Pro polemiku stěžovatelky s právním názorem Ústavního soudu tak není v řízení
o kasační stížnosti místo, a to ani s ohledem na následnou změnu právní úpravy, neboť tomu
navíc brání ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s., podle kterého se při přezkumu správního rozhodnutí
vychází z právního stavu v době jeho vydání.
[15] Nejvyšší správní soud dále odkazuje na to, že institut rozší řeného senátu (§16 odst. 3
a §17 až 19 s. ř. s.) je významným prostředkem k zajišťování jednotnosti rozhodování (§12
odst. 1 s. ř. s.). „Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud je povolán ke sjednocování judikatury správních
soudů a ty jsou povolány ke sj ednocování praxe správních orgánů, stojí rozšířený senát na samém vrcholu
jednotícího mechanismu. Závěry vyslovené rozšířeným senátem tak mají velmi široký dopad a představují
jakési pomyslné konečné slovo v rámci správního soudnictví“ (Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní
řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014. s. 120.). Postavení rozšířeného senátu a skutečnost,
že problematika solárních odvodů byla komplexně posouzena právě v solárním usnesení, „[…]
přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setr vání na takto vytvořeném právním názoru. Brojí- li stěžovatel
proti takovému právnímu závěru, a současně nepřinese v kasační stížnosti žádné s ním konkurující právní
argumenty, postačí v rozhodnutí zpravidla toliko odkázat na příslušné části odůvodnění rozš ířeného senátu“
(Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. 2014. op. cit. s. 132.) . Nejvyšší správní soud je v projednávané věci
vázán rovněž příslušnými závěry rozšířeného senátu obsaženými v solárním usnesení, nemůže
se proto od nich odchýlit. Samotný nesouhlas stěžovatelky se závěry Ústavního soudu
obsaženými ve výše citovaných solárních nálezech, anebo se solárním usnesením rozšířeného
senátu zdejšího soudu proto nemůže obstát, neboť zdejší soud je jimi vázán.
[16] Pokud tedy stěžovatelka v kasační stížnosti opětovně v obecné rovině namítá, že právní
úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření porušuje princip rovnosti, legitimního očekávání
a zákaz retroaktivity, Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na podrobnou argumentaci
a právní závěry, předestřené v odůvodnění solárních nálezů, solárního usnesení, neboť
plně dopadají i na nyní posuzovaný případ a bylo by neúčelné je zde znovu podrobně
rekapitulovat - byť se s nimi stěžovatelka i nadále neztotožňuje. Vykonatelné nálezy Ústavního
soudu jsou totiž dle čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR závazné pro vše chny orgány i osoby,
tedy i pro Nejvyšší správní soud. Pro polemiku stěžovatelky s právním názorem Ústavního
soudu, která je vedena převážně v obecné rovině bez konkretizace na individuální okolnosti
případu stěžovatelky, tak není v řízení o kasační stížnosti místo (srov. např. nálezy Ústavního
soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, či ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 9/06, anebo
usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 1. 2011, č. j. 1 Afs 27/2009 – 98).
[17] Totéž platí i pro konkrétní námitku stěžovatelky, že Ústavní soud , resp. krajský soud,
náležitě nezohlednil ustanovení §2 odst. 8 vyhlášky Ene rgetického regulačního úřadu
č. 140/2009 Sb. v tehdy platném znění, jež garantovalo zachování stejné úrovně výkupních
cen, po zohlednění inflace, a srážení odvodu z elektřiny ze slunečního záření Podle tohoto
ustanovení…Výkupní ceny a zelené bonusy stanovené podle zákona o podpoře využ ívání obnovitelných zdrojů
jsou uplatňovány po celou předpokládanou dobu životno sti výroben elektřiny stanovenou vyhláškou, kterou
se provádějí některá ustanovení zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Po tuto dobu životnosti výrobny
elektřiny, zařazené do příslušné kategorie podle druhu využívaného obnovitelného zdroj e a data uvedení
do provozu, se výkupní ceny meziročně zvyšují s ohledem na index cen průmyslových výrobc ů minimálně o 2 %
a maximálně o 4 %, s výjimkou výroben spalujících biomasu a bioplyn.
[18] Podstatou citovaného ustanovení této vyhlášky je totiž promítnutí garance obsažené
v ustanovení §6 odst. 1 písm. b) bodě 2. zákona o podpoře využívání obnovitelných
zdrojů. Pokud tedy Ústavní soud v citovaném nálezu dospěl k názoru, že zavedení odvodu
za elektřinu ze slunečního záření není v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání
z důvodu porušení záruky obsažené v §6 odst. 1 písm. b) bodě 2. zákona, není důvod
se domnívat, že by se v případě prováděcí vyhlášky měla situace jakkoliv změnit.
[19] Stěžovatelka část své argumentace soustředila rovněž na tvrzení, že by právě v jejím
případě měla být aplikována určitá výjimka z pravidla, kterou Ústavní soud připustil v solárním
nálezu, když dovodil, že „v některých případech může mít uvalení tzv. odvodu rdousící efekt. Pak by aplikace
zákona č. 402/2010 Sb. protiústavní byla. Jde však pouze o případy, kdy by odvod měl likvidační účinky
či zasahoval samotnou majetkovou podstatu výrobce elektrické energie. Přitom je třeba hodnotit jednak dodržení
garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů v jejich patnáctiletém trvání,
jednak okamžité účinky odvodu.“ Jinými slovy, bylo věcí stěžovatelky, aby uvedla, že právě v jejím
individuálním případě bude mít zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření za následek
vyvolání „rdousícího efektu“, tedy likvidační účinky. Stěžovatelka nicméně i v tomto případě
setrvala pouze v obecné rovině tvrzení, nijak je blíže nekon kretizovala a ani neoznačila
na podporu svého tvrzení žádné důkazní prostředky, které b y byly okamžitě k dispozici.
Na základě paušálního, nekonkretizovaného tvrzení o tom, že v jejím případě nebude dodržena
zákonem garantovaná doba návratnosti investice, tak nemůže Nejvyšší správní soud dospět
k závěru o protiústavnosti aplikace odvodu z elektřiny ze slunečního záření na příjmy
stěžovatelky, jakožto výjimky z pravidla zformulovaného Ústavním soudem, která musí
být vykládána restriktivně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 91/2012 - 34). Garance patnáctileté návratnosti investice do solární elektrárny totiž
neznamená právo každého jednotlivého podnikatele v oboru výroby elektřiny ze solárního záření
na ziskovost jeho podnikání odpovídající uvedené návratnosti. Znamená pouze, že za obvyklých
okolností a při vynaložení péče řádného hospodáře by zpravidla uvedené návratnosti mělo
být u průměrného podnikatele podnikajícího v tomto oboru dosaženo. Proto tedy ne každé
obtíže spojené s nutností unést břemeno solárního odvodu, byť by ve spojení s dalšími faktory
zásadně ovlivnily hospodaření podnikatele, mohou mít likvidační účinky ve smyslu, v jakém
je chápe solární nález Ústavního soudu.
[20] Stěžovatelka totiž konkrétně zmiňovala pouze dva důkazní prostředky, a to analýzu
návratnosti investice a účetnictví. Následná analýza návratnosti investice je však jako
důkaz nepřípustná, neboť se nevztahuje ke skutkovému stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. K témuž závěru dospěl Nejvyšší správní soud v cit. rozsudku
č. j. 1 Afs 91/2012 - 34, „správní soudy vycházejí při přezkumu zákonnosti správního rozhodnu tí
ze skutkového stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.). Má -li dojít v soudním
řízení správním k doplnění skutkových zjištění správního orgánu dokazováním, musí se navržené důkazní
prostředky vztahovat ke skutečnostem existujícím v době vydání rozhodnutí ž alovaného. Stěžovatelka
by tedy musela navrhnout takový důkazní prostředek, jímž by prokázala, že (ke dni vydání rozhodnutí
žalovaného) bylo zřejmé, že nebude dosažena zákonem garantovaná doba návratnosti investice. Není proto
jakéhokoliv důvodu pro přerušení řízení o kasační stížnosti za účelem zpracování finanční analýzy ke dni
31. 12. 2013.“ Účetnictví stěžovatelky pak dle názoru Nejvyššího správního soudu není
s to v současné době prokázat, zda bude investice stěžovate lky splacena ve lhůtě 15 let od její
realizace. V účetnictví se totiž zrcadlí pouze současný stav hospodaření stěžovatelky, resp. stav
minulý k přesně určenému datu. Nelze z něho však dovodit, jakých tržeb bude v budoucnu
dosahovat, jak se budou vyvíjet je jí náklady apod. (srov. cit. rozsudek č. j. 1 Afs 36/2013 - 30).
[21] Nejvyšší správní soud tedy musí odmítnout nesouhlas stěžovatelky se závěrem krajského
soudu, že v řízení o stížnosti na postup plátce daně nejsou námitky o likvidačních účincích
relevantní. Stížnost dle §237 daňového řádu totiž představuje specifický prostředek obrany
poplatníka vůči plátci daně při uplatňování srážkové daně. Jedná se o ochranu před nezákonným
postupem plátce, o nástroj určený pro „řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem“ , který
slouží zejména k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní moci a poplatník
byl před případným nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného rozhodnutí
správce daně ochráněn; v takovém řízení není prostoru pro řešení tvrzených individuálních
likvidačních účinků právní úpravy, jak fakticky požaduje stěžovatelka.
[22] Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatelka nemá k dispozici pouze institut stížnosti na postup
plátce daně, na který by byla bezvýhradně odkázána. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v solárním usnesení v bodech 48 až 57 nabídl úvahy ohledně alternativních prostředků nápravy.
Nejvyšší správní soud si uvědomuje nedokonalost tohoto řešení a možné obtíže spojené
se snahou o využití institutů v §259 a §260 daňového řádu ve vztahu k solárním odvodům.
Na druhou stranu znovu připomíná, že obecné soudy mají ve zvláštních případech možnost
poskytovat ochranu subjektivním právům i navzdory dlouhodobé protiústavní nečinnosti
zákonodárce (nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05, č. 252/2006 Sb.).
Úkolem poplatníků je potom ale zvolit vhodný procesní postup, v rámci něhož mohou správní
soudy individuální případy solárních odvodů přezkoumat.
[23] Ačkoli výše uvedené závěry rozvinul Nejvyšší správní soud v dalších rozsudcích,
z nichž stěžovatelka cituje (např. rozsudek Nejvyššího správního sou du ze dne 17. 12. 2014,
č. j. 1 Afs 121/2014 – 52), a to s ohledem na to, zda ministr financí plánuje v dohledné době
vydat rozhodnutí o prominutí daně dle §260 odst. 1 daňového řádu dopadající na provozovatele
fotovoltaických elektráren, nelze ani z těchto rozsudků Nejvyššího správního soudu dovodit,
že by tvrzené rdousící individuální efekty solárního odvodu byly řešitelné prostřednictvím
stěžovatelkou zvoleného institutu stížnosti na postup plátce solárního odvodu. Nelze proto
hovořit o tom, že jejich vydáním došlo k rozkolu v judikatuře Nejvyššího správního soudu nebo
že by bylo možné ve vztahu ke stěžovatelce a k soudnímu přezkumu napadeného rozhodnutí
postupovat jinak.
[24] K požadavku stěžovatelky na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie
z důvodu namítaného nesouladu vnitrostátní úpravy s komunitární úpravou Nejvyšší správní
soud uvádí, že touto problematikou se již v minulosti zabýval, a to v rozsudku ze dne
20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 - 40, v němž uvedl, že „se zabýval nejprve otázkou, zda normy obsažené
ve směrnici 2009/28/ES mohou mít přímý účinek, a dospěl k závěru, že tomu tak není. Předpokladem
vertikálního přímého účinku směrnice je, že povinnosti, je ž ukládá, jsou v ní formulovány dostatečně určitě, přesně
a bezpodmínečně, a že uplynula lhůta pro její transpozici (základy této judikatury byly položeny rozhodnutím
Soudního dvora Evropských společenství ze dne 4. 12. 1974 ve věci 41/74 - Yvonne van Duyn proti Home
Office, Recueil s. 1337, z poslední doby viz např. rozhodnutí Soudního dvora EU ze dne 12. 7. 2012 ve věci
Vodafone Espana SA, C 55/11, C 57/11 a C 58/11, bod 37).
Směrnice ukládá České republice povinnost zajistit, aby podíl energie vyrobené z obnovitelných zdrojů dosáhl v roce
2020 třinácti procent hrubé konečné spotřeby energie. Ponechává jí přitom široký prostor pro uvážení, jakými
konkrétními opatřeními bude tohoto cíle dosaženo. Směrnice dovoluje, aby státy přikročily k subvencování výrob y
elektrické energie z obnovitelných zdrojů, čímž činí výjimku z jinak poměrně striktního zákazu veřejné podpory.
Směrnice však žádným způsobem nepředepisuje, že by stát musel přijmout nějaká konkrétní opatření typu
zaručení výkupních cen, zaručení návratnosti investic, příspěvku na pořízení fotovoltaických elektráren, osvobození
výroby energie z obnovitelných zdrojů od daně apod. Směrnice 2009/28/ES neobsahuje žádné ustanovení,
na jehož základě by bylo možné dovodit právo stěžovatelky na stabilitu výkupn ích cen za dodávky elektřiny
do distribuční sítě, potažmo tedy zákaz provádět daňové srážky z příjmů provozovatele fotovoltaických elektráren.
Stěžovatelkou namítaný požadavek neměnnosti pravidel podpory nevyplývá ani z odstavce 25 odůvodnění
směrnice. Ba naopak, v tomto odstavci směrnice zdůrazňuje, že je důležité, aby členské státy mohly kontrolovat
dopady a náklady vnitrostátních režimů podpory. Pro přímý účinek směrnic e tak není splněna hned první
z podmínek, tedy existence dostatečně určitého, přesného a bezpodmínečného závazku členského státu.
Stěžovatelka tedy není oprávněna dovolávat se v řízení před vnitrostátním soudem směrnice 2009/28/ES, neboť
uvedená směrnice nemá přímý účinek. S ohledem na výše uvedené neshledal soud žádného důvodu pro položení
předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Aplikovaná právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního
záření nemá předobraz v žádné z norem evropského práva a žádná z těchto norem ani zavedení tohoto odvodu
nebrání. Ostatně stěžovatelka sama žádné konkrétní ustanovení směrnice, jehož výklad by měl být Soudním
dvorem podán, neoznačila. Poukázala pouze na cíl směrnice. Jak soud však vyložil výše, zavedením odvodu zcela
nepochybně není kompromitován cíl směrnice, tedy dosažení stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů.“
Nejvyšší správní soud na závěry výše citovaného rozsudku odkazuje a nevidí důvodu se od nich
v projednávané věci odchýlit.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[26] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Jelikož stěžovatelka neměla v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá práv o na náhradu nákladů
tohoto řízení. Ačkoli žalovaný měl v řízení úspěch, zdejší soud mu náhradu nákladů řízení
nepřiznal s ohledem na konstantní judikaturu, která zpravidla neumožňuje přiznat náhradu
nákladů řízení správním orgánům (například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 3. 2015, č . j. 7 Afs 11/2014 - 47).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. října 2015
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu