ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.39.2016:51
sp. zn. 2 As 39/2016 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) Mgr. J. J., LL.M.,
b) A. F. J., oba zastoupeni Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, se sídlem Ve Svahu 531/1,
Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11,
Praha 5, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Višňovka s. r. o., se sídlem Hrdinů 4,
Horoměřice, 2) HERSTAV, spol. s. r. o., se sídlem Michelská 60, Praha 4, 3) 3FF, s. r. o.,
se sídlem Národní 10, Praha 1, 4) AR BUILDING spol. s. r. o., se sídlem Patočkova 712/3,
Praha 6, 5) H-projekt s. r. o., se sídlem Korunní 968/31, Praha 2, 6) Akad. arch. J. H., 7)
Obec Horoměřice, se sídlem Velvarská 100, Horoměřice, všechny zastoupené Mgr. Karlem
Machánkem, advokátem, se sídlem Karlovo náměstí 7, Praha 2, 8) Ing. J. K., proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 3. 2010, č. j. 044247/2010/KUSK, o kasační stížnosti žalobců proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 12. 2015, č. j. 6 A 85/2010 - 221,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 12. 2015, č. j. 6 A 85/2010 – 221,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 18. 3. 2010,
č. j. 044247/2010/KUSK, se zrušuje a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení ve výši 49 600 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce Mgr. Pavla
Černohouse, advokáta.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Obecního úřadu Velké Přílepy ze dne 16. 6. 2009,
č. j. Výst. 332/5 - 2546 - 1/1537/08/07-KU (dále jen „stavební úřad“), byla dodatečně
povolena stavba - bytový dům A3 na nově vzniklém pozemku bez nového parcelního čísla,
vzniklém sloučením pozemků parc. č. 393/153 a 393/179 v katastrálním území Horoměřice
(dále jen „předmětná stavba“). V záhlaví uvedeným rozhodnutím žalovaného (dále jen „napadené
rozhodnutí“) bylo rozhodnutí stavebního úřadu změněno tak, že v podmínce č. 1 byl blíže
specifikován název projektové dokumentace a byla doplněna podmínka č. 12, ve zbytku
bylo rozhodnutí stavebního úřadu potvrzeno.
[2] Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „městský soud“
a „napadený rozsudek“) zamítl žalobu, jíž žalobci jako vlastníci sousedních pozemků brojili
proti napadenému rozhodnutí. Městský soud se věcí zabýval opětovně poté, co byl jeho původní
rozsudek ze dne 13. 11. 2014, č. j. 6 A 85/2010 - 174, ke kasační stížnosti žalovaného zrušen
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, č. j. 2 As 17/2015 – 58 (dostupný
tak jako jiná zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na www.nssoud.cz).
Důvodem pro zrušení v pořadí prvního rozsudku městského soudu byla vada řízení spočívající
v tom, že rozsudek městského soudu neměl oporu v obsahu správního ani soudního spisu,
a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nejvyšší
správní soud uvedl, že v období do 31. 12. 2006 musela být změna územního plánu,
kterou se mění jeho závazná část, dle §29 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění (dále jen „stavební zákon z roku 1976“)
vyhlášena obecně závaznou vyhláškou. Dle §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb.,
o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, obsahuje závazná část
územně plánovací dokumentace mimo jiné vymezení zastavitelného území. Vzhledem k tomu,
že z obsahu obecně závazné vyhlášky č. 3/2005 (změna územního plánu) žádná taková změna
ve vztahu k předmětným pozemkům nevyplývá, je nanejvýš podstatné, jak je definoval původní
územní plán sídelního útvaru Horoměřice vyhlášený vyhláškou obce Horoměřice č. 2/1999,
o závazné části územního plánu sídelního útvaru Horoměřice (dále jen „územní plán
z roku 1999“ a „vyhláška č. 2/1999“, oba dostupné na www.horomerice.cz). K přidělení určité
funkce využití danému pozemku nebo souboru pozemků dochází v rámci regulativů.
V posuzovaném případě správní ani soudní spis neobsahoval příslušné závazné regulativy
pro využití území ani mapové podklady k vyhlášce č. 2/1999. Nebylo tedy možné zjistit,
které konkrétní pozemky byly původně vedeny jako zastavitelné. Tato skutečnost je přitom
zásadní i pro hodnocení zákonnosti závazných stanovisek orgánu ochrany přírody.
[3] V navazujícím řízení městský soud doplnil soudní spis o mapové podklady k územnímu
plánu z roku 1999, konkrétně o výkres č. 2, plán využití ploch, a výkres č. 10, postup výstavby,
a tyto provedl k důkazu při jednání dne 3. 12. 2015. Dospěl k závěru, že předmětné pozemky
byly v územním plánu z roku 1999 vymezeny jako výhled s navrhovaným funkčním
využitím pro bydlení a ve změně č. 6 územního plánu byly tyto plochy převedeny do návrhu
a bylo jim přiřazeno funkční využití pro bydlení. Nebylo tedy měněno jejich funkční využití,
a tudíž nedošlo ke změně závazné části územního plánu, která by musela být vyhlášena vyhláškou
obce. Městský soud tedy dospěl k závěru, že předmětná stavba byla dodatečně povolena
v zastavitelném území. Z tohoto důvodu a rovněž proto, že byla zachována výšková hranice
stavby stanovené územním plánem a územním rozhodnutím, nedošlo k zásadnímu zásahu
do krajinného rázu lokality a nebylo tak třeba dohadovat s orgánem ochrany přírody podmínky
ochrany krajinného rázu, nemuselo být (za situace, kdy žalobci kromě urbanistického dopadu
jiné argumenty o jeho narušení nevznesli) vydáno samostatné stanovisko k posouzení krajinného
rázu. Městský soud dále jednotlivě vypořádal zbylých jedenadvacet žalobních námitek,
které se shodovaly s námitkami uvedenými v odvolání a vyjádření k doplnění projektové
dokumentace.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného, vyjádření osoby zúčastněné na řízení 7)
a replika stěžovatelů
[4] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) podali proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], z důvodu vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech a při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], a z důvodu
nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[5] Stěžovatelé předně brojili proti závěru městského soudu, že označení území na výkresu
územního plánu jako „výhledová rezerva“ pro funkci bydlení znamená aktuální přiřazení
funkčního využití, když měli za to, že jde pouze o naznačení potenciálního funkčního
přiřazení do budoucna. To dovozovali z obecného smyslu slov, ze skutečnosti, že na výkresu č. 2
územního plánu z roku 1999 je předmětné území označeno jako „sady a zahrady“, a z toho,
že z textové ani grafické části územního plánu z roku 1999 zastavitelnost území nijak neplyne.
Dále namítali nedostatečné odůvodnění závěru městského soudu o zastavitelnosti předmětného
území a poukázali na to, že žalovaný začal tvrdit, že území bylo zastavitelné již dle územního
plánu z roku 1999, až po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 17/2015 – 58.
[6] Další zásadní vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí a se kterou
se městský soud nesprávně vypořádal, spatřovali stěžovatelé v neexistenci souhlasu orgánu
ochrany přírody z hlediska vlivu stavby na krajinný ráz dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Městský soud nesprávně aplikoval
§12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny a nijak se nevypořádal s žalobní námitkou,
že žalovaný rozhodl fakticky bez podkladů. Žalovaný neměl ke svému rozhodnutí dostatek
podkladů, a je tedy dán kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Stanovisko odboru
životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu Středočeského kraje nesplňuje nároky
na seznatelný závěr, že nemá být posuzován vliv na krajinný ráz.
[7] V průběhu odvolacího řízení byla dle stěžovatelů kompletně vyměněna projektová
dokumentace, což porušuje zásadu dvojinstančnosti. Městský soud se nijak nezabýval
otázkou, jak podstatné doplnění podkladů je přípustné v odvolací fázi řízení a kdy je již důvodem
pro vrácení věci správnímu orgánu prvního stupně. Napadený rozsudek je tudíž
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[8] Stěžovatelé dále nesouhlasili s vypořádáním jednotlivých žalobních bodů. Způsob
identifikace projektové dokumentace nebyl dostatečný, neboť stejné jméno architekta a označení
zakázky obsahovalo několik verzí této dokumentace, a to od sebe značně časově vzdálených.
Městský soud se nedostatečně vypořádal s námitkou týkající se podrobnosti geologického
průzkumu pro účely posouzení vhodnosti řešení vsakovacích jímek, proto je závěr městského
soudu založen na nesprávném právním posouzení a je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Napadený rozsudek nijak nereaguje na námitku, že žalovaný vůbec nepřezkoumal zcela
nedostatečné odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu. Stavebník neprokázal právo k pozemku
vlastněnému obcí Horoměřice, přičemž městský soud se nijak nevypořádal s chybějícím
souhlasem vlastníka. Městský soud při aplikaci §112 odst. 1 stavebního zákona týkajícího
se koncentrace řízení nezohlednil zásadu hodnocení důkazů ve vzájemných souvislostech
a skutečnost, že dokumentace byla v odvolacím řízení stavebníkem kompletně vyměněna.
Dle stěžovatelů má stavební úřad v řízení o dodatečném povolení stavby povinnost posuzovat
hlediska umístění stavby bez ohledu na vydané územní rozhodnutí. Žalovaný se nijak
nevypořádal s odvolacími námitkami, pouze se obecně ztotožnil s názorem stavebního úřadu.
Stěžovatelé dále brojili proti pozměňování správního spisu během řízení, zejména poukázali
na rozporné závěry městského soudu, který na jednu stranu konstatoval zásadu koncentrace
řízení ke dni 20. 12. 2007, na druhou stranu však uvedl, že stěžovatelům ničeho nebránilo
seznámit se s projektovou dokumentací a vyjádřit se k ní. Již v žalobě uváděli, že při stavbě domu
A1, který má být dle projektové dokumentace s předmětnou stavbou totožný, došlo oproti
územnímu rozhodnutí k navýšení počtu bytů a ke změně výšky hřebene. Městský soud však
v napadeném rozsudku pouze uvedl, že námitky směřují proti stavbám, jež nejsou předmětem
řízení. Statická část dokumentace vypracovaná Ing. T. se nijak nezabývala posouzením stavu již
existujících konstrukcí. Závěrem stěžovatelé poukázali na zastaralost stanovisek dotčených
orgánů a na to, že se městský soud nijak nezabýval dvacátým a dvacátým prvním žalobním
bodem. Při odmítnutí argumentace spočívající v odkazu na dokumentaci k domu A1 nijak
nezohlednil to, že dům A3 má být dle technické zprávy zcela totožný s domem A1.
[9] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem.
Odůvodnění:
, že stavby jsou dodatečně povolovány v zastavitelném území, považoval
za dostatečné. Ve své kasační stížnosti reagoval na původní rozhodnutí městského soudu
č. j. 6 A 85/2010 – 17, které jej překvapilo. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 6/2008 – 104, dopadá zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové
právní důvody pouze na žalobce, žalovaný může argumentovat jakýmikoli právními důvody,
a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil v předchozím řízení. Žalovaný označil
všechny stížní námitky za nedůvodné a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[10] Osoba zúčastněná na řízení 7) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozornila,
že stěžovatelé polemizovali nejen s napadeným rozsudkem, ale i s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 As 17/2015 – 58. Městský soud postupoval v souladu se závazným
názorem Nejvyššího správního soudu, když po podrobném posouzení mapové dokumentace
k územnímu plánu z roku 1999 došel k závěru, že předmětné pozemky byly již dle tohoto
územního plánu uvnitř hranic zastavitelného území a byly vymezeny jako výhled s navrhovaným
funkčním využitím pro bydlení. Od roku 1999 nedošlo k žádné změně v charakteru předmětné
lokality, neboť ta se již od roku 1999 nacházela v zastavitelném území obce, tedy v intravilánu.
Stěžovatelé tuto skutečnost zcela záměrně ve své kasační stížnosti opominuli. Že se plocha
„rezervy“ pro bydlení překrývá s plochou funkčního využití „sady a zahrady“, nezakládá logický
rozpor, neboť účelem „rezervy“ je vymezit plochy a koridory s cílem prověřit možnosti
budoucího využití, přičemž v takto vymezeném území je možno činit změny s výjimkou
těch, které by znemožnily nebo podstatně ztížily budoucí využití území způsobem,
pro nějž má být prověřeno. Argumentace uvedená v bodu 7 kasační stížnosti je zcela nesmyslná,
neboť výkresy územního plánu nemají řešit konkrétní otázky využití dotčené plochy. Je naopak
na navazujících stupních územněplánovací dokumentace, aby zpřesnila územní rezervu
přiměřeným způsobem. Že žalovaný začal tvrdit, že je předmětné území zastavitelné,
až po vyhlášení rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 17/2015 – 58, považuje osoba
zúčastněná na řízení 7) za nepravdivé. Během původního řízení před městským soudem nebylo
zapotřebí argumentovat územním plánem z roku 1999, proto se o něm žalovaný nezmínil.
Je zcela v souladu s platným právem, že tuto argumentaci žalovaný uvedl až v řízení o kasační
stížnosti. Dále se osoba zúčastněná na řízení 7) ztotožnila se závěrem městského soudu,
že stanovisko o vlivu na krajinný ráz nebylo nutné vydávat, neboť se dotčená stavba
nacházela v zastavitelném území, a nesouhlasila s tím, že by městský soud nesprávně aplikoval
§12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny. Námitky uvedené v části C kasační stížnosti
byly opakovaně vypořádány jak žalovaným, tak i městským soudem. Osoba zúčastněná
na řízení 7) považovala napadený rozsudek za zcela správný a vyzvala Nejvyšší správní soud,
aby kasační stížnost zamítl a rozhodl o nákladech řízení.
[11] Stěžovatelé ve své replice uvedli, že nenapadali to, že by žalovaný nemohl v kasační
stížnosti argumentovat tím, že území bylo zastavitelné již dle územního plánu z roku 1999,
nýbrž ze skutečnosti, že tento argument nikdo do vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 17/2015 – 58 neuplatnil, dovozovali, že územní plán z roku 1999 takto nikdo předtím
nevykládal. Naopak žalovaný, osoba zúčastněná na řízení 7) i osoba zúčastněná na řízení 1)
měli za to, že předmětné území zastavitelné není. Kdyby tomu bylo naopak, žalovaný by tento
argument použil již v řízení před městským soudem a osoba zúčastněná na řízení 7) by vůbec
změnu územního plánu z roku 1999 přijímat nemusela. Argument o zastavitelnosti
předmětného území je účelový, použitý pouze z důvodu, že Nejvyšší správní soud v rozsudku
č. j. 2 As 17/2015 – 58 na tento aspekt upozornil. Konstatovali, že sama osoba zúčastněná
na řízení 7) doložila, že napadený rozsudek je založen na nesprávném posouzení předmětného
území jako zastavitelného, neboť sama uvedla, že se jedná pouze o územní rezervu k prověření
možnosti budoucího využití zastavěním. Logický rozpor vzniká pouze v případě, že předmětné
území je aktuálně zastavitelné, neboť je zároveň označeno za nezastavitelné území,
jako monofunkční plocha „sady a zahrady“. Tvrzení osoby zúčastněné na řízení 7), že nevzniká
logický rozpor, je založeno na opačném předpokladu, než z jakého vyšel napadený rozsudek.
Stěžovatelé považují za nevěrohodné, že žalovaný byl připraven argumentovat územním plánem
z roku 1999 již během původního řízení před městským soudem. Znovu zdůraznili, že stanovisko
ohledně vlivu na krajinný ráz bylo nezbytným podkladem, neboť předmětné území nebylo
zastavitelné, a i kdyby se o zastavitelné území jednalo, nebyly při jeho vymezení dohodnuty
podmínky ochrany krajinného rázu. V závěru stěžovatelé žádali, aby Nejvyšší správní soud vydal
konečné rozhodnutí s ohledem na zásadu hospodárnosti, dobu, která již uplynula od vydání
napadeného rozhodnutí, a na to, že skutkový stav byl dodatečně prokázán a jedná se nyní
jen o nesprávné právní posouzení.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[12] Poté, co Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost má požadované formální
náležitosti, byla podána včas a osobami k tomu oprávněnými, přistoupil k posouzení přípustnosti
kasační stížnosti i s ohledem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., neboť městský soud ve věci
rozhodoval znovu po zrušení jeho původního rozsudku Nejvyšším správním soudem.
[13] Ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. zajišťuje, aby se Nejvyšší správní soud nemusel
znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný
pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto názorem řídil. Toto ustanovení
je třeba vykládat ve světle zachování co možná nejširšího přístupu k soudu tak, že kasační
stížnost není možné podat opakovaně z týchž důvodů. Proto rozhodne-li Nejvyšší správní soud
o zrušení prvního rozsudku krajského soudu pro procesní vady, nevytváří takové rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu překážku pro přezkum nového rozhodnutí krajského soudu ve věci
samé na základě opakované kasační stížnosti, neboť takový zrušující rozsudek zpravidla
neobsahuje žádný právní názor k meritu věci (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 6. 2008, č. j. 2 Afs 26/2008 – 119). V předcházejícím řízení zrušil Nejvyšší správní
soud první rozsudek městského soudu pro nepřezkoumatelnost a nedostatečně zjištěný skutkový
stav, přičemž k věci samé se v plném rozsahu nevyjádřil. Nadto v souzené věci uplatňují
stěžovatelé své kasační námitky poprvé, neboť předcházející kasační stížnost podal žalovaný.
Vypořádáním kasačních námitek stěžovatele tedy nemůže dojít ke konkurenci se závěry
vyslovenými v předcházejícím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost je tedy
přípustná.
[14] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
III. A. K ochraně krajinného rázu
[15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou týkající se absence závazného
stanoviska orgánu ochrany přírody dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny,
neboť je-li tato námitka důvodná, měl městský soud napadené rozhodnutí zrušit pro podstatné
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít vliv na zákonnost
rozhodnutí o věci samé [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[16] Dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny [k] umisťování a povolování staveb,
jakož i k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany
přírody. Zmocnění k vydávání tohoto souhlasu vyplývá z §77 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně
přírody a krajiny, dle kterého obecní úřady s rozšířenou působností vydávají souhlasy
k umisťování a povolování staveb a k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit
krajinný ráz podle §12 odst. 2 téhož zákona. Dle §12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny
[k]rajinný ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných plochách, pro které je územním plánem
nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté
s orgánem ochrany přírody. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „správní orgán,
který rozhoduje o umístění či povolení stavby, nebo o jiné činnosti, musí vycházet ze spolehlivého zjištění,
zda jimi může dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu. Tuto skutečnost může spolehlivě zjistit leda
z rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Proto pokud
takovéto rozhodnutí mezi podklady pro vydání jeho rozhodnutí chybí, je správní orgán povinen dát orgánu ochrany
přírody k jeho vydání podnět. Neučiní-li tak, zatěžuje řízení vadou, která může mít vliv na zákonnost
jeho rozhodnutí“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 A 97/2001 – 39, publ. pod č. 499/2005 Sb. NSS).
[17] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelé při ústním jednání před stavebním úřadem dne
18. 9. 2008 namítali, že stavebník nedoložil souhlas se zásahem do krajinného rázu
dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Městský úřad Černošice, odbor životního
prostředí (dále jen „orgán ochrany přírody“) k tomu při ústním jednání uvedl, že „stanovisko
k zásahu do krajinného rázu nevydá, protože se předmětný pozemek nachází v zastavěném území obce“
(viz Protokol o ústním jednání konaném dne 18. 9. 2008, č. j. Výst. 2546-1/1537/08/07-KU).
Stěžovatelé proti takovému vyjádření brojili ve svém odvolání a dožadovali se postupu
dle §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Žalovaný
předmětnou odvolací námitku postoupil Krajskému úřadu Středočeského kraje, odboru životního
prostředí a zemědělství (dále jen „nadřízený orgán ochrany přírody“), který k ní uvedl,
že vzhledem k tomu, že příslušný orgán ochrany přírody závazné stanovisko ve věci posouzení
krajinného rázu dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nevydal, nelze jej v odvolání
napadnout. Postupem dle §149 odst. 4 správního řádu lze dle názoru nadřízeného orgánu
ochrany přírody posuzovat pouze závazné stanovisko, jímž vyjádření orgánu ochrany přírody
při ústním jednání není.
[18] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „[p]rávní názor, podle něhož orgán
ochrany přírody vydává rozhodnutí ve správním řízení podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
pouze tehdy, pokud dospěje k závěru, že stavba nebo jiná činnost může snížit nebo změnit krajinný ráz, zatímco
v situacích, kdy dospěje k závěru opačnému, žádné správní řízení nevede a rozhodnutí nevydává, neobstojí.“
Rozhodování o udělení souhlasu dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny se skládá
z posouzení dvou dílčích otázek: „za prvé, zda posuzovaná činnost může snížit či změnit krajinný
ráz (tj. zejména přírodní, kulturní a historickou charakteristiku určitého místa či oblasti), a – pokud je odpověď
na tuto otázku kladná – za druhé, zda taková změna či snížení nevylučují zachování významných krajinných
prvků. Posouzení druhé otázky tedy nevyhnutelně předpokládá předchozí posouzení otázky prvé“
(již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 97/2001 – 39).
V citovaném usnesení došel rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k závěru,
že je neakceptovatelné, aby orgán ochrany přírody nejprve předběžně a mimo správní řízení
posoudil, zda by posuzovanou činností mohlo dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu,
a podle toho buď zahájil správní řízení nebo nikoliv. Kompetence orgánu ochrany přírody
by tak byla nechána jeho vlastnímu a mimoprocesnímu posouzení, což zakládá riziko v právním
státě nepřípustné libovůle (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 A 97/2001 – 39).
[19] Postup orgánů ochrany přírody shrnutý v odstavci [17] byl tedy zjevně protizákonný,
hraničící s libovůlí. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že žalovaný v důsledku nese
odpovědnost za protizákonné jednání jiného správního orgánu, aniž by sám měl pravomoc řízení
o vydání stanoviska dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny iniciovat. Žalovaný
má nicméně povinnost rozhodnout o umístění či povolení stavby pouze na základě spolehlivého
zjištění o jejím vlivu na krajinný ráz, jež mu může poskytnout pouze stanovisko orgánu ochrany
přírody. Stavební úřad (ani žalovaný) podnět k zahájení řízení podle §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny nedal, přestože předmětné stanovisko mezi podklady pro vydání
napadeného rozhodnutí chybělo. Závěr městského soudu, že jsou v nyní posuzované věci
naplněny podmínky §12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny (citovány výše, viz [16]), není
správný. Podle zákona odpadá posuzování krajinného rázu pouze v zastavěném území
a v zastavitelných plochách, které splňují další kritéria.
[20] Dle §2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona je zastavěným územím území vymezené územním
plánem nebo postupem podle tohoto zákona, nemá-li obec takto vymezené zastavěné území, je zastavěným územím
zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (dále jen "intravilán").
Zastavitelnou plochou je dle §2 odst. 1 písm. j) stavebního zákona plocha vymezená k zastavění
v územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje.
[21] Z výkresu č. 2, který je součástí územního plánu z roku 1999, vyplývá, že v rozporu
s tvrzením orgánu ochrany přírody během ústního jednání dne 18. 9. 2008 se předmětná stavba
v době rozhodování stavebního úřadu a potažmo žalovaného nenacházela v zastavěném území.
Sporná je nicméně otázka zastavitelnosti předmětného území.
[22] Nejvyšší správní soud ve svém předchozím rozsudku č. j. 2 As 17/2015 – 58 vydaném
v této věci, jímž je nyní vázán, uvedl, že „změna územního plánu č. 6 byla alespoň částečně vyhlášena
vyhláškou obce Horoměřice č. 3/2005, která promítala určité změny, které vyplývaly z návrhu změny územního
plánu č. 6 a které zcela jistě zasahovaly do závazné části územního plánu,“ a zavázal městský soud,
aby ohledně předmětných pozemků zjistil, „zda v případě změny územního plánu č. 6 došlo ke změně
závazné části územního plánu, nebo nikoliv.“
[23] Dle §10 stavebního zákona z roku 1976 územní plán obce stanoví urbanistickou koncepci, řeší
přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci
území a vymezuje hranice zastavitelného území obce. V územním plánu obce se vyznačí hranice současně
zastavěného území obce. Funkčním využitím se rozumí „přidělení určité funkce využití danému pozemku
nebo souboru pozemků“, ke kterému dochází v rámci tzv. regulativů (již zmiňovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 17/2015 – 58).
[24] Dle §29 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 [ú]zemně plánovací dokumentace obsahuje
závazné a směrné části řešení. Závazné jsou základní zásady uspořádání území a limity jeho využití, vyjádřené
v regulativech; ostatní části řešení jsou směrné. Z důvodové zprávy k tomuto ustanovení (dostupné
na www.psp.cz, digitální repositář, FS ČSSR 1971-1976, sněmovní tisk č. 112) vyplývá,
že „vzhledem ke značným rozdílům v podmínkách různých území řešených v územně plánovací dokumentaci
nelze ve stavebním zákoně stanovit obligatorně části řešení, které je nutno považovat vždy za závazné.
Proto se příslušné rozhodnutí ponechává schvalujícímu orgánu s tím, že v prováděcím předpise bude vymezeno,
které části mají nebo mohou být minimálně schváleny jako závazné nebo směrné u jednotlivých druhů
územně plánovací dokumentace.“ Dle §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky ministerstva pro místní rozvoj
č. 131/1998 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci,
v rozhodném znění, závazná část územního plánu obce obsahuje zejména urbanistickou koncepci,
využití ploch a jejich uspořádání, vymezení zastavitelného území, omezení změn v užívání staveb, zásady
uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení, vymezení územního systému ekologické stability,
limity využití území, plochy přípustné pro těžbu nerostů, vymezení ploch pro veřejně prospěšné stavby
a pro provedení asanací nebo asanačních úprav. Závaznou část územně plánovací dokumentace
a její změny, v období do 31. 12. 2006, schvaluje obec v samostatné působnosti a je třeba
ji vyhlásit obecně závaznou vyhláškou (§29 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976). O úpravě
směrné části územně plánovací dokumentace rozhoduje orgán, který je příslušný tuto územně
plánovací dokumentaci pořídit, tedy obecní úřad (§31 odst. 3 téhož zákona), a to zjednodušenou
a v zásadě neveřejnou procedurou (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správní soudu ze dne
17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, publ. pod č. 2943/2014 Sb. NSS).
[25] V usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Aos 2/2013 - 116 došel Nejvyšší správní soud
k závěru, že, i přestože záměr zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě nechával obci značný
prostor k uvážení, jaké části územního plánu označí za závazné, nelze vymezení závazné části
provést bez ohledu na povahu a význam příslušného nástroje územně plánovací dokumentace.
Ohledně indexu podlažní plochy Nejvyšší správní soud uzavřel, že „není ničím jiným než obecným
regulativem prostorového uspořádání konkrétního území odrážejícím jeho možnosti a potřeby, tedy limitem
jeho využití, jehož vymezení je závazné. S ohledem na jeho podstatu i význam je podle okolností možné, že může
zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Jeho vymezení proto nelze
vyhradit směrné části územního plánu […]“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 Aos 2/2013 - 116).
[26] Při posuzování, zda se jedná o změnu závazné či směrné části, je tedy důležité
to, zda je měněn tzv. regulativ území neboli limit jeho využití. Je-li tomu tak, pak se bez ohledu
na skutečně zvolenou formu změny jedná materiálně o změnu závazné části. Rozhodující
je podřazení příslušného nástroje územně plánovací dokumentace pod některý z pojmů
uvedených v §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 131/1998 Sb. a především jeho dopad
na regulované území a jeho okolí. Závaznou část územního plánu obce tedy tvoří „zásadně všechny
regulativy, které nezanedbatelným způsobem ovlivňují charakteristiku území a zejména práva a povinnosti
vlastníků nemovitostí na dotčeném území. V ostatních případech je nutno v souladu s §29 stavebního zákona
z roku 1976 respektovat autonomní vůli schvalujícího orgánu upravit to které pravidlo či koeficient
závazně, nebo naopak směrně“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014,
č. j. 7 As 153/2014 – 76). Obecně závaznou vyhlášku obce, která stanoví závazné limity využití
území, tzv. regulativy, nelze vykládat tak, že co není ve vyhlášce regulativy stanoveno,
je dovoleno, neboť by tím byla umožněna neschválená zástavba a nekoordinované funkční
využití území (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2005, č. j. 9 Ca 187/2004 - 56,
publ. pod č. 1029/2007 Sb. NSS). Nicméně, nesprávné směrné vymezení příslušného nástroje
územně plánovací dokumentace v územním plánu nezakládá nicotnost takového aktu, ale pouze
jeho nezákonnost. Chybně vymezená směrná část územního plánu nadále platí, byť je vadná,
a je třeba ji považovat za závaznou (již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013 - 116).
[27] Dle čl. 1 vyhlášky č. 2/1999 je závazná část územního plánu z roku 1999 vymezena
v této vyhlášce, přičemž ostatní části územního plánu jsou směrné. Pro posouzení zastavitelnosti
předmětných pozemků jsou zásadní část druhá vyhlášky č. 2/1999, která stanovuje závazné
regulativy funkčního využití území, a část třetí, která upravuje závazné regulativy prostorového
uspořádání. Je tedy třeba zohlednit obě skupiny regulativů. Zároveň je nutné dbát toho,
že „[s]mysl územního plánu spočívá v komplexním řešení funkčního využití území […]. Cílem územního plánu
je vyvážit zájmy jednotlivých osob, zájmy na rozvoji území a ochraně přírody“ (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 8 Ao 2/2008 – 151).
[28] Dle čl. 3 odst. 1 vyhlášky č. 2/1999 je území obce členěno na jednotlivá polyfunkční
území a monofunkční plochy. Polyfunkční území jsou charakteristická horizontální a vertikální
skladebností funkcí (čl. 3 odst. 2 vyhlášky č. 2/1999) a monofunkční plocha je charakteristická
homogenitou jednoho typu funkce, nepřipouštějící jiný druh využití (čl. 3 odst. 3 vyhlášky č. 2/1999).
Dle čl. 3 odst. 6 téže vyhlášky je funkční využití území a ploch vymezeno v hlavním výkresu
schváleného plánu, tj. výkresu č. 2. Dle výkresu č. 2 se předmětné pozemky nacházejí
na monofunkčních plochách vymezených jako sady a orná půda. Dle čl. 18 odst. 2 vyhlášky
č. 2/1999 [p]lochy zeleně, sadů a zahrad jsou nezastavitelné a dle čl. 16 vyhlášky č. 2/1999 [p]lochy orných
půd jsou určeny výhradně zemědělskému obhospodařování a jsou chráněny podle zvláštních předpisů. Předmětné
pozemky se tedy podle územního plánu z roku 1999 nalézají na území, jehož funkční využití
je závazně stanoveno jako nezastavitelné.
[29] Je nicméně třeba vzít v úvahu i to, že posuzované pozemky jsou součástí rozvojové
lokality. Dle čl. 21 odst. 1 vyhlášky č. 2/1999 bude výstavba prováděna postupně od současně
zastavěného území obce. Postup výstavby zobrazuje výkres č. 10, který rozvojové lokality
rozděluje do tří etap výstavby (1. etapa, 2. etapa a výhled), přičemž posuzovaná lokalita
je ve výkresu označena jako výhled. Pro rozvojové lokality uvedené v první a druhé etapě
výstavby jsou v čl. 21 vyhlášky č. 2/1999 závazně vymezeny regulativy prostorového uspořádání,
které blíže upravují například maximální výšku zástavby či minimální výměru pozemků.
Pro lokalitu č. 4, ve které se nacházejí předmětné pozemky, však závazné regulativy prostorového
uspořádání stanoveny nejsou. Dle textové části územního plánu spadá lokalita č. 4 pod kategorii
„rezervní plochy po roce 2010“, které „budou uvedeny ve směrné části a jejich naplňování bude předmětem
dalšího územně plánovacího procesu“ (viz územní plán z roku 1999, s. 15).
[30] Výše uvedenému odpovídá i to, jak chápe pojem „výhled“ judikatura Nejvyššího
správního soudu. Stavební zákon z roku 1976 pojem „výhled“ ani „výhledová rezerva“ nezná,
ustálená judikatura nicméně ztotožňuje pojem „výhled“ s pojmem „územní rezerva“
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2008, č. j. 6 Ao 2/2008 – 49,
a ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133). Územní rezerva je nástrojem používaným
při pořizování zásad územního rozvoje, kterým lze vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti
budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil
prověřované budoucí využití (§36 odst. 1 stavebního zákona). Územní rezerva je pouze opatřením
dočasným, které budoucí využití nijak nepředjímá. Prvním krokem k využití územní rezervy
je aktualizace zásad územního rozvoje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012 – 53). Z výše uvedeného vyplývá, že z vymezení území
jako územní rezervy či výhledu nelze dovozovat funkční využití, pro které je území pouze
prověřováno. To, že je u předmětného území vyznačen účel výhledu, nezakládá závazné
vymezení funkčního užití předmětného území, nýbrž je nezbytnou zákonnou podmínkou
pro vymezení určitého území ve výhledu. Pokud by totiž takové vymezení chybělo, nebylo
by možné dostát smyslu územní rezervy (výhledu), neboť by nebylo zřejmé, před čím je třeba
území v územní rezervě chránit a jaké změny v území nelze připustit (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS).
Označení posuzované lokality jako „výhled“ tedy nezakládá její funkční využití pro výstavbu,
k tomu je třeba změny územně plánovací dokumentace.
[31] V zájmu komplexního posouzení řešené problematiky Nejvyšší správní soud porovnal
výkresy č. 2 a č. 10 a konstatoval, že zatímco první a druhá etapa výstavby jsou v plánu využití
ploch zakresleny jako čistě obytné území či všeobecně smíšené území, lokality označené
jako „výhled“ jsou vymezeny jako plochy s funkčním využitím „orná půda“ a „sady“.
I toto zjištění tedy dokládá, že označení předmětné lokality jako „výhled“ nestačí k závěru
o zastavitelnosti území. K využití předmětného území za účelem vymezeným ve výhledu je nutná
změna funkčního využití předmětného území na obytné.
[32] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že předmětné území nebylo dle územního plánu
z roku 1999 vymezeno jako území zastavitelné. Ke změně funkčního využití daného území
bylo třeba změny závazné části územně plánovací dokumentace. Ze správního spisu je patrné,
že zastupitelstvo obce Hořovice dne 12. 9. 2005 schválilo změnu č. 6 územního plánu
z roku 1999. Z textové i grafické části dané územně plánovací dokumentace vyplývá, že změna
č. 6 se týkala mimo jiné změny funkčního využití lokality B, jejíž součástí jsou i předmětné
pozemky. Z výkresu A1 je patrné, že funkční využití předmětných pozemků mělo být změněno
na všeobecné obytné území. Nicméně změna č. 6 byla vyhlášena vyhláškou č. 3/2005 pouze
částečně, přičemž změny funkčního využití území v lokalitě B byly z vyhlášky zcela vypuštěny.
[33] Z uvedeného tedy vyplývá, že předmětná stavba se nachází v území, které
je dle územního plánu z roku 1999 nezastavitelné. Závěr městského soudu ohledně této otázky,
vyjádřený v napadeném rozsudku, tedy není správný.
[34] Vzhledem k tomu, co bylo uvedeno výše, není třeba zvláště zkoumat naplnění hypotézy
právní normy obsažené v §12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle níž není třeba
individuálního posouzení orgánu ochrany přírody, pokud je pro dané území (které je ovšem
zastavěné nebo zastavitelné) územním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání
a podmínky ochrany krajinného rázu byly s tímto orgánem dohodnuty. Ostatně z povahy
věci nepřipadá v úvahu stanovení parametrů výstavby, když se nejedná o lokalitu určenou
k výstavbě.
[35] Jelikož stavební úřad (potažmo žalovaný) rozhodl o dodatečném povolení stavby,
aniž by mezi podklady pro takové rozhodnutí bylo stanovisko dle §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny, a ani k jeho vydání nedal podnět, zatížil řízení vadou, která měla vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
III. B. K doplnění projektové dokumentace a zásadě dvojinstančnosti
[36] Odvolání je řádným opravným prostředkem a smyslem odvolacího řízení je nejen
posouzení zákonnosti prvostupňového rozhodnutí, ale i odstranění vad prvostupňového řízení.
Vady shledané v prvostupňovém řízení nebo rozhodnutí lze v odvolacím řízení odstranit, pokud
nejsou takové intenzity či rozsahu, že je nutné provedení nového řízení před správním orgánem
prvního stupně. Jen v tomto případě odvolací orgán odvoláním napadené rozhodnutí zruší a věc
vrátí podle §90 odst. 1 písm. b) správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 As 24/2009 – 93).
[37] Odvolací správní orgán není vázán skutkovým stavem zjištěným správním orgánem
prvního stupně. Devolutivní účinek odvolání spočívá v tom, že celá věc přechází k rozhodnutí
na nadřízený orgán, který odpovídá (ve stejném rozsahu jako správní orgán prvního stupně)
za správné a úplné zjištění skutkového stavu a který je za tímto účelem oprávněn zopakovat
již provedené dokazování, vedle toho provést i důkazy nové. Doplňování dokazování by však
nemělo být takového rozsahu, aby rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým by bylo změněno
rozhodnutí prvoinstanční, bylo postaveno na zcela jiných podkladech, což by vedlo k porušení
zásady dvojinstančnosti řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 68/2008 – 126, publ. pod č. 1786/2009 Sb. NSS). Dvojinstančnost řízení neznamená,
že každý právní názor vyslovený jednou instancí musí být nutně podroben přezkoumání instancí
vyšší, ale že po vydání rozhodnutí v prvé instanci je postup a rozhodnutí přezkoumáno
v odvolacím řízení správním orgánem vyššího stupně (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 As 24/2009 – 93).
[38] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, pokud při doplnění odvolacího
řízení žalovaný zachoval práva účastníků řízení, tj. účastníci řízení byli s novými skutečnostmi
seznámeni a měli možnost se k nim vyjádřit, a doplnění dokumentace bylo pouhým upřesněním
dokumentace původní, které se v právech účastníků řízení neprojevilo, ale naopak jen odstranilo
pochybnosti uplatněné v odvolání, nebyl postup žalovaného v rozporu se zákonem
(viz již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 24/2009 – 93).
[39] Žalovaný se mírou změn v projektové dokumentaci zabýval a došel k závěru, že se jedná
pouze o její aktualizaci z důvodu vyhovění námitkám uplatněným ve správním řízení
(v projektové dokumentaci bylo například upuštěno od realizace balkónů směrem k zástavbě
v ulici B.). Městský soud se v napadeném rozsudku s názorem žalovaného ztotožnil a rovněž
uvedl, že předmětná stavba nebyla nijak změněna a jedná se pouze o aktualizaci dokumentace.
Stěžovatelům je nutno přisvědčit, že městský soud během ústního jednání dne 3. 12. 2015 sice
konstatoval obsah správního spisu, rozdíly v dokumentaci se však podrobně nezabýval. Nejvyšší
správní soud je nicméně přesvědčen, že v situaci, kdy stěžovatelé v žalobě pouze velmi obecně
poukázali na „jiné výkresy“, nebylo povinností městského soudu za stěžovatele spekulativně
domýšlet další argumenty či vybírat z reality skutečnosti, které žalobu podporovaly (rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78,
publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud tudíž závěr městského soudu
o tom, že se jednalo pouze o aktualizaci projektové dokumentace, neshledal nepřezkoumatelným
a se závěrem se ztotožnil.
[40] Žalovaný přípisem ze dne 28. 1. 2010 účastníkům řízení řádně oznámil doplnění
spisového materiálu o aktualizovanou projektovou dokumentaci a stanovisko orgánu ochrany
ovzduší, umožnil jim opětovné nahlédnutí do spisu a stanovil lhůtu k podání vyjádření k doplnění
spisového materiálu. Této možnosti stěžovatelé využili podáním ze dne 4. 2. 2010. K námitce
stěžovatelů žalovaný následně prodloužil lhůtu k vyjádření, kterou stěžovatelé využili k podání
dalšího vyjádření. Nejvyšší správní soud proto došel k závěru, že práva účastníků řízení
byla zachována.
III. C. K ostatním stížním námitkám
[41] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že správní soudnictví je ovládáno dispoziční
zásadou. Obsah, rozsah a kvalita žaloby či kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu
následného soudního rozhodnutí (srov. již zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 4 As 3/2008 – 78). Stěžovatel je povinen v kasační stížnosti explicitně uvést
jím spatřované důvody nezákonnosti napadeného rozsudku krajského soudu a vymezit tak rozsah
přezkumu Nejvyšším správním soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 1. 2007, č. j. 8 Afs 55/2005 - 74). Uvedení konkrétních stížních námitek přitom nelze nahradit
zopakováním či parafrází námitek uplatněných v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací
a žalobní námitky směřovaly proti jiným rozhodnutím, než která jsou předmětem přezkumu
Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2007,
č. j. 8 Afs 106/2006 - 58). Stěžovatelé v bodech 18 až 28 své kasační stížnosti v zásadě zopakovali
své žalobní námitky, které ve velké míře korespondují s body vyjádření stěžovatelů ze dne
4. 2. 2010 k doplnění dokumentace předmětné stavby předložené v průběhu odvolacího řízení,
a následně uvedli, že s daným závěrem městského soudu nesouhlasí, aniž by však tento svůj
názor odůvodnili. Takovéto stížní námitky tedy přirozeně limitují rozsah přezkumné činnosti
Nejvyššího správního soudu.
[42] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že specifikaci projektové dokumentace
uvedením názvu, zpracovatele a čísla zakázky považoval za dostatečnou. Stěžovatelé s tímto
závěrem nesouhlasili, aniž by však svůj nesouhlas v kasační stížnosti jakkoli zdůvodnili. Nejvyšší
správní soud se tudíž námitkou nemohl blíže zabývat. Městský soud rovněž jasně vysvětlil,
že doplněním projektové dokumentace dne 25. 1. 2010 nedošlo k předložení nové projektové
dokumentace, nýbrž se jednalo pouze o zpřehlednění a aktualizaci původní dokumentace. Nelze
tedy přisvědčit stěžovatelům, že se námitkou týkající se identifikace podle datace nijak nezabýval.
[43] Vzhledem k závěru Nejvyššího správního soudu, že identifikace projektové dokumentace
je dostačující, neobstojí ani stížní námitka k žalobnímu bodu II. 2. Vinou neurčitosti a stručnosti
žalobního bodu je konstatování městského soudu, že řešení likvidace dešťových vod a umístění,
kapacita a vsakovací schopnosti jímek byly žalovaným vypořádány, třeba považovat za zcela
dostačující. Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil souvisejícím stížním námitkám nesprávného
právního posouzení ani nepřezkoumatelnosti.
[44] Městský soud při vypořádání žalobního bodu II. 3 postupoval zcela v souladu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu týkající se nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí,
když uvedl, že v rozhodnutí jsou uvedeny podklady, ze kterých stavební úřad vycházel, a v závěru
je uvedeno, že předmětná stavba je v souladu s právními předpisy (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91, ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, nebo ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45). I tuto stížní námitku
je tedy třeba považovat za nedůvodnou.
[45] Námitka týkající se prokázání vlastnického práva k předmětným pozemkům a nedostatku
souhlasu vlastníka pozemku obsahově směřuje proti územnímu rozhodnutí, a nikoli proti
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Netýká se tedy předmětu řízení, a už proto nemůže
být důvodná.
[46] Dle §112 odst. 1 stavebního zákona mohou účastníci řízení své námitky uplatnit
nejpozději při ústním jednání. Stěžovatelé byli spolu s ostatními účastníky řízení na možnost
uplatnit námitky nejpozději při ústním jednání v oznámení stavebního úřadu ze dne
18. 8. 2008 upozorněni (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 9 As 36/2010 - 127). Doplnění podkladů v odvolacím řízení nijak nevylučuje uplatnění
zásady koncentrace. Jak již bylo výše uvedeno, účastnická práva byla po doplnění projektové
dokumentace zachována. Nejvyšší správní soud proto neshledal související stížní námitku
důvodnou.
[47] Ohledně stížních námitek vztahujících se k žalobním bodům II. 7, II. 8 a II. 9, týkajících
se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stavebního úřadu, je předně nutné konstatovat, že „[p]ovinnost
orgánů veřejné moci, včetně orgánů moci soudní, svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat
jako požadavek na detailní odpověď na každou námitku […] Orgán veřejné moci na určitou námitku
může reagovat i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje odlišný názor od názoru účastníka řízení,
který přesvědčivě zdůvodní, čímž se s námitkami účastníka řízení, minimálně implicitně, vypořádá. Absence
odpovědi na ten či onen argument účastníka řízení v odůvodnění správního rozhodnutí, nebo rozhodnutí soudu,
tak bez dalšího nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Zejména u velmi
obsáhlých podání by tento přístup vedl k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti
řízení. Podstatné je, aby se správní orgán, a následně soud, vypořádal se všemi základními námitkami
účastníka řízení (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2015,
č. j. 7 As 169/2014 – 55, či ze dne 30. 4. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130).
[48] Městský soud došel k závěru, že se žalovaný vypořádal s námitkami proti projektové
dokumentaci jako celku. Nelze mu tedy nijak vytýkat, že se blíže nezabýval poslední větou
rozhodnutí stavebního úřadu („Účastníci se k podkladům rozhodnutí nevyjádřili“), když čtyři
z celkových sedmi stran rozhodnutí stavebního úřadu se věnují námitkám stěžovatelů
uplatněným v řízení před stavebním úřadem.
[49] Nejvyšší správní soud, obdobně jako městský soud, neshledal v postupu žalovaného
při vedení spisu žádné nedostatky. Správní spis žalovaného na č. l. 8 obsahuje protokol o předání
aktualizované projektové dokumentace, doplněné za účelem vypořádání námitek stěžovatelů.
Stěžovatelům bylo doplnění dokumentace oznámeno a v souladu s výše uvedenou judikaturou
Nejvyššího správního soudu jim bylo umožněno nahlédnout do spisu (viz č. l. 10 správního
spisu) a vyjádřit se k doplnění projektové dokumentace.
[50] Nejvyšší správní soud ve svém předcházejícím rozsudku č. j. 2 As 17/2015 – 58 uvedl,
že „v části I. vyjádření k doplnění projektové dokumentace žalobci brojili proti obsahu projektové dokumentace
jako celku v několika dílčích bodech“. Zavázal tedy městský soud, „aby vyhodnotil, zda se žalovaný řádně
vypořádal s námitkami proti projektové dokumentaci jako celku.“ Městský soud došel k závěru,
že vypořádání se s námitkami proti projektové dokumentaci ze strany žalovaného bylo řádné,
dostatečné a přezkoumatelné, když žalovaný shledal, že projektová dokumentace je zpracována
v souladu s příslušnými vyhláškami a územně plánovací dokumentací, je úplná a přehledná
a byla zpracována oprávněnou osobou. Především počet bytů a výška hřebene předmětné stavby
jsou v projektové dokumentaci vymezeny v souladu s územně plánovací dokumentací. Spekulace
stěžovatelů ohledně reálného počtu bytů a výšky hřebene střechy po dokončení stavby nemohl
žalovaný v této fázi řízení nijak posoudit. Městskému soudu je tedy třeba přisvědčit, že žalovaný
přezkoumal projektovou dokumentaci zcela v souladu s §111 stavebního zákona. Vzhledem
k tomu, že projektová dokumentace byla řádným procesním způsobem aktualizována a doplněna
do spisu, je zcela zřejmé, že žalovaný v napadeném rozhodnutí vycházel z aktualizované
projektové dokumentace, námitka o vnitřní rozpornosti dokumentace je tedy nedůvodná.
[51] Opora pro tvrzení stěžovatelů, že po určité době je třeba vyžádat nová stanoviska
dotčených orgánů, ze stavebního zákona nijak nevyplývá. Navrhovaný výklad je tedy v rozporu
se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí zakotvenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy České
republiky. Námitka není důvodná.
[52] Městský soud k závěrečným dvěma žalobním bodům uvedl, že námitky směřovaly vůči
stavbám umístěným a povoleným v jiných řízeních, a tedy se jimi blíže nezabýval. Stěžovatelé
tento závěr v kasační stížnosti nijak nevyvrátili, pouze opět zopakovali, že se jimi městský soud
měl zabývat. Nejvyšší správní soud se se závěrem městského soudu ztotožňuje a námitku týkající
se nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů shledal nedůvodnou.
IV. Obiter dictum
[53] Dle §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, v rozhodném znění, stavbu prováděnou
nebo provedenou bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem
anebo v rozporu s ním lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže,
že není umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně plánovací
dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci
území. Nicméně pokud bylo na nepovolenou stavbu vydáno pravomocné územní rozhodnutí,
„postačí, jestliže stavebník k žádosti o její dodatečné povolení doloží pravomocné územní rozhodnutí
pro tuto stavbu, které její soulad s územně plánovací dokumentací osvědčuje. Stavební úřad pak v takovém
případě soulad s územně plánovací dokumentací shledá z územního rozhodnutí a posuzuje, zda byly splněny
podmínky v něm stanovené“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009,
č. j. 2 As 4/2009 – 111). Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu se soulad plánované
stavby s územním plánem řeší zásadně v územním řízení. Stavební povolení je pak na územním
rozhodnutí obsahově závislé. „Jedná se o typické řetězící se správní akty, kde na územní rozhodnutí
a v závislosti na něm navazuje vydání stavebního povolení“ (rozsudek ze dne 4. 2. 2009,
č. j. 1 As 79/2008 – 128, publ. pod č. 1815/2009 Sb. NSS). Zahájením řízení o odstranění stavby
a řízením o jejím dodatečném povolení nepozbývá dříve vydané, pravomocné a dosud účinné
územní rozhodnutí platnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2011,
č. j. 2 As 77/2011 – 70). To platí, i pokud později, tj. po právní moci územního rozhodnutí,
avšak před rozhodnutím o dodatečném povolení stavby, tj. zde 18. 3. 2010, vyjde najevo,
že nebyly splněny zákonné podmínky pro jeho vydání a současně nebylo předepsaným postupem
zrušeno. I nezákonné správní rozhodnutí totiž vyvolává právní účinky (zásada presumpce
správnosti správních aktů). V řízení o dodatečném povolení stavby dle §129 stavebního zákona
se doplňují pouze ta zjištění, která nebyla již vyřešena předchozím pravomocným územním
rozhodnutím.
[54] Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že dne 16. 6. 2006 vydal na návrh společnosti
Ar -B Praha a.s. stavební úřad územní rozhodnutí, č. j. Výst. 328/2-RD, BD-817/06Km,
o umístění obytného souboru staveb rodinných domů (typu A, B, C), třípodlažních bytových
domů o 6 bytových jednotkách, tzv. viladomů o maximální výšce hřebene šikmé střechy 12 m
od úrovně komunikace, mezi něž patří i předmětná stavba, a čtyřpodlažních bytových domů
o maximální výšce atiky střechy 15 m od úrovně komunikace v lokalitě Višňovka II
v katastrálním území Horoměřice. Územní rozhodnutí nabylo právní moci dnem
17. 7. 2006. Odvolání stěžovatelů proti tomuto rozhodnutí bylo jako opožděné zamítnuto,
což nebylo revidováno ani rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2015,
č. j. 2 As 15/2015 - 56. V posuzované věci bylo tedy vydáno pravomocné územní rozhodnutí,
a tudíž v řízení o dodatečném povolení stavby již není třeba zkoumat soulad předmětné stavby
s územním plánem.
V. Závěr a náklady řízení
[55] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že ve správním řízení
došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo vliv
na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Pro tuto vadu měl městský soud napadené rozhodnutí
zrušit dle §76 odst. 1 psím. c) s. ř. s. Neučinil-li tak, zatížil své vlastní rozhodnutí vadou
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Kasační stížnost je tedy důvodná, a proto Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Protože již v řízení před městským
soudem byly dány důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí, rozhodl Nejvyšší správní
soud tak, že za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i je a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí
správního orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán právním
názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí
[§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.]. V dalším řízení bude eventuální
vydání nového rozhodnutí o dodatečném povolení stavby podmíněno opatřením závazného
stanoviska dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž je třeba respektovat
právní názor Nejvyššího správního soudu, že předmětná stavba se dle územního plánu z roku
1999 nenachází v zastavitelném (ani zastavěném) území.
[56] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, a proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé se žalobou
domáhali zrušení napadeného rozhodnutí, je nutno považovat je za úspěšné účastníky. Podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[57] V řízení o žalobě bylo provedeno pět úkonů právní služby podle §11 odst. 1 písm. a), d)
a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif). Těmi jsou převzetí a příprava zastoupení na základě smlouvy
o poskytnutí právních služeb [§11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu, ve znění do 31. 12. 2012],
dvě podání ve věci samé - žaloba ze dne 12. 4. 2010 včetně doplnění žaloby ze dne
31. 5. 2010 [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a návrh na přiznání odkladného účinku
[za něj náleží poloviční hodnota - §11 odst. 2 písm. a) za použití §11 odst. 3 advokátního
tarifu] - a dvě účasti na jednání před soudem (dne 13. 11. 2014 a dne 3. 12. 2015,
tj. po 1. 1. 2013), které ani v jednom případě nepřesáhlo dvě hodiny [§11 odst. 1 písm. g)
advokátního tarifu]. Za úkon učiněný do 31. 12. 2012 přísluší částka 2100 Kč [§7 ve spojení
s §9 odst. 3 písm. d) advokátního tarifu, ve znění do 31. 12. 2012] a za úkon učiněný
po 1. 1. 2013 částka 3100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu,
ve znění od 1. 1. 2013]. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé byli zastoupeni jedním zástupcem
a jím provedené úkony byly pro stěžovatele společné, náleží advokátovi za každého stěžovatele
mimosmluvní odměna snížená o 20 % (§12 odst. 4 advokátního tarifu). Odměna advokáta
tak činí 18 320 Kč (4 x 1680 + 2 x 840 + 4 x 2480). Náklady řízení dále tvoří paušální částka
náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši 300 Kč za jeden úkon právní
služby. Vzhledem k tomu, že zástupce stěžovatelů činil vždy jeden úkon za oba stěžovatele,
přiznal mu soud paušální částku náhrady hotových výdajů ve výši 1500 Kč (5 x 300).
[58] V řízení před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 2 As 17/2015 byl proveden jeden
úkon – vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 23. 3. 2015 včetně jeho doplnění ze dne 25. 3. 2015
jakožto podání ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. V rámci řízení
o této kasační stížnosti přiznal Nejvyšší správní soud stěžovatelům náhradu nákladů řízení za dvě
podání ve věci samé – kasační stížnost ze dne 16. 2. 2016 včetně jejího doplnění ze dne 4. 4. 2016
a replika ze dne 3. 6. 2016 [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za jeden úkon přísluší částka
3100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, ve znění od 1. 1. 2013].
Odměna advokáta byla rovněž snížena o 20 % a činí 14 880 Kč (6 x 2480). Náklady řízení dále
tvoří paušální částka náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši 300 Kč
za jeden úkon právní služby. Vzhledem k tomu, že zástupce stěžovatelů činil vždy jeden úkon
za oba stěžovatele, přiznal mu soud paušální částku náhrady hotových výdajů ve výši 900 Kč
(3 x 300).
[59] Náklady na zaplacené soudní poplatky činí 4000 Kč za žalobu [položka č. 14a
bod 2 písm. a) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, v rozhodném znění] a 10 000 Kč
za kasační stížnost [položka č. 19 zákona o soudních poplatcích]. Celkem tak náklady řízení tvoří
součet částky 35 600 Kč za právní služby a částky 14 000 Kč za soudní poplatky. Jelikož zástupce
stěžovatelů nedoložil, že by byl plátcem daně z přidané hodnoty, jde o částku konečnou.
Celkovou částku nákladů řízení ve výši 49 600 Kč je žalovaný povinen zaplatit stěžovatelům
v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce.
[60] Podle §60 odst. 5 s. ř. s. platí, že osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu
jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního
zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Osobám
zúčastněným na řízení nebyla v řízení před městským soudem ani Nejvyšším správním soudem
uložena žádná povinnost, a tudíž nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. srpna 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu