ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.249.2014:56
sp. zn. 9 As 249/2014 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
Teplárna Liberec, a.s., se sídlem Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec 4,
zast. Mgr. Martinem Pecklem, advokátem se sídlem Italská 753/27, Praha 2, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 9. 2013, č. j. OÚPSŘ 300/2013-330, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 25. 8. 2014,
č. j. 59 A 93/2013 – 41,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 25. 8. 2014,
č. j. 59 A 93/2013 – 41, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 12. 9. 2013, č. j. OÚPSŘ
300/2013-330, se z rušuje a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 28 570 Kč, k rukám jejího zástupce Mgr. Martina Peckla, advokáta
se sídlem Italská 753/27, Praha 2, do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci (dále jen „krajský
soud“), který zamítl její žalobu proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí žalovaného jako
nedůvodnou podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Tímto rozhodnutím byly podle §117 odst. 5 písm. b)
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), zamítnuty jako nepřípustné její námitky proti
oznámení stavebního záměru autorizovaného inspektora Ing. arch. J. P. s jeho certifikátem
týkající se stavby „Instalace plynových kotlů pro vytápění a ohřev TUV v bytovém domě Aloisina výšina 418-
423, Liberec 5 – změna dokončené stavby“, neboť byly podány osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Námitky totiž může podávat pouze subjekt, který by byl jinak účastníkem stavebního řízení dle §
109 stavebního zákona. Pro konstatování účastenství stěžovatelky, která o sobě uvádí, že je
provozovatelem soustavy zásobování tepelnou energií (dále jen „SZTE“) v Liberci, ve stavebním
řízení scházelo přímé dotčení jejích práv prováděním stavby.
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku stěžovatelce nepřisvědčil, že by jí v případném
stavebním řízení náleželo postavení účastníka podle §109 písm. b), d) a e) stavebního zákona,
a měl být proto vyžádán její souhlas se stavebním záměrem dle §117 odst. 2 písm. f) stavebního
zákona.
[3] Stěžovatelku nešlo považovat za účastníka ve smyslu §109 písm. b) stavebního zákona,
protože nebyla vlastníkem dotčeného bytového domu. Soud vyloučil také její účastenství dle
§109 písm. d) a e) stavebního zákona. Stavební úpravy měly probíhat pouze uvnitř bytového
domu, na jiném místě než se nachází zařízení ve vlastnictví stěžovatelky, jež bylo uzavřeno
v samostatné místnosti. Přístup k zařízení by nebyl nijak prováděním stavby omezen
a do přípojky by nebylo zasahováno. Součástí stavebního záměru nebylo odpojení včetně
uzavření kulových ventilů, neboť tento krok následuje až po ukončení soukromoprávního
vztahu. Odpojení technologického zařízení SZTE je zásadně prováděno přímo teplárenským
subjektem na náklady stavebníka jako toho, kdo potřebu odpojení od SZTE vyvolal v souladu
s §76 odst. 5 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „energetický zákon“). Posuzovaný stavební záměr může jen stěží představovat
možné dotčení práva pramenícího z §77 odst. 6 energetického zákona.
[4] Stěžovatelka nespecifikovala, jak se stavební záměr dotkne možnosti SZTE či části
rozvodného zařízení užívat, a to ani v námitkách proti záměru. Z obsahu správního spisu
nevyplynulo, že by jí ve výkonu jejích vlastnických práv něco bránilo.
[5] Ve prospěch účastenství stěžovatelky nesvědčily ani argumenty týkající se problémů
technického rázu, změny hydraulických parametrů, snížení provozuschopnosti SZTE
a v důsledku toho zvýšení měrných a tlakových ztrát a nárůstů nákladů na dopravu tepla
ke konečnému uživateli. Ve stavebním řízení není na místě řešit otázky týkající se vlivu změny
způsobu vytápění na snížení účinnosti SZTE, ekonomiky jejího provozu a ochrany investic.
Dotčení SZTE není přímým důsledkem provádění stavby spočívající ve vybudování nového
tepleného zdroje, ale popisované možné dopady na SZTE nastanou v souvislosti s poklesem
počtu odběratelů, tedy po ukončení soukromoprávního vztahu odběru tepelné energie.
[6] Soud nedoplnil dokazování reportem číslo: Františkov – 1 + 2 + 3 +4, ze dne 9. 9. 2013,
a ani stanoviskem Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 3. 2009, č. j. 36919/09-82, s ohledem
na skutečnost, že případný negativní dopad nelze přičítat vlivu oznámeného stavebního záměru,
ale ukončení soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelkou a stavebníkem a zastavení dodávky
tepelné energie do bytového domu.
[7] Postoj správních orgánů k účastenství stěžovatelky v jiných stavebních řízeních nemohl
sám o sobě vést k závěru, že musí být posuzován jako účastník ve všech stavebních řízeních
týkajících se změny způsobu vytápění. Posouzení, zda je posuzovaná osoba účastníkem, závisí
na konkrétních okolnostech a do značné míry na důvodech možného dotčení práv, které sama
prezentuje. Stěžovatelka žádné relevantní okolnosti svědčící o potencialitě dotčení jejích věcných
práv nepředestřela.
[8] Protože předmětem rozhodnutí žalovaného bylo jedině posouzení přípustnosti podaných
námitek proti stavebnímu záměru a žalovaný nebyl oprávněn se zabývat jinými námitkami, nebylo
na místě, aby se soud zabýval tím, zda bylo možné stavbu projednat postupem dle §117
stavebního zákona, pokud dospěl k závěru, že stěžovatelka nebyla osobou oprávněnou námitky
proti oznámenému stavebnímu záměru podávat.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9] Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů,
které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[10] Nezákonnost rozsudku spatřuje v nesprávném posouzení otázky jejího účastenství
ve stavebním řízení, bylo-li by o stavebním záměru vedeno, a tím i právo podat proti
oznámenému stavebnímu záměru s certifikátem autorizovaného inspektora námitky dle §117
odst. 4 stavebního zákona.
[11] Její účastenství na základě §109 písm. b) stavebního zákona je dáno zejména tím,
že do přípojky SZTE zasahující do bytového domu musí být v případě změny způsobu vytápění
domu nevyhnutelně zasaženo, přinejmenším jejím odpojením od potrubí v bytovém domě,
včetně uzavření ventilů a zaslepením přípojky, resp. potrubí. Argument soudu, že zaslepení
přípojky není součástí stavebního záměru, neboť zaslepení provádí sama stěžovatelka, neobstojí,
protože povolení a provedení tohoto stavebního záměru s sebou zaslepení přípojky nevyhnutelně
nese. Je přitom nerozhodné, že se zaslepením souvisí ještě soukromoprávní vztah mezi
stěžovatelkou a stavebníkem, neboť i jeho ukončení je v případě povolení a provedení
stavebního záměru prakticky nevyhnutelné, a mezi oběma skutečnostmi tak existuje kauzální
vztah.
[12] Účastenství dle §109 písm. d) stavebního zákona je dáno tím, že pokud stavebník
příslušnými úpravami přepojí svůj topný systém na lokální kotel, stane se přípojka zasahující
do bytového domu zcela nadbytečnou. Nevyhnutelně tak bude dotčeno věcné břemeno zřízené
ve prospěch stěžovatelky dle energetického zákona. Krajský soud totiž opominul, že mezi její
činností a rozsahem práva odpovídajícího věcnému břemenu zřízenému v její prospěch existuje
bezprostřední souvislost. Nelze vyloučit, že v důsledku provedení změny vytápění bude dotčeno
zejména její právo přístupu k jejímu rozvodnému zařízení umístěnému v bytovém domě
(např. uzamčením příslušné místnosti apod.). Povinností správních orgánů proto bylo ochranu
práv vyplývajících z ustanovení energetického zákona náležitě zajistit (např. zahrnutím příslušné
povinnosti stavebníka do výroku rozhodnutí).
[13] Podle stěžovatelky je její účastenství dle §109 písm. d) a e) stavebního zákona dáno tím,
že změnou způsobu vytápění zahrnující odpojení vytápěného objektu od SZTE vzniká v tomto
systému řada problémů technického rázu. Zejména dochází ke snížení jeho provozuschopnosti
z důvodů změny hydraulických pramenů. Technické dopady odpojení SZTE jsou uvedeny
v důkazech, které krajský soud odmítl provést a k jejichž obsahu se nijak nevyjádřil. Podle
uvedených ustanovení stavebního zákona postačí potenciální dotčení práv; dotčenost je navíc
podle judikatury nutno vykládat spíše extenzivně. Krajský soud naopak provedl výklad
restriktivní.
[14] Nepřezkoumatelnost rozsudku spočívá jednak v tom, že krajský soud zcela nedostatečně
odůvodnil odchýlení se od dosavadní vlastní rozhodovací praxe i praxe Nejvyššího správního
soudu, která účastenství stěžovatelky ve stavebních řízeních, jejichž předmětem byla změna
způsobů vytápění, opakovaně výslovně potvrzovala. V této souvislosti poukázala
na rozsudky krajského soudu ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 59 A 68/2010, a ze dne 7. 10. 2013,
č. j. 59 A 11/2013 - 59, a např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2014,
č. j. 5 As 91/2013 - 50.
[15] Zdůraznila, že smyslem celého stavebního záměru je nahradit SZTE jako zdroj tepelné
energie v domě jiným zdrojem, a to plynovými kotli. Mezi oběma okolnostmi (výstavbou
plynových kotlů i odpojením od SZTE) je proto kauzální vztah. To, že v souvislosti s realizací
stavebního záměru dojde k ukončení soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelkou
a stavebníkem, není bezprostřední příčinou zaslepení přípojky, nýbrž důsledek stavebního
záměru. Jestliže je tedy důsledkem stavebního záměru odpojení od SZTE, je i příčinou poklesu
odběratelů tepelné energie ze SZTE. Sám krajský soud připouští, že pokles počtu odběratelů
s sebou nese možné dopady na SZTE, tj. potenciální dotčenost jejích práv, zejména vlastnického
práva. Vlastnické právo v sobě zahrnuje také právo věc užívat a požívat užitky z ní. Stěžovatelka
SZTE využívá k dodávce tepelné energie třetím osobám a bere z ní užitky v podobě odměny
(ceny) za dodanou energii. Je tak splněna podmínka potenciální dotčenosti práv stavebním
záměrem. Je legitimní, aby v příslušném správním řízení namítala nesplnění právními předpisy
stanovených podmínek [především §16 odst. 8 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší)] a aby příslušné správní orgány
i soud tuto námitku věcně posoudily. Tím, že správní orgány i soud posoudily situaci tak, že není
účastníkem stavebního řízení a jejími námitkami se věcně nezabývaly, došlo k upření přístupu
ke spravedlnosti, a tím porušení jejího základního práva dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod.
[16] Druhý důvod nepřezkoumatelnosti spatřuje stěžovatelka v tom, že krajský soud se
nevypořádal se žalobním bodem, podle něhož žalovaný nebyl oprávněn umožnit realizaci změny
způsobu vytápění prostřednictvím oznámení stavebního záměru s certifikátem autorizovaného
inspektora, tj. postupem podle §117 stavebního zákona, nýbrž měl vést o změně způsobu
vytápění stavební řízení podle §108 a násl. stavebního zákona. Neprovedením stavebního řízení
nebyl splněn požadavek dle §77 odst. 5 energetického zákona.
[17] Třetím důvodem nepřezkoumatelnosti napadeného rozhrnutí je skutečnost, že soud
neprovedl dokazování stěžovatelkou předloženými listinami, tj. posudkem k dopadům odpojení
objektů v lokalitě Liberec – Františkov (reportem číslo: Františkov – 1 + 2 + 3 +4, ze dne
9. 9. 2013), včetně přílohy – stanoviska k environmentálním dopadům, a ani stanoviskem
Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 3. 2009, č. j. 36919/09-82.
[18] V kasační stížnosti je dále poukazováno na veřejnoprávní rozměr zásobování tepelnou
energií. Je nepřípustné, aby správní orgány umožňovaly jednání, které je v rozporu s právními
předpisy, a aby bylo osobám, se kterými bylo doposud jako s účastníky jednáno, náhle účastenství
upíráno.
[19] Stěžovatelka s ohledem na výše uvedené navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalovaného zrušil.
[20] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že on i příslušný stavební úřad
postupovaly při vydání rozhodnutí v souladu se zákonem a soud zcela správně žalobu zamítl.
[21] Následně v doplnění vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v mezidobí byly vydány
a jemu doručeny rozsudky Nejvyššího správního soudu v obdobných věcech, v nichž Nejvyšší
správní soud zaujal opačné stanovisko než krajský soud i žalovaný. Žalovaný upozornil,
že všechny stavby, které jsou napadeny kasačními stížnostmi, jsou již realizovány a zkolaudovány.
Stěžovatelka v navazujících řízeních nemůže být jejich účastníkem, protože její zařízení je již
odpojeno. Za dané situace je dle žalovaného nutné, aby Nejvyšší správní soud zvážil konkrétní
způsob vyústění těchto případů s ohledem na jejich aktuální stav. Nejvyšší správní soud by neměl
rozsudky krajského soudu a rozhodnutí žalovaného rušit, neboť to je objektivně
neproporcionální a neposiluje to důvěru občanů v rozhodování orgánů veřejné moci. Podle
názoru žalovaného nic nebrání Nejvyššímu správnímu soudu, aby kasační stížnosti zamítal, popř.
řízení o nich zastavoval pro bezpředmětnost, protože v těchto případech již nejde o žádná práva
stěžovatelky. Ta tato práva, popř. i jejich náznaky, definitivně ztratila řádnou občanskoprávní
cestou (ukončení smluvního vztahu o dodávce tepla) bez právního nástupce (vlastníci
konkrétního domu si teplo vyrábějí sami). Ustanovení §117 stavebního zákona bylo zásadně
novelizováno zákonem č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související
zákony, proto je třeba odmítnout jakýkoliv poukaz na stabilitu stavebního zákona.
[22] Stěžovatelka v replice k doplnění vyjádření žalovaného setrvala na tom, že mělo být
vedeno stavební řízení a že měla mít postavení účastníka řízení, bylo-li by vedeno. Její souhlas
se stavebním záměrem je neopomenutelnou podmínkou postupu dle §117 odst. 1 stavebního
zákona. Při změně způsobu vytápění je mimo to třeba dbát i dalších předpisů, zejména zákona
o ochraně ovzduší. Výslovně odkazuje na jeho §16 odst. 7. K prokázání ekonomické
(ne)přijatelnosti setrvání u SZTE jsou nedostatečné dokumenty vytištěné z internetu. Příčinou
odpojení od SZTE je povolení stavby plynové kotelny. Není možné akceptovat, aby správní
orgány svojí nečinností či činností umožňovaly realizaci jednání (povolení výstavby plynových
kotelen), které je v rozporu s právními předpisy. Bezpodmínečně musí být splněny podmínky
definované právními předpisy a mimo jiné žalovaný má dohlížet, aby byly splněny.
[23] Stěžovatelka posléze v další v replice k doplnění vyjádření žalovaného uvedla, že uvedené
doplnění neobsahuje žádné relevantní argumenty, které by vyvracely argumentaci obsaženou
v kasační stížnosti. Konstatovala, že žalovaný nadále vydává rozhodnutí, která jsou v rozporu
s rozsudky Nejvyššího správního soudu v obdobných věcech. Není její povinností žádat
o odkladný účinek jí podaných opravných prostředků. Odpovědnost za následky spojené
se zrušeným rozhodnutím žalovaného nese v plném rozsahu on, neboť ji odmítl brát za osobu,
která by byla účastníkem řízení, a neumožnil jí v řízení uplatňovat její práva s tím spojená.
Skutečnost, že by byla účastníkem stavebního řízení, pokud by bylo vedeno, nelze obcházet
vydáváním nezákonných a nesprávných rozhodnutí s tím, že jejich protiprávnost „zhojí“
skutečnost, že jsou v mezidobí provedena. Důvěru občanů v rozhodnutí orgánů moci neposilují
také jejich nesprávná a nezákonná rozhodnutí. Žalovaný pomíjí zcela podstatu věci, tedy
že postupoval nezákonně, když ji nepokládal za osobu, která by měla postavení účastníka řízení,
bylo-li by vedeno. Na závěr uvedla, že odkaz žalovaného na princip proporcionality je zcela
vágní. Naopak konstatovala, že potvrzení jeho rozhodnutí by princip proporcionality a zásady
uvedené v §2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), naprosto popřelo.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem. Zdejší soud proto mohl přezkoumat napadený rozsudek
v mezích kasační stížnosti. Zároveň zkoumal, zda rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[25] Předně se zdejší soud zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; III.A] a následně nezákonností
spočívající v nesprávném posouzení právních otázek soudem [kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.; III.B]. Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[26] O velmi obdobných kasačních stížnostech téže stěžovatelky Nejvyšší správní soud
rozhodoval již dříve (např. rozsudek ze dne 18. 9. 2014, č. j. 7 As 162/2014 – 34, ze dne
5. 11. 2014, 1 As 130/2014 – 29, či ze dne 22. 4. 2015, č. j. 2 As 170/2014 - 55). Ze závěrů
vyslovených v těchto rozhodnutích proto soud vycházel i v nyní posuzované věci.
III.A Namítaná nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
[27] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval nepřezkoumatelností rozsudku krajského
soudu. Pokud by totiž byla tato vada shledána, mohlo by to bránit přezkumu dalších stížních
námitek. Jde o vadu natolik závažnou, že k ní soud přihlíží i z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.). Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřovala stěžovatelka jednak v tom,
že krajský soud se odchýlil od ustálené praxe bez dostatečného odůvodnění, dále v nevypořádání
se se žalobním bodem a konečně v neprovedení navržených důkazů.
[28] Co se týče odchýlení se od dosavadní rozhodovací praxe, touto otázkou se krajský soud
v napadeném rozsudku zabýval a dospěl k závěru, že zde k žádnému odchýlení nedochází. Uvedl
totiž, že pokud s Nejvyšším správním soudem dříve připustily, že připadá v úvahu účastenství
vlastníka SZTE ve smyslu §109 písm. d) a e) stavebního zákona z důvodu existence věcného
břemene k nemovitosti, resp. jejího vlastnického práva k SZTE, je třeba zdůraznit,
že v těchto věcech nebylo účastenství vlastníka zpochybňováno. Krajský soud tak jasným
a přezkoumatelným způsobem zdůvodnil, že v předchozích věcech se soudy nezabývaly
správností závěru o účastenství. Řídil se proto jinými rozsudky Nejvyššího správního soudu,
v nichž bylo účastenství řešeno, a vycházel tedy z jejich závěrů.
[29] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
z důvodu, že se nevypořádal se žalobním bodem, podle kterého nebyl žalovaný oprávněn
umožnit realizaci záměru postupem dle §117 stavebního zákona. Na tento žalobní bod krajský
soud reagoval tím, že nemůže takovou námitku posuzovat, neboť se jí nemohl zabývat
ani žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí. Jeho předmětem totiž bylo pouze posouzení
přípustnosti podaných námitek. S tímto názorem se zdejší soud ztotožňuje. Ustanovení §117
odst. 4 stavebního zákona totiž uvádí, že osoby, které by jinak byly účastníky stavebního řízení,
mohou podat proti oznámenému stavebnímu záměru námitky pouze z důvodu, že neodpovídá podkladům,
na základě kterých udělily svůj souhlas, nebo z důvodu, že jejich souhlas nebyl opatřen; k jiným námitkám
se nepřihlíží. Zákon tedy okruh možných námitek explicitně omezuje; stěžovatelkou uplatňovaná
námitka do tohoto výčtu nespadá. Je tak zřejmé, že žalovaný a následně ani krajský soud
se nemohly touto námitkou zabývat, a to ani za předpokladu, že by dospěly k závěru, že se jedná
o osobu, která by jinak byla účastníkem stavebního řízení podle §109 stavebního zákona.
[30] Nepřezkoumatelnost rozsudku nelze spatřovat ani v neprovedení navržených důkazů,
které měly prokazovat možnost přímého dotčení stěžovatelčiných práv odpojením
objektu od SZTE. Za nepřezkoumatelný by bylo možné rozsudek považovat pouze
v případě, že by neprovedení důkazů nebylo zdůvodněno (srov. nález Ústavního soudu
sp. zn. III. ÚS 61/94, Sb. ÚS, sv. 3, s. 51, obdobně např. nález sp. zn. I. ÚS 549/2000, Sb. ÚS,
sv. 22, s. 65, nález sp. zn. II. ÚS 663/2000, Sb. ÚS, sv. 22, s. 19, nález sp. zn. IV. ÚS 67/2000, Sb.
ÚS, sv. 21, s. 153). V posuzovaném případě však krajský soud zcela jasně vysvětlil, že nedoplnil
dokazování z toho důvodu, že případný negativní dopad odpojení objektu nelze přičítat vlivu
oznámeného stavebního záměru, ale pouze ukončení soukromoprávního vztahu mezi
stěžovatelkou a stavebníkem. Jinými slovy navržené důkazy by podle krajského soudu nemohly
nijak podpořit závěr o přímém dotčení práv v důsledku oznámení stavebního záměru. Dotčení,
které měly listiny dokazovat, je totiž vyvoláno jinou skutečností. Kromě toho, že závěr krajského
soudu je řádně odůvodněn, Nejvyšší správní soud jej také pokládá za věcně správný (viz níže).
Krajský soud se tedy nedopustil ani jiného pochybení tím, že dokazování navrženými listinami
neprovedl.
[31] Vzhledem k výše uvedenému považuje Nejvyšší správní soud námitky týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku za nedůvodné.
III.B Námitka nezákonnosti rozsudku
[32] Nezákonnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatelka v tom, že krajský soud
nesprávně posoudil otázku jejího účastenství dle §109 stavebního zákona, a tudíž i to, zda měl
být opatřen její souhlas s oznámeným stavebním záměrem a jestli mohla proti tomuto záměru
podat námitky.
[33] Podle §117 odst. 2 písm. f) stavebního zákona je stavebník oprávněn provést stavbu
vyžadující jinak stavební povolení na základě oznámení stavebního záměru stavebnímu úřadu
autorizovaným inspektorem, který posoudil projektovou dokumentaci stavby a k oznámení
připojil souhlasy osob, které by byly jinak účastníky stavebního řízení podle §109, s oznamovaným stavebním
záměrem. Stavební úřad dle §117 odst. 4 stavebního zákona vyvěsí bez zbytečného odkladu na úřední
desce oznámení stavebního záměru po dobu nejméně 30 dnů a osobám, které by jinak byly účastníky stavebního
řízení, umožní nahlížet do podkladů připojených k oznámení stavebního záměru včetně certifikátu. Ve lhůtě
30 dnů ode dne vyvěšení oznámení stavebního záměru mohou tyto osoby podat proti oznámenému stavebnímu
záměru námitky pouze z důvodu, že neodpovídá podkladům, na základě kterých udělily svůj souhlas, nebo
z důvodu, že jejich souhlas nebyl opatřen; k jiným námitkám se nepřihlíží. Podle §117 odst. 5 stavebního
zákona správní orgán, který by byl jinak příslušný k odvolání proti stavebnímu povolení,
přezkoumá oznámení stavebního záměru z hlediska souladu s právními předpisy podle odstavce 4 a rozhodne
a) o tom, že oznámení nemá právní účinky, jestliže oznámený stavební záměr je v rozporu s právními předpisy,
nebo b) o zamítnutí námitek nebo výhrad pro nepřípustnost nebo pro nedůvodnost.
[34] Nutnost opatření stěžovatelčina souhlasu s oznámeným stavebním záměrem
s certifikátem autorizovaného inspektora, stejně jako její oprávnění podat námitky proti tomuto
záměru, tedy závisí na posouzení otázky, zda by byla účastníkem stavebního řízení, bylo-li
by vedeno.
[35] Podle §109 stavebního zákona je účastníkem stavebního řízení pouze:
a) stavebník,
b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna, není-li stavebníkem,
c) vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, může-li být jeho vlastnické právo
k pozemku prováděním stavby přímo dotčeno,
d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo
stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena,
e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo
dotčeno,
f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo prováděním
stavby přímo dotčeno,
g) osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis, pokud mohou být stavebním povolením dotčeny veřejné zájmy
chráněné podle zvláštních právních předpisů a o těchto věcech nebylo rozhodnuto v územním rozhodnutí.
[36] Stěžovatelka konkrétně tvrdila důvody svého účastenství dle písmen b), d) a e) tohoto
ustanovení.
[37] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že u stěžovatelky
nepřichází v úvahu účastenství na základě §109 písm. b) stavebního zákona. Ta je sice vlastníkem
stavby – SZTE, nicméně nejedná se o stavbu, na níž má být provedena změna. Touto stavbou
je v případě změny způsobu vytápění a ohřevu TUV obecně dům, v němž má k této změně dojít
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2006, č. j. 3 As 26/2005 - 55,
publ. pod č. 1522/2008 Sb. NSS). Z oznámení stavebního záměru ani z certifikátu
autorizovaného inspektora neplyne, že by tomu v nyní posuzovaném případě mělo být jinak.
Cílem stavebního záměru není změna samotné SZTE. Účastníkem stavebního řízení na základě
citovaného ustanovení by tedy byl pouze vlastník bytového domu.
[38] Krajskému soudu však nelze přisvědčit v tom, že by stěžovatelka nemohla být účastníkem
případného stavebního řízení na základě §109 písm. d) a e) stavebního zákona.
[39] SZTE je stavbou ve smyslu §2 odst. 3 stavebního zákona. Jak vyplývá ze soudního
a správního spisu, tato stavba se nachází jak na pozemku, na kterém má být změna stavby (změna
způsobu vytápění a ohřevu TUV) prováděna, tak na pozemku sousedním. Kromě toho svědčí
stěžovatelce na základě §76 odst. 5 a §77 odst. 6 energetického zákona práva odpovídající
věcnému břemeni k bytovému domu (tj. ke stavbě, na níž má být prováděna změna).
[40] S krajským soudem se lze ztotožnit v tom, že samotná existence vlastnického práva,
respektive práva odpovídajícího věcnému břemeni, není postačující k učinění závěru o účastenství
osoby z těchto práv oprávněné. V obou případech [§109 písm. d) i e) stavebního zákona] musí
podle zákona přistoupit druhá podmínka, spočívající v tom, že práva těchto osob mohou
být prováděním stavby přímo dotčena. Jak uvedl Nejvyšší správní soud například ve svém
rozsudku ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008 - 111, „[ú]častenství v územním i stavebním řízení
má vždy dvě podmínky; existenci vlastnického nebo věcného práva jako podmínku základní a druhou podmínku,
kterou je přímé dotčení existujícího práva. Klíčovým pojmem pro vymezení okruhu účastníků územního
i stavebního řízení podle stavebního zákona je přitom pojem ‚přímé dotčení‘.“ Zároveň je však nutno
podotknout, že k závěru o účastenství osoby postačí pouhá možnost dotčení práv.
To, zda skutečně k dotčení dojde, či nikoliv, má být až předmětem meritorního posouzení
ve stavebním řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2006,
č. j. 2 As 44/2005 - 116, publ. pod č. 850/2006 Sb. NSS).
[41] Krajský soud také správně uvedl, že při posuzování otázky přímého dotčení dle §109
písm. d) a e) stavebního zákona je možné vycházet z úvah, které učinil Nejvyšší správní soud
ve vztahu k účastenství provozovatele SZTE v řízení o dodatečném povolení stavby spočívající
ve změně způsobu vytápění, a to v rozsudcích ze dne 27. 3. 2014, č. j. 9 As 101/2013 - 27,
a ze dne 3. 4. 2014, č. j. 9 As 120/2013 - 19. Ačkoliv se v rámci řízení o dodatečném povolení
stavby řídí účastenství §27 správního řádu, klíčová otázka je zde shodná. Jak totiž vyplývá
z odstavce druhého tohoto ustanovení, [ú]častníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být
rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. I zde je tedy stěžejní posouzení přímého
dotčení práv.
[42] Podobně jako v citovaných rozsudcích, byly i v této věci autorizovaným inspektorem
i žalovaným konkretizovány některé skutkové okolnosti, které do určité míry v některých
aspektech snižují možnost přímého dotčení stěžovatelky na jejích právech. Předně stavební
úpravy mají probíhat výhradně uvnitř bytového domu, na jiném místě než se nachází zařízení
v jejím vlastnictví. Zařízení bude po dobu stavby stěžovatelce přístupné ke kontrole. Stavební
úpravy nevyžadují jeho přemístění či odstranění.
[43] Nejvyšší správní soud však má za to, že krajský soud nezohlednil jednu zásadní
skutkovou okolnost, kterou se nyní projednávaný případ liší od situací posuzovaných v obou
citovaných rozsudích. Zatímco ve výše zmiňovaných rozsudcích Nejvyššího správního soudu
byla posuzována situace, kdy v průběhu správního řízení již bylo SZTE fyzicky odpojeno
od rozvodů v domě, v nyní projednávané věci měla stavba probíhat při napojení SZTE
na rozvody v domě. Součástí stavebního záměru je přitom napojení nových plynových kotlů
na tytéž rozvody, jak vyplývá z oznámení stavebního záměru i certifikátu autorizovaného
inspektora, v nichž je shodně uvedeno: „Pro vnitřní zásobování objektu budou využity doplněné stávající
potrubní rozvody vytápění, TUV“. To, že se jedná o zásadní skutkovou okolnost, lze dovodit
i ze slov, kterými vymezil Nejvyšší správní soud hlavní spornou otázku v jednom z uvedených
rozsudků (rozsudek vydaný ve věci sp. zn. 9 As 120/2013): „V projednávané věci představuje spornou
otázku posouzení, zda žalobkyně měla či neměla být účastníkem řízení o dodatečném povolení stavby i poté,
kdy došlo k odpojení jejího zařízení.“
[44] Právě v tom, že stavba měla zasáhnout do rozvodů, na které byla stále napojena SZTE,
spatřuje Nejvyšší správní soud možnost přímého dotčení stěžovatelky na jejích právech k SZTE.
Je zcela nepochybné, že provozovatel SZTE by měl být informován o tom, jakým způsobem
bude probíhat napojení na rozvody aktuálně napojené na SZTE, neboť to může ovlivnit,
respektive při chybném postupu i ohrozit fungování celé SZTE. Přinejmenším v tomto rozsahu
by se tedy měla účastnit stavebního řízení, bylo-li by vedeno, a měla by mít také mimo jiné
možnost uplatnit námitky dle §114 stavebního zákona. Je zcela lhostejno, že stěžovatelka nyní
uplatňuje rovněž mnohé výtky, které se přímo této oblasti dotčení jejích práv netýkají. V řízení
o námitkách podle §117 odst. 4 stavebního zákona se řeší právě pouze otázka potenciálního
přímého dotčení práv, nikoliv samotná důvodnost výtek směřujících věcně proti danému záměru.
Je-li patrné, že by určitá osoba mohla být stavebním záměrem přímo dotčena ve svých právech
ve smyslu §109 písm. d) či e) stavebního zákona, musí být opatřen její souhlas dle §117 odst. 2
písm. f) stavebního zákona, bez ohledu na to, zda aktuálně něco vůči stavebnímu záměru namítá.
[45] Výše popsané přímé dotčení stěžovatelky na jejích právech také plně podporuje ustálená
praxe správních orgánů, jak je patrné z řady rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
[46] V prvé řadě je vhodné poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 4. 2014, č. j. 5 As 91/2013 - 50, v němž měl být podle stěžovatelky vysloven právní názor,
že provozovatel SZTE má být v podobných případech účastníkem řízení. Stejně jako krajský
soud, i Nejvyšší správní soud má za to, že takto explicitně vyjádřený právní názor z tohoto
rozsudku nevyplývá. A nevyplývá ani z jiných rozsudků (např. rozsudku ze dne 3. 3. 2011,
č. j. 7 As 108/2010 - 71), kde byly vysloveny podobné úvahy v tom smyslu, že soud nemá
pochybnosti o aktivní legitimaci provozovatele SZTE k podání žaloby proti stavebnímu povolení
(resp. odvolacímu rozhodnutí), popř. že její účastenství ve stavebním řízení bylo odvozováno
od jejího vlastnického práva k SZTE či práva odpovídajícího věcnému břemeni. Otázka
účastenství nebyla v těchto rozsudcích věcně posuzována, neboť v tomto směru nebyla
uplatněna žádná žalobní či kasační námitka. To je ostatně pochopitelné vzhledem k tomu,
že žalobcem a stěžovatelem byl právě provozovatel SZTE, jehož účastenství správní orgány
nezpochybňovaly. Úvahy o důvodech účastenství ve stavebním řízení byly v těchto rozsudcích
pouze východiskem k vyhodnocení toho, jaký okruh námitek mohl být tímto účastníkem
uplatněn v řízení před soudem.
[47] V každém případě však uvedené rozsudky, stejně jako například rozsudky
ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 82/2013 – 56 a č. j. 5 As 89/2013 - 50, a ze dne 9. 11. 2011,
č. j. 9 As 52/2011 - 159, potvrzují praxi, že s provozovatelem SZTE je v řízení o povolení změny
stavby spočívající ve změně způsobu vytápění (popř. ohřevu TUV) jednáno jako s účastníkem
řízení, a to za předpokladu, že daný dům je stále napojen na SZTE. Zcela konkrétně to lze
demonstrovat právě na již citovaném rozsudku vydaném ve věci sp. zn. 9 As 120/2013. V tomto
případě, dokud byl dům napojen na SZTE, jednal stavební úřad s provozovatelem SZTE jako
s účastníkem řízení. Až ve chvíli, kdy bylo zjištěno, že dům byl od SZTE odpojen, bylo
usnesením vysloveno, že tato osoba již není nadále účastníkem řízení. S ohledem na výše
vyslovené úvahy považuje Nejvyšší správní soud tuto správní praxi za zcela správnou.
[48] Kasační soud tedy na základě výše uvedeného uzavírá, že stěžovatelka by byla v případě
oznámeného stavebního záměru podle §109 písm. d) a e) stavebního zákona účastníkem
stavebního řízení, bylo-li by vedeno. Z tohoto důvodu měl být k oznámení stavebního záměru
na základě §117 odst. 2 písm. f) stavebního zákona opatřen její souhlas. Nestalo-li se tak, měly
být její námitky posouzeny jako důvodné a podle §117 odst. 5, věty třetí, písm. a) stavebního
zákona mělo být rozhodnuto o tom, že oznámení stavebního záměru nemá právní účinky.
[49] Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že v dalších tvrzeních stěžovatelky
neshledává přímé dotčení jejích práv v příčinné souvislosti s oznamovaným stavebním záměrem.
Jelikož to však nemá vliv na závěr o nutnosti opatřit její souhlas s oznámeným stavebním
záměrem, Nejvyšší správní soud pouze ve stručnosti odkazuje např. na odůvodnění svých již
zmíněných rozsudků vydaných ve věcech sp. zn. 7 As 162/2014 či sp. zn. 2 As 170/2014,
ve kterých se shodnou argumentací stěžovatelky již zabýval.
[50] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud poznamenává, že závěr žalovaného
o tom, že souhlas stěžovatelky k oznámenému stavebnímu záměru nemusel být vyžadován, měl
vést k zamítnutí námitek nikoliv pro nepřípustnost, nýbrž pro nedůvodnost. Nejde totiž o otázku,
která by předcházela posouzení důvodnosti námitek, nýbrž prakticky o jedinou otázku, která
mohla být v rámci meritorního rozhodování o námitkách posuzována. Jak plyne z §117 odst. 4,
věty druhé, stavebního zákona, námitky proti oznámenému stavebnímu záměru lze podat pouze
z důvodu, že neodpovídá podkladům, na základě kterých udělily svůj souhlas, nebo z důvodu, že jejich souhlas
nebyl opatřen. Jiné otázky tedy nelze v rámci posouzení důvodnosti hodnotit. Pro nepřípustnost
by bylo možné námitky zamítnout například tehdy, byly-li by naopak namítány pouze jiné
než zákonné důvody.
[51] Na výše uvedených závěrech nemohou nic změnit ani vyjádření žalovaného. Soud není
toho názoru, že by zastávaný přístup upřednostňoval ryze formální řešení a neposiloval důvěru
občanů v rozhodování orgánů veřejné moci. Je to žalovaný, který porušil výše uvedeným
postupem zákon. Pokud správní orgán postupuje v rozporu se zákonem, resp. následně
nerespektuje závazný právní názor soudu, jednoznačně neposiluje důvěru občanů v rozhodování
orgánů veřejné moci.
[52] Poukazoval-li žalovaný na to, že změny staveb již byly dokončeny a zkolaudovány
a z tohoto důvodu nemají být rozhodnutí správních orgánů rušena, je třeba předně uvést,
že meze kasačního přezkumu zásadně určuje stěžovatel. Pokud by však sám stěžovatel vnesl
v řízení před Nejvyšším správním soudem nová tvrzení o určitých skutečnostech, s nimiž nebyl
krajský soud seznámen, nemohl by k nim dle §109 odst. 5 s. ř. s. zdejší soud přihlížet. Nutno
podotknout, že krajský soud dle §75 odst. 1 s. ř. s. vychází ze skutkového stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Krajský soud a Nejvyšší správní soud jsou tak zásadně
vázány skutkovým stavem v době vydání správního rozhodnutí.
[53] Jestliže žalovaný ve vyjádření upozorňoval na změny právní úpravy k 1. 1. 2013, a tedy
nutnost vykládat účastenství ve stavebním řízení podle §109 stavebního zákona odlišně, je nutno
odkázat na rozsudek ze dne 22. 4. 2015, č. j. 2 As 170/2014 - 55, ve kterém se touto otázkou
Nejvyšší správní soud zabýval a uvedl, že novelizací skutečně došlo k formulační změně (původní
formulace hovořící o dotčení navrhovanou stavbou byla nahrazena formulací o dotčení prováděním
stavby). Avšak zároveň dovodil, že neexistuje žádný důvod, aby dotčení prováděním stavby bylo
vnímáno obsahově jinak (úžeji či naopak šířeji) než dotčení navrhovanou stavbou. Soud ve stručnosti
odkazuje na citovaný rozsudek.
IV. Závěr a náklady řízení
[54] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitku nezákonnosti rozsudku opodstatněnou,
a proto napadený rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. S ohledem na důvody
zrušení rozsudku krajského soudu přistoupil Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 1 s. ř. s. také ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí
žalovaného. Podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 4 s. ř. s. vrátil věc
žalovanému k dalšímu řízení, neboť i jeho rozhodnutí bylo zatíženo shodnou vadou.
[55] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[56] Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vychází soudní řád správní z celkového
úspěchu ve věci. Žalovaný ve věci celkový úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto
nenáleží. Stěžovatelka měla ve věci plný úspěch, a proto jí zdejší soud dle §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení
jsou tvořeny jednak částkou 8 000 Kč za soudní poplatky (soudní poplatek za žalobu ve výši
3 000 Kč a soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč). Dále jsou náklady řízení
tvořeny níže uvedenou částkou 20 570 Kč.
[57] Zástupce stěžovatelky před krajským soudem učinil v řízení o žalobě celkem tři úkony
právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)], dvě písemná podání
ve věci samé (1 x žaloba, 1x replika) ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. V řízení
před Nejvyšším správním soudem učinil zástupce stěžovatelky tři úkony, kterými jsou písemná
podání ve věci samé (1 x kasační stížnost, 2 x replika) ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního
tarifu, když soud repliky ze dne 15. 12. 2014 a 23. 3. 2015 k témuž doplnění vyjádření žalovaného
posoudil jako jeden úkon právní služby. V první uvedené replice totiž zásadně nezazněla nová
argumentace reagující na vyjádření žalovaného či jeho doplnění. Teprve ve druhé replice
v návaznosti na podání žalovaného stěžovatel rozvedl novou, doposud nevznesenou
argumentaci. Za každý úkon právní služby náleží zástupci stěžovatelky mimosmluvní odměna
ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která
se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu.
Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč. Zástupce doložil osvědčení o registraci
k dani z přidané hodnoty (dále jen „DPH“). K nákladům řízení o žalobě a o kasační stížnosti
se tedy přičítá DPH ve výši 3 570 Kč. Celková částka za řízení před krajským soudem
a Nejvyšším správním soudem činí 28 570 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. července 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu