ECLI:CZ:NSS:2013:7.AOS.2.2012:53
sp. zn. 7 Aos 2/2012 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelky: Obec
Bavoryně, se sídlem Bavoryně 8, Zdice, zastoupena Mgr. et Mgr. Václavem Sládkem, advokátem
se sídlem Janáčkovo nábřeží 51/39, Praha 5, proti odpůrci: Středočeský kraj, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, v řízení o kasačních stížnostech navrhovatelky a odpůrce proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2012, č. j. 50 A 6/2012 -79,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 79, a usnesení
Krajského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 97, se z r u š u j í
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost navrhovatelky se zamítá .
Odůvodnění:
I. Napadený rozsudek
Včas podanými kasačními stížnostmi se navrhovatelka a odpůrce domáhají přezkoumání
rozsudku Krajského soudu v Praze (dále také „krajský soud“) ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 50 A 6/2012 - 79 (dále také „napadený rozsudek“). Výrokem I. tohoto rozsudku bylo
zrušeno opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Středočeského kraje vydané
usnesením zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 19. 12. 2011, č. 4-20/2011/ZK (dále také
„ZÚR“), v části textového i grafického vymezení ploch a koridorů stavby uvedené v části 4.1.1.1.
čl. (118) a označené jako „stavba aglomeračního okruhu“. Výrokem II. napadeného rozsudku
krajský soud ve zbývající části návrh zamítl. Výrokem III. pak uložil odpůrci povinnost zaplatit
navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku, jejíž výše bude stanovena samostatným usnesením.
Následně krajský soud usnesením ze dne 16. 10. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 97, určil výši náhrady
nákladů řízení dle výroku III. napadeného rozsudku částkou 9.938 Kč.
Krajský soud shledal, že navrhovatelka je dle ust. §101a odst. 2 s. ř. s. aktivně
legitimována v obou částech návrhu, bez nutnosti tvrdit konkrétní zkrácení na jejích právech
opatřením obecné povahy. Ze své podstaty opatření obecné povahy vydávané krajem v rámci
samostatné působnosti může následně v mnohém ovlivňovat autonomii obcí při řešení otázek
spadajících do jejich pravomoci (typicky se tak děje právě v otázkách územního plánovaní).
Analogicky podle ust. §64 odst. 2 písm. j) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), návrh na zrušení jiného právního
předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněno podat též zastupitelstvo obce, jde-li
o návrh na zrušení právního předpisu kraje, do jehož územního obvodu obec náleží. Pokud by
soud akceptoval názor, že obec je legitimována podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
jen v části týkající se jejích práv či území, legitimaci předvídanou ust. §101 odst. 2 s. ř. s. by
nemístně zúžil a přiblížil jí spíše legitimaci dané ust. §101 odst. 1 s. ř. s. Jediný limit je třeba
spatřovat v tom, že se musí jednat o obec, která je součástí kraje, jehož opatření obecné povahy
napadá. Tato podmínka je splněna.
O námitkách proti návrhu ZÚR rozhoduje zastupitelstvo kraje současně se schvalováním
ZÚR, přičemž odůvodnění rozhodnutí o námitkách má tvořit součást odůvodnění ZÚR.
Námitku nelze zamítnout s pouhým odkazem na stanovisko dotčeného orgánu. Kraj je povinen
námitky postoupit zainteresovanému dotčenému orgánu státní správy, aby své stanovisko buď
přehodnotil, nebo doplnil o argumentaci obsahující věcné vypořádání uplatněné námitky. Teprve
takto doplněné stanovisko může být dostatečným podkladem pro rozhodnutí o námitce a jeho
odůvodnění.
Způsob rozhodnutí odpůrce o námitkách v projednávané věci není v rozporu s ust. §172
odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“). Skutečnost, že odůvodnění jednotlivých námitek je obsaženo toliko v příloze k odůvodnění
napadeného opatření obecné povahy, nemůže způsobovat jeho nezákonnost. Pokud je takový
postup správního orgánu přípustný v případě výroku rozhodnutí, tím spíše by tomu tak mělo být
při odůvodnění opatření obecné povahy. Jako nedůvodné shledal soud též argumenty týkající
se nedoručení rozhodnutí o námitkách. Podle ustanovení §173 odst. 1 správního řádu
se opatření obecné povahy (součástí jehož odůvodnění jsou též rozhodnutí o případných
námitkách) oznamuje veřejnou vyhláškou; nebylo tedy povinností odpůrce doručovat jednotlivě
rozhodnutí o námitkách všem, kteří takové námitky podali.
Tvrzení, že příslušná příloha ZÚR obsahující rozhodnutí o námitkách byla uveřejněna
se zpožděním oproti samotnému oznámení o vydání ZÚR, navrhovatelka nijak nedokládá,
přičemž odpůrce uvádí opak. I kdyby tomu tak bylo, nemohlo by to být v projednávané věci
v žádném případě důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Význam řádného
a včasného oznámení (zveřejnění) opatření obecné povahy včetně odpovídajícího odůvodnění
(a rozhodnutí o námitkách) je třeba spatřovat mimo jiné v tom, aby subjekty měly k dispozici
veškeré podklady pro napadení opatření obecné povahy u soudu. Vzhledem k délce zákonné
lhůty pro podání návrhu k soudu (končí až v únoru 2015) by nemohlo ani případné opožděné
uveřejnění dané přílohy významně zasáhnout do práv takových subjektů.
Byť je rozhodnutí o námitce navrhovatelky stručné, splňuje elementární předpoklady
na rozhodnutí o námitkách kladené a stejně tak odpůrce v dostatečné míře odkázal na stanovisko
dotčeného orgánu. Samotnou věcnou správnost rozhodnutí o námitkách či tvrzenou „účelovost“
argumentace tam uvedené pak soud v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
nezkoumal. To může být předmětem samostatného přezkumu např. formou dozorčích
prostředků v rámci správního řízení, případně cestou žaloby podle ust. §65 a násl. s. ř. s. Ostatně
obdobné důvody jako v námitce k návrhu ZÚR uplatnila navrhovatelka i v rámci návrhu
na zrušení ZÚR, kterému se soud věnuje dále.
Krajský soud porovnáním návrhu ZÚR, který byl dne 2. 5. 2011 veřejně projednán,
a textové části vydaných ZÚR zjistil, že zatímco v návrhu ZÚR koridory pro umístění stavby
D056 – D064, D066 (aglomerační okruh) byly umístěny v části 4.1.2. „Plochy a koridory dopravy
nadmístního významu“ v rámci části označené jako „SILNICE II. TŘÍDY“, v textové části
vydaných ZÚR se uvedené koridory nacházejí jakožto čl. 118 v části 4.1.1. „Plochy a koridory
dopravy mezinárodního a republikového významu“ s tím, že ZÚR „navrhují pro umístění stavby
aglomeračního okruhu (AO) jako silnici vyšší třídy koridor …“.
Porušením zákona by bylo, pokud by ZÚR upravovaly na straně jedné plochy či koridory
nikoli nadmístního, nýbrž pouze místního významu (znamenalo by to nahrazování územního
plánu zásadami územního rozvoje), a stejně tak na straně druhé, pokud by naopak ZÚR
samostatně regulovaly plochy republikového významu, aniž by to mělo oporu v Politice
územního rozvoje České republiky 2008 (dále také „PÚR“). Samotné vymezení aglomeračního
okruhu tímto způsobem není v rozporu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“),
z toho důvodu, že aglomerační okruh není vymezen v PÚR. Jeho charakter je spíše nadmístní
ve smyslu §2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona. Na výše uvedeném pak nemusí nic měnit
ani jeho umístění do části ZÚR označené jako „Plochy a koridory dopravy mezinárodního
a republikového významu“. Na význam plochy nebo koridoru je totiž třeba nahlížet materiálně
a nikoliv na základě jeho formálního zařazení (označení) v rámci územně - plánovací
dokumentace.
Učiněná úprava (přesun aglomeračního okruhu) je úpravou „podstatnou“ ve smyslu
ust. §39 odst. 5 stavebního zákona. Aglomerační okruh je sice veden i po úpravě ve zcela
shodných koridorech jako v návrhu ZÚR. Úprava zvolená ve vydané podobě ZÚR je však
odchylná od návrhu ZÚR v tom smyslu, že namísto vedení uvedeného koridoru v rámci silnic
II. třídy, vydané ZÚR nepříliš jednoznačně „navrhují“ umístění stavby aglomeračního okruhu jako
„silnici vyšší třídy.“ Byť tato změna nemá být podle odpůrce chápána ve vztahu ke kategorizaci
pozemních komunikací podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), ale pouze ve zdůraznění
jejího významu, je takovýto výklad provedené úpravy neudržitelný. Územní plánování musí
probíhat nejen podle stavebního zákona, ale též v souladu s dalšími souvisejícími právními
předpisy, čemuž by měla odpovídat i užívaná terminologie. Význam užitých pojmů a termínů
ve vysoce odborných územně plánovacích dokumentech je pak třeba vnímat z hlediska jejich
právního významu a nikoliv z hlediska významu, který jim může být přisuzován v obecném
jazyce.
Pokud ZÚR ve vydané podobě oproti návrhu neponechávají aglomerační okruh
v kategorii silnice II. třídy a naopak používají formulaci „silnice třídy vyšší“, připouští přesunutí
aglomeračního okruhu (byť jen v části) minimálně do kategorie silnice I. třídy. Rozdíly z hlediska
silnice I. třídy a II. třídy mohou být značné, a to především z hlediska intenzity provozu,
požadavků týkajících se jejich stavby, vlivu na životní prostředí či na přilehlou zástavbu apod.
Nadto silnicí I. třídy může být podle §5 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích též
tzv. rychlostní silnice, která „je určena pro rychlou dopravu a je přístupná pouze silničním motorovým
vozidlům, jejichž nejvyšší povolená rychlost není nižší, než stanoví zvláštní předpis“, přičemž „rychlostní silnice
má obdobné stavebně technické vybavení jako dálnice.“
Vzhledem k tomu, že trasa aglomeračního okruhu zůstala ve shodném koridoru jako
v návrhu, zůstal by sice okruh subjektů oprávněných podat námitky k návrhu ZÚR shodný,
provedená úprava je však natolik významná, že o jejím vlivu na četnost námitek, jejich charakter
i odůvodnění nelze mít pochybnosti. Totéž se může týkat i stanovisek dotčených orgánů. Bylo
povinností odpůrce v souladu s ustanovením §39 odst. 5 stavebního zákona postupovat
přiměřeně podle §38 téhož zákona a především konat opakované veřejné projednání návrhu
ZÚR za účasti dotčených orgánů.
Povinnost autorizace ZÚR k tomu povolanou osobou (a postupem podle zákona
č. 360/1992 Sb.) po případně provedených úpravách po veřejném projednání nemá zákonnou
oporu. Ačkoliv je to vhodnější, ust. §24 stavebního zákona klade přísné požadavky na úředníky
vykonávající územně plánovací činnost, kteří by měli zajistit dostatečné odborné zázemí
pro provádění úprav též ze strany k tomu příslušných orgánů.
Územní plány obcí příslušného kraje musí být se zásadami územního rozvoje v souladu,
opačná vazba dána není. Pro odpůrce neplyne povinnost respektovat územně plánovací
dokumentaci nižšího stupně (v daném případě navrhovatelky). Ani z odlišnosti úpravy v ZÚR
oproti předchozí územně plánovací dokumentaci téže úrovně nelze bez dalšího nezákonnost
ZÚR dovozovat. Pokud jde o změnu „koncepce“ Ministerstva dopravy z roku 2006,
ze které navrhovatelka vycházela při vyhotovování svého územního plánu, nelze zpochybňovat
oprávnění Ministerstva dopravy činit koncepční změny týkající se dopravní politiky státu. Jeho
úvahy o případné změně trasy vedení koridoru vysokorychlostní železnice lze považovat
za legitimní.
Územní rezerva představuje plochu (koridor), u níž se teprve má prověřit možnost jejího
budoucího využití. Pokud jde o další rozvoj území zahrnutého do územní rezervy, je
na navazujících stupních územně plánovací dokumentace, aby zpřesnily územní rezervu
způsobem, „jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území
pro případnou realizaci…“. Zastavěné prozatím nejsou veškeré pozemky, jichž se navrhovaná
územní rezerva týká, přičemž součástí rezervy jsou i pozemky nacházející se na území
navrhovatelky, s nimiž se pro účely stavební i z hlediska aktuální územně plánovací dokumentace
vůbec nepočítá. Je tedy ještě dán prostor v následných fázích územního plánování územní
rezervu konkretizovat tak, aby případné znehodnocení investic a zásah do práv navrhovatelky
byly co nejnižší. Územní rezerva nemá trvalý charakter a je ze své podstaty opatřením dočasným,
přičemž její využití zamýšleným způsobem by mělo být v přiměřené lhůtě prověřeno.
V návaznosti na zprávy o uplatňování ZÚR by pak mělo dojít ke zformulování konečného
rozhodnutí o využití tohoto území a k aktualizaci ZÚR způsobem, kdy bude zřejmé využití
daného území. V rámci přijímání aktualizovaných ZÚR by navrhovatel mohl opětovně uplatnit
námitky vůči návrhu ZÚR, případně vydané (aktualizované) ZÚR opětovně u soudu napadnout.
Oproti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644,
je zde sporným nikoliv závazné umístění koridoru ZÚR, ale toliko umístění územní rezervy,
která představuje institut ze své povahy dočasného významu.
Krajský soud shledal návrh částečně důvodným, proto napadené opatření obecné povahy
ve výše vymezené části zrušil a ve zbytku návrh zamítl.
II. Kasační stížnosti
Proti výroku II. napadeného rozsudku krajského soudu podala navrhovatelka v zákonné
lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřela o ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Proti výrokům I. a III. napadeného rozsudku pak podal v zákonné lhůtě kasační stížnost odpůrce
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Usnesením ze dne 6. 12. 2012, č. j. 7 Aos 2/2012 - 32, byla řízení o kasačních stížnostech
navrhovatelky (sp. zn. 7 Aos 3/2012) a odpůrce (sp. zn. 7 Aos 2/2012) spojena ke společnému
projednání s tím, že řízení bude vedeno pod sp. zn. 7 Aos 2/2012.
II. a) Kasační stížnost navrhovatelky
Navrhovatelka ve své kasační stížnosti uvedla, že soud dospěl k nesprávnému závěru,
že rozhodnutí o námitkách k návrhu ZÚR odpovídá požadavkům správního řádu. Toto
rozhodnutí nebylo dostatečně odůvodněno, nebylo založeno na koncepčních podkladech
a neodkazovalo na konkrétní koncepční dokument Ministerstva dopravy. Tohoto nedostatečného
odůvodnění se následně přidržel i krajský soud ve svém hodnocení a založil tak
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud uzavřel, že v místě stanovené územní
rezervy pro vysokorychlostní trať bude následně možno územním plánem umístit
vysokorychlostní trať tak, aby byla vedena mimo dosud zastavěné území. Opominul však,
že v tomto území není vedení liniové stavby vysokorychlostní trati možné. Založil tím vadu řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu. Dalším důvodem kasační stížnosti je to,
že správní orgán porušil zákon, „když se námitkou navrhovatelky o nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí
o námitce nezabýval, resp. o ní rozhodl bez příslušných zákonných náležitostí.“
Odpůrce o námitce navrhovatelky formálním způsobem rozhodl a vlastní odůvodnění
shrnul natolik stručně a nedostatečně, že tím založil nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí.
Sdělení obsažené v rozhodnutí o námitce neodůvodňuje rozhodnutí odpůrce, pouze definuje
totéž, tedy že námitce nebude vyhověno. Odůvodnění námitky, kterou se vlastník nemovitostí
domáhá nejen ukončení zásahu státu do svého práva vlastnit majetek garantovaného Listinou
základních práv a svobod, ale jako obec i ochrany majetku svých obyvatel, by mělo vysvětlovat,
z jakého důvodu je do tohoto práva zasaženo. Z odůvodnění musí jasně vyplývat silnější veřejný
zájem na umístění územní rezervy vysokorychlostní trati než na ochraně majetku obyvatel obce
a majetku obce. Odpůrce se pouze omezil na konstatování, že Ministerstvo dopravy si přeje mít
územní rezervu vysokorychlostní trati (a posléze časem zřejmě i vysokorychlostní trať) umístěnu
v zastavěném území. Takovéto správní uvážení Ministerstva dopravy přesahuje hranice správní
úvahy, a pokud na něj odpůrce odkazuje, činí tak v rozporu se zákonem a zakládá tím
nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách. Na text jakéhokoli koncepčního nástroje, tedy
rozhodnutí Ministerstva dopravy, ze kterého by bylo patrno odůvodnění jeho kroků, nebylo
v odůvodnění vypořádání námitky odkázáno. Nešetří odpovídajícím způsobem práva osob,
do kterých zasahuje. Proti rozhodnutí o námitce se navrhovatelka bránila podněty k zahájení
přezkumného řízení, to však zahájeno nebylo.
Námitku nelze zamítnout jen s odkazem na stanovisko dotčeného orgánu. V napadaném
vyhodnocení námitky ostatně ani není uveden odkaz na konkrétní stanovisko Ministerstva
dopravy, ale je o něm hovořeno pouze obecně. V takovém případě je kraj povinen námitky
postoupit zainteresovanému dotčenému orgánu státní správy, aby své stanovisko buď
přehodnotil, nebo doplnil argumentaci obsahující věcné vypořádání uplatněné námitky. Teprve
takto doplněné stanovisko může být dostatečným podkladem pro rozhodnutí o námitce a jeho
odůvodnění (s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, a ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169).
Odpůrce zcela opomněl Územní plán velkého územního celku Pražského regionu, kde je
předmětný koridor veden jižně od obce, a bez dalšího jej umístil výrazně severněji, tedy skrz
obec, do míst, kde je předpokládán urbanistický rozvoj, kde jsou územním plánem navrhovatelky
vymezeny zastavitelné plochy, či již zastavěné plochy, v místech, kde je přinejmenším dvě desítky
let plánována popřípadě již realizována zástavba rodinnými domy a dalšími stavbami a toto území
je na výstavbu již rozsáhlými investicemi technicky vybaveno. Zde odpůrce umístil územní
rezervu koridoru vysokorychlostní tratě, ač jej mohl vést v místě vhodnějším a již dříve
zamýšleném, tj. jižně od obce. Odpůrce omezil vlastníky nemovitostí v trase územní rezervy
koridoru a ochranného pásma, a to zcela nevratným autoritativním rozhodnutím,
bez podrobnější znalosti místa a při opomenutí stávajícího územního plánu a platných stavebních
povolení. Tedy nešetřil maximálně možným způsobem jejich základních práv. Celkové investice
navrhovatelky v území zasaženém územní rezervou vysokorychlostní trati v tzv. „severní
variantě“ přesáhly částku 18 mil. Kč. Další astronomické náklady by pak znamenala případná
výplata tzv. náhrady za změnu území ve smyslu ustanovení §102 stavebního zákona vlastníkům
dotčených staveb. Tyto investice by ji zcela zlikvidovaly a paralyzovaly na mnoho let. Tímto
zásahem a posouzením proporcionality se krajský soud nezabýval a neaplikoval kompletní
algoritmus přezkumu, jak je mimo jiné popsán v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 9. 2005, č. j.: 1 Ao 1/2005 - 98, ač navrhovatelka všechny kroky algoritmu ve svém návrhu
zahrnula. Pokud by tak krajský soud učinil, nepochybně by došel k závěru, že existují-li vedle sebe
dvě technicky možné varianty (tzv. jižní varianta a severní varianta) vedení územní rezervy liniové
stavby, je vhodnějším řešením zvolit tu variantu, kde bude méně zasaženo do práv vlastníků
nemovitostí, ale veřejný zájem na umístění územní rezervy vysokorychlostní trati zůstane i přes to
zachován. Pro umístění územní rezervy vysokorychlostní trati nebyla zpracována územní studie,
která by jednoznačně vymezila, kde by měla být tato územní rezerva vedena, a zhodnotila
možnosti a vhodnost jednotlivých variantních řešení. Pokud odpůrce takovou územní studii
předloží, je objektivně třeba ji podrobit posouzení odborníkem v oblasti územního plánování
a urbanismu. S ohledem na vyhledávací zásadu měl krajský soud opatřit takové posouzení, to
však neučinil a založil tak vadu řízení. Nebude-li taková územní studie předložena, navrhuje
navrhovatelka zhojit tuto vadu řízení tím, že bude vypracován znalecký posudek či odborné
stanovisko.
Navrhovatelka brojí nejen proti územní rezervě liniové stavby vysokorychlostní trati,
ale zejména proti následné přeměně z územní rezervy na liniovou stavbu vysokorychlostní trati.
Obě eventuality však znamenají velkou zátěž pro území navrhovatelky, a to v tom, že důsledky
územní rezervy se téměř rovnají účinkům stavební uzávěry. Argument hustoty osídlení je lichý,
když původně je územní rezerva vysokorychlostní trati předpokládána v jižní variantě.
Předpokladem pro vydání územního plánu navrhovatelky 08/2010 bylo rovněž souhlasné
stanovisko dotčených orgánů s jižní variantou vedení trati. Tyto koncepční materiály včetně
Územního plánu velkého územního celku Středočeského kraje byly opominuty a ZÚR doslova
popřeny. Rozhodnutí krajského soudu je v rozporu s dříve zaujímaným stanoviskem Nejvyššího
správního soudu o šetření práv subjektů územním plánováním dotčených, resp. minimalizaci
zásahů. Příslušný správní orgán má věnovat maximální možnou péči tomu, aby byla zjištěna
nejšetrnější možná varianta, a to ve všech ohledech, tedy jak v dopadu na životní prostředí, tak
v dopadu na lidská sídla a jejich majetky. Principy právní jistoty a legitimního očekávání (zde
porušené) jsou připomenuty i rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010,
č. j.: 8 Ao 2/2010 - 644, kde je hodnocena i kontinuita územního plánování, jako trvalá koncepce,
kterou je třeba dodržovat, a má-li být změněna, pak je nezbytné dostatečně přesně tuto změnu
odůvodnit. To se však v napadaném rozsudku, ani v jemu předcházejícím správním řízení
nestalo.
Navrhovatelka z uvedených důvodů navrhla, aby byl napadený rozsudek ve výroku II.
zrušen a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení. Podáním ze dne 3. 12. 2012 pouze
upřesnila, že eventuálně navrhuje vedle zrušení výroku II. napadeného rozsudku i zrušení ZÚR.
II. b) Kasační stížnost odpůrce
Odpůrce ve své kasační stížnosti uvedl, že krajský soud v otázce oprávnění navrhovatelky
napadnout ZÚR v části označené jako „stavba aglomeračního okruhu“ nerozhodl zcela v souladu
s ustanovením §101a odst. 2 s. ř. s., když usoudil, že toto ustanovení umožňuje obci napadnout
jakékoliv opatření obecné povahy příslušného kraje, bez přihlédnutí k tomu, zda se týká jejích
práv či nikoliv. Koridor aglomeračního okruhu prochází územím odpůrce vzdáleným
od navrhovatelky. Nejblíže se přibližuje koridor aglomeračního okruhu v katastru obce Kněževes,
a to ve vzdálenosti cca 32 km měřeno vzdušnou čarou a 39 km měřeno po pozemních
komunikacích. Provoz na aglomeračním okruhu proto nemůže mít žádný vliv na stávající
dopravu v obci ani na případná nová dopravní řešení na jejím území. Vymezení koridoru
aglomeračního okruhu se tedy nijak nemůže dotýkat vlastnického práva navrhovatelky k místním
pozemním komunikacím, ale ani jiného jejího vlastnického práva k dalším nemovitostem v jejím
katastru. Dále v souvislosti s úpravou koridoru aglomeračního okruhu nejsou ZÚR nárokovány
žádné požadavky na územní plánování v katastru navrhovatelky, ani žádné změny ve stávajících
funkčních plochách určených platným územním plánem navrhovatelky. Textová ani grafická
úprava provedená po veřejném projednání nezasahuje do její právní sféry. Jestliže aktivní
legitimace obce vyplývá také z práva obce na zákonný proces tvorby ZÚR, její oprávnění napadat
ZÚR by mělo být založeno pouze na takové nezákonnosti v procesu přípravy a schvalování
ZÚR, která představuje přímý zásah do práva dané obce. Oprávnění obce napadat ZÚR je
odvozováno především z její pravomoci provádět územně plánovací činnost na svém území.
Ustanovení §101a s. ř. s. nedává obci absolutní právo napadat ZÚR bez ohledu na možné
dotčení jejích zákonných práv. Zvýraznění významu aglomeračního okruhu obsaženého v ZÚR
nijak navrhovatelku neomezuje ani ji nekrátí na jejích právech. Může nastat případ, že se záměr
umisťovaný ZÚR na opačném konci kraje může svými vlivy přímo dotknout práva obce,
která leží i desítky kilometrů od záměru (např. lokalizace jaderného zařízení). V této věci se však
o takový dopad na navrhovatelku nejedná. Pokud jiné obce nevznáší požadavek na zrušení
uvedené části Zásad a nemají se zvýrazněním významu aglomeračního okruhu problém, není
důvodné, aby území těchto územních samosprávných celků (v důsledku úspěchu jiné obce
v soudním řízení), přestalo být ZÚR řešené (jedná se o důležité obchvaty obcí). V daném případě
měl být uplatněn princip právní jistoty. Krajský soud vykládá oprávnění obce dle ust. §101a
odst. 2 s. ř. s. rozšiřujícím způsobem. Námitky odpůrce zpochybňující zásah do práv obce
s ohledem na její vzdálenost od koridoru aglomeračního okruhu měly být v rozsudku zohledněny.
Odpůrce při tom odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. Z napadeného rozsudku není zřejmé, jaký vliv má
zvýraznění koridoru aglomeračního okruhu na tvorbu územního plánu navrhovatelky. Právní
účinky opatření obecné povahy nejsou totožné s právními účinky obecně závazného právního
předpisu. Ne každé řešení obsažené v Zásadách zasahuje do autonomie každé obce.
Přeřazení aglomeračního okruhu do subkapitoly 4.1.1.1. Silniční doprava čl. 118
a zvýraznění jeho významu jako důležité komunikace ve výkresu č. I. 2. Plochy a koridory
nadmístního významu, nebylo podstatnou úpravou, která by měla vyvolat opakované veřejné
projednání ZÚR. Tato úprava nic neměnila na umístění koridoru, neměla žádný vliv na jeho
šířkové parametry, které zůstaly stanoveny na 180 m jako pro jiné silnice II. třídy. Téměř celý
koridor aglomeračního okruhu se nachází v rozvojové oblasti republikového významu OB 1
Rozvojová oblast Praha, kterou vymezuje na území Středočeského kraje a hl. m. Prahy Politika
územního rozvoje ČR 2008. I proto je komunikací, jejíž význam přesahuje hranice Středočeského
kraje, minimálně pro sousední území hl. m. Prahy. Je nejvýraznější komunikací nadregionálního
významu v majetku odpůrce. Tangenciálně spojuje významná středočeská města mezi sebou
a ulehčuje dopravě v hlavním městě Praze. Komunikace by měla také fungovat jako doprovodná
v případě havárií či oprav na Silničním okruhu kolem Prahy, který je rovněž v ZÚR vymezen.
Zároveň může přenášet značnou část tranzitní dopravní zátěže, a tím Praze dopravně odlehčit.
Na aglomerační okruh je tedy možno z materiálního hlediska nahlížet s ohledem na její význam
jako na „komunikaci vyšší třídy“. Právní předpisy sice neužívají pojem „silnice vyšší třídy“ a tento
text ZÚR nevychází z platné právní úpravy zákona o pozemních komunikacích, zrušená část
ZÚR ale mohla obstát. Odpůrce připravuje projektovou dokumentaci v podrobných měřítcích
pro výstavbu některých úseků silnice II/101 jako částí aglomeračního okruhu. Ve všech těchto
dokumentacích je stavba komunikace projektována v kategorii silnice II. třídy jako dvoupruhová.
Přesunutí komunikace do subkapitoly 4.1.1.1. neměnilo obsah ZÚR a nejednalo se o nové řešení
aglomeračního okruhu, ale pouze o zdůraznění významu aglomeračního okruhu. Všechny výkresy
zůstaly shodné, jak byly na veřejném projednání prezentovány - kromě výkresu I. 2. Plochy
a koridory nadmístního významu s grafickým zvýrazněním aglomeračního okruhu. Jedná se stále
o tutéž komunikaci II/101. O podstatnou úpravu se nejednalo, protože k řešení odchylnému
od původního návrhu nedošlo. Označení komunikace vyšší třídy bylo chápáno ve smyslu zvýšení
kvality silnice pro uživatele (např. vložení stoupacích pruhů), ale ne ve smyslu zařazení do tříd
dle zákona o pozemních komunikacích. Teprve následná územně plánovací dokumentace
zpřesňuje na základě dopravního řešení umístění a parametry komunikací. Pokud soud došel
k závěru, že označení staveb aglomeračního okruhu jako silnice vyšší třídy je v rozporu
se zákonem, když k samotnému přesunu mezi jednotlivými kapitolami neměl výhrady, pak
postačilo zrušit pouze inkriminované označení „silnice vyšší třídy“ a nikoli celý koridor,
který se oproti projednávanému návrhu vůbec nezměnil. ZÚR neřeší počet pruhů a není to
ani jejich úkolem. Takové podrobné řešení je možné až při tvorbě podrobné územně plánovací
dokumentace zpřesňující na základě dopravního řešení umístění a parametry komunikací v rámci
koridoru. Tento názor podporuje i nová právní úprava stavebního zákona (zákon
č. 350/2012 Sb.).
Není zřejmé, jaký konkrétní zásah do autonomie obce, kromě otázek územního
plánování, měl soud na mysli. V této části rozsudku je názor soudu neurčitý. Není zcela
doloženo, jak se intenzita provozu na desítky kilometrů vzdáleném aglomeračním okruhu může
přímo dotknout práv navrhovatelky. Rozsudek v této části není srozumitelný a vyvolává
pochybnost, zda došlo i ke zrušení staveb D057 — D064, D066 jako veřejně prospěšných staveb
(v čl. 230).
Odpůrci neměla být uložena povinnost zaplatit navrhovatelce náklady řízení.
Z uvedených důvodů odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
ve výroku I. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Podáním ze dne 19. 11. 2012 odpůrce upravil první stranu kasační stížnosti tak,
že stěžovatelem je Středočeský kraj. V původní kasační stížnosti byl jako stěžovatel označen
Krajský úřad Středočeského kraje.
III. Další vyjádření účastníků řízení
III. a) Vyjádření navrhovatelky
Navrhovatelka ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odpůrce uvedla, že jako stěžovatel
byl označen Krajský úřad Středočeského kraje, odbor regionálního rozvoje, tento subjekt však
není k podání kasační stížnosti procesně aktivně legitimován. Aktivní legitimaci má pouze
Středočeský kraj. Nebyla tak splněna jedna z podmínek podání kasační stížnosti, když tato nebyla
podána subjektem, který je k tomu oprávněn. Doplnění kasační stížnosti ze dne 19. 11. 2012
nebylo učiněno ve lhůtě pro podání kasační stížnosti stanovené, a fakticky se zde ani o doplnění
kasační stížnosti nejedná, když je měněn subjekt, který kasační stížnost podal. Mohlo by tak jít
o novou kasační stížnost, tato by však s ohledem na termín svého podání byla podána opožděně
a s největší pravděpodobností by s ohledem na svou strohost nesplnila ani další formální
požadavky. Navrhovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odpůrce
odmítl. Pro případ, že soud nevyužije tohoto postupu, navrhla, aby byla kasační stížnost jako
nedůvodná zamítnuta. Odkázala při tom na argumentaci krajského soudu a na svou dřívější
argumentaci v řízení o žalobě.
III. b) Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhovatelky zopakoval svou
argumentaci uplatněnou v řízení o žalobě. Dále uvedl, že umístění koridoru vysokorychlostní
železniční trati není výsledkem jeho libovůle, nýbrž se podřídil požadavku dotčeného orgánu
na úseku železniční dopravy. Územně plánovací dokumentaci, tedy i ZÚR, zpracoval
autorizovaný projektant, který musel mj. zpřesnit celorepublikové záměry obsažené ve schválené
PÚR. Práva navrhovatelky byla zohledněna, šířka koridoru byla po veřejném projednání na části
jejího území redukována na třetinu ze 600 m na 200 m. Navrhovatelka neuvádí přímo, jakou další
úvahu měla obě rozhodnutí obsahovat, a proč ve stanovisku Ministerstva dopravy spatřuje
nedostatečný důvod pro schválené řešení územní rezervy koridoru vysokorychlostní železniční
trati. Ke všem námitkám při jejich vyhodnocení přistupoval pořizovatel jednotně
ve smyslu podrobnosti této územně plánovací dokumentace, která se zpracovává v malém
měřítku (1:100 000) a tomu nutně odpovídá i míra podrobnosti zkoumání a vyhodnocení.
Odpůrce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. c) Replika navrhovatelky
Navrhovatelka ve své replice odkázala na obsah kasační stížnosti ohledně argumentace
k nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí námitky. Dále poukázala na to, že odpůrce
nesprávně uvádí, že na základě veřejného projednání byla na území stěžovatele redukována šířka
územní rezervy koridoru vysokorychlostní tratě ze 600 m na 200 m. Uzemní rezerva je v území
navrhovatelky zúžena v délce cca 600 m z celkové délky 2500 m. Zúžení se týká jen té části
územní rezervy, kde je trasa souběžná s dálnicí D5. V místě, kde se rezerva odklání od dálnice
a kde nejvíce zasahuje zastavěné a zastavitelné pozemky, je zachována původní šíře 600 m.
Krajský soud nehodnotil závažnost požadavku Ministerstva dopravy, tento požadavek
ani hodnotit nemohl, když není dosud postaveno najisto, co je jeho konkrétním obsahem a jeho
konkrétní obsah ani nebyl odpůrcem předložen či soudem z vyhledávací činnosti opatřen. Pokud
byl požadavek Ministerstva dopravy jediným důvodem pro umístění územní rezervy
vysokorychlostní trati do zastavěného a zastavitelného území navrhovatelky, mělo by se jednat
o koncepční materiál příslušného ministerstva, a jako takový měl být v rámci sestavení návrhu
ZÚR prezentován a na něj v odůvodnění rozhodnutí o námitce odkázáno.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud před věcným posouzením kasačních stížností hodnotil, zda jsou
splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnosti mají požadované
náležitosti, byly podány včas a osobami oprávněnými, a není důvodné je odmítnout
pro nepřípustnost či pro nedostatek jiné podmínky řízení.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou navrhovatelky, že kasační stížnost
zaevidovaná pod sp. zn. 7 Aos 2/2012 je podána osobou neoprávněnou (Krajským úřadem
Středočeského kraje), a má být proto odmítnuta. V daném případě bylo sice v kasační stížnosti
uvedeno, že stěžovatelem je Krajský úřad Středočeského kraje, který nebyl účastníkem řízení
před krajským soudem, nicméně odesílatelem datové zprávy obsahující kasační stížnost, a tedy
osobou, která toto podání učinila, byl Středočeský kraj. Nelze proto souhlasit s navrhovatelkou,
že kasační stížnost byla podána Krajským úřadem Středočeského kraje. Rozpor uvedených údajů
byl pouze vadou kasační stížnosti, která byla nade vší pochybnost odstraněna pozdějším podáním
odpůrce, v němž byl údaj o stěžovateli opraven (tak, že stěžovatelem je Středočeský kraj). Údaj
o tom, kdo podání činí, je náležitostí každého podání dle ust. §37 odst. 3 s. ř. s. Pokud je tento
údaj nejednoznačný, jedná se o vadu podání ve smyslu ust. §37 odst. 5 věty první s. ř. s.,
k jejímuž odstranění musí být podatel nejprve vyzván. Teprve při neodstranění této vady je
možné přistoupit k odmítnutí podání. Z povahy věci se tedy jedná vždy o vadu odstranitelnou.
Odstranění vad kasační stížnosti přitom není limitováno lhůtou pro podání kasační stížnosti,
nýbrž toliko lhůtou stanovenou soudem podle ust. §106 odst. 3 s. ř. s. (viz např. nález Ústavního
soudu ze dne 31. 1. 2006, sp. zn. I. ÚS 390/05, všechna zde citovaná rozhodnutí Ústavního
soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz).
Nejvyšší správní soud proto přistoupil k přezkumu kasačními stížnostmi napadeného
rozsudku krajského soudu v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem
a důvody, které uplatnili navrhovatelka a odpůrce v podaných kasačních stížnostech, a dospěl
k závěru, že napadený rozsudek krajského soudu je třeba na základě kasační stížnosti odpůrce
zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení; kasační stížnost navrhovatelky je pak nutno
zamítnout.
IV. a) Posouzení kasační stížnosti odpůrce
Odpůrce především namítl nesprávnost závěru krajského soudu, že ust. §101a
odst. 2 s. ř. s. umožňuje obci napadnout jakékoliv opatření obecné povahy příslušného kraje
bez přihlédnutí k tomu, zda se týká jejích práv. Poukázal na to, že koridor aglomeračního okruhu
prochází územím vzdáleným od navrhovatelky, nemůže mít vliv na dopravu v této obci, na nová
dopravní řešení na jejím území, na vlastnická práva navrhovatelky ani na požadavky na územní
plánování v jejím katastru.
Podle ust. §101a odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo
opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může
navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
Podle ust. §101a odst. 2 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí,
vydaného krajem, může podat též obec.
Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz rozsudky ze dne 21. 6. 2012,
č. j. 1 Ao 7/2011 - 10, a ze dne 8. 2. 2012, č. j. 7 Ao 8/2011 - 75, všechna zde citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), obci přísluší
na základě ust. §101a odst. 2 s. ř. s. aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy příslušného kraje bez nutnosti tvrdit konkrétní zkrácení na právech
tímto opatřením (na rozdíl od navrhovatelů podle ust. §101a odst. 1 s. ř. s.). Aktivní věcnou
legitimaci obce je však nutno zkoumat v každém konkrétním případě individuálně, přičemž soud
je povinen hodnotit, zda existuje vztah mezi právní sférou obce a územím, které je napadenou
částí opatření obecné povahy regulováno. Není na soudu, aby se zabýval jakýmikoliv námitkami
obce, tedy také těmi, které směřují mimo její vlastní dotčenost zásadami územního rozvoje.
Krajský soud v napadeném rozsudku vyslovil závěr, že navrhovatelka je aktivně
legitimována k podání návrhu bez nutnosti tvrdit konkrétní zkrácení na jejích právech opatřením
obecné povahy. Tento názor krajského soudu je správný, ovšem pouze co do aktivní procesní
legitimace. Každý návrh obce na zrušení opatření obecné povahy příslušného kraje je na základě
ust. §101a odst. 2 s. ř. s. přípustný, bez ohledu na to, zda obec tvrdí zásah do své právní sféry.
Tato otázka je řešena při posuzování splnění podmínek řízení.
Uvedené však již neplatí pro aktivní věcnou legitimaci navrhovatele, kterou správní soud
zkoumá při věcnému přezkumu napadeného opatření obecné povahy. Namítá-li navrhovatel
pochybení odpůrce, aniž by současně tvrdil dotčení své právní sféry příslušnou částí opatření
obecné povahy (resp. namítaným pochybením) a aniž by toto dotčení vyplývalo z obsahu
soudního či správního spisu, není ve vztahu k těmto námitkám aktivně věcně legitimován.
Takové námitky jsou proto per se nedůvodné.
Je taktéž pravdou, že v případě obce může opatření obecné povahy kraje zasáhnout nejen
do jejích majetkových práv, ale také například do její autonomie při řešení otázek spadajících
do její pravomoci. Nejvyšší správní soud nicméně takové dotčení autonomie obce rozhodně
nepovažuje za samozřejmé či snad presumovatelné. Je především na obci, aby chránila svá práva
a oprávněné zájmy a v návrhu uvedla, jak konkrétně do její právní sféry daná část opatření
obecné povahy (resp. namítané pochybení) zasáhla. Pokud tak neučiní, lze na dotčení právní sféry
obce usuzovat toliko z obsahu soudního či správního spisu. Nelze v žádném případě konstruovat
domněnku, že každý záměr regulovaný na úrovni zásad územního rozvoje zasahuje do právní
sféry každé obce, která je součástí daného kraje.
Krajský soud interpretaci ust. §101a odst. 2 s. ř. s. mimo jiné opřel o analogii s aktivní
legitimací k podání návrhu na zrušení jiného právního předpisu kraje k Ústavnímu soudu podle
ust. §64 odst. 2 písm. j) zákona o Ústavním soudu. Tomuto srovnání jistě nelze zcela upřít
relevanci, nicméně podle názoru Nejvyššího správního soudu lze mezi správním soudnictvím
a přezkumem legislativních aktů Ústavním soudem najít také zásadní odlišnosti. Řízení o zrušení
právního předpisu je totiž vždy abstraktní kontrolou ústavnosti a zákonnosti bez vazby
na konkrétní případ. Správní soudnictví je naproti tomu primárně postaveno na konkrétní
kontrole zákonnosti (potažmo ústavnosti) a má za cíl poskytovat ochranu konkrétním veřejným
subjektivním právům.
Navíc lze opatření obecné povahy považovat za akt na pomezí správního rozhodnutí
(konkrétní akt) a podzákonného právního předpisu (abstraktní akt), resp. mezi těmito krajními
polohami. Jedná se totiž o správní akt s konkrétně (individuálně) vymezeným předmětem
a obecně určenými adresáty (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98). Z tohoto pohledu se nabízí analogie hned dvě – s řízením o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle soudního řádu správního a s řízením o zrušení jiného
právního předpisu podle zákona o Ústavním soudu. I v případě užití analogie toliko jako
podpůrného argumentu by měla být vždy upřednostněna analogie v rámci daného právního
předpisu. Již zařazením přezkumu opatření obecné povahy do soudního řádu správního je totiž
vyjádřen základní směr, kterým by se tento přezkum měl ubírat. Nejvyšší správní soud má tudíž
za to, že mnohem případnější je srovnání řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
s řízením o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle soudního řádu správního.
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle ust. §65 s. ř. s. je přitom
pro úspěch žalobce nezbytný závěr o zásahu do jeho právní sféry. I zde se jedná o posuzování
aktivní věcné legitimace, neboť k učinění závěru o aktivní procesní legitimaci je postačující
tvrzení žalobce o zásahu do jeho právní sféry, není-li možné zjevně a jednoznačně konstatovat
opak (viz například usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86,
č. 1764/2009 Sb. NSS).
Neomezená aktivní věcná legitimace obce pro podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy vydaného krajem by fakticky znamenala zařazení obcí mezi subjekty, které ve správním
soudnictví zastupují veřejný zájem a obecně dohlížejí na zákonnost veřejné správy. Takové
postavení svědčí například Nejvyššímu státnímu zástupci či Veřejnému ochránci práv, ovšem
pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a pouze v případě shledání či
prokázání závažného veřejného zájmu. Nejenže by obec podle extenzivního výkladu ust. §101a
odst. 2 s. ř. s. nebyla omezena podmínkou shledání či prokázání závažného veřejného zájmu,
ale navíc by byla jediným typem subjektu s takovým oprávněním ve vztahu k opatřením obecné
povahy vydaného krajem. Takový krok lze zjevně považovat za neopodstatněný a nesystémový.
Zcela obecné a bezbřehé dohlížení nad zákonností opatření obecné povahy krajů ze strany obcí
navíc rozhodně nelze považovat za součást poslání těchto územně samosprávných celků. Naproti
tomu žalobní legitimace Nejvyššího státního zástupce či Veřejného ochránce práv podle ust. §66
odst. 2 a 3 s. ř. s. jejich postavení a poslání plně odpovídá. Zároveň jsou na rozdíl od obcí
pro zastupování veřejného zájmu před správními soudy také patřičně personálně a materiálně
vybaveni. Ve srovnání s ust. §66 s. ř. s. by bylo možné za nesystémové považovat také samotné
rozšíření počtu subjektů zastupujících veřejný zájem na více než šest tisíc. Z uvedeného je zřejmé,
že na zvláštní úpravu aktivní procesní legitimace obce k podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy vydaného krajem nelze nahlížet jako na neomezené oprávnění v návrhu namítat
jakoukoliv nezákonnost opatření obecné povahy.
Nutno podotknout, že právní úprava obsahuje možnost obecného dohledu nad souladem
opatření obecné povahy s právními předpisy. Konkrétně podle ust. §174 odst. 2 věty první
správního řádu soulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném
řízení. Toto ustanovení umožňuje příslušným ústředním orgánům státní správy zrušit opatření
obecné povahy, které je v rozporu s právními předpisy. A tato možnost byla také důvodem proč
byla novelou č. 303/2011 Sb. vypuštěna původně uzákoněná aktivní legitimace Ministerstva
vnitra k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného obcí či krajem. Jak
potvrzuje důvodová zpráva k této novele (sněmovní tisk č. 319, 6. volební období, dostupné z:
http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=319&CT1=0), uvedená možnost byla
s ohledem na ust. §174 odst. 2 správního řádu nadbytečná.
Krajskému soudu je nutno částečně přisvědčit také v tom, že restriktivním výkladem
ust. §101a odst. 2 s. ř. s. se aktivní procesní legitimace obce přibližuje legitimaci podle ust. §101a
odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud však toto zúžení s ohledem na výše uvedené argumenty
považuje za opodstatněné. Kromě toho nezůstává oprávnění obcí k podání návrhu zcela
bezpředmětné. Vyjadřuje totiž privilegované postavení obcí v samotném řízení o návrhu.
Zatímco návrh jiné fyzické či právnické osoby, neobsahující žádnou zmínku o zásahu do jejich
právní sféry, je na místě odmítnout (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009,
č. j. 3 Ao 2/2009 - 93, či ze dne 25. 11. 2009, č. j. 4 Ao 3/2009 - 97), návrh obce musí být vždy
věcně projednán. Opodstatněnost tohoto privilegovaného postavení je nutno hledat
ve specifickém vztahu obce a kraje. Jak poukázal krajský soud, opatření obecné povahy vydávané
krajem může v mnohém ovlivňovat autonomii obcí při řešení otázek spadajících do jejích
pravomocí. Posuzování zásahu do právní sféry obce proto musí být komplexnější než v případě
zásahu do právní sféry jiných fyzických či právnických osob. Tomu odpovídá i požadavek
výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 21. 6. 2012,
č. j. 1 Ao 7/2011 - 13, a ze dne 8. 2. 2012, č. j. 7 Ao 8/2011 - 75), aby byla aktivní věcná
legitimace obcí ve vztahu k podaným námitkám zkoumána v každém konkrétním případě
individuálně. Je proto zcela na místě provádět takovéto posouzení až při věcném přezkumu
napadeného opatření obecné povahy.
V části, v níž krajský soud návrhu navrhovatelky vyhověl, bylo namítáno procesní
pochybení odpůrce týkající se stavby koridoru aglomeračního okruhu. Zatímco v návrhu ZÚR
byl tento koridor v textové části veden v rámci silnic II. třídy, vydané ZÚR „navrhují“ jeho
umístění „jako silnici vyšší třídy“. V grafické části ZÚR byl také tento koridor oproti návrhu ZÚR
graficky zvýrazněn. Namítané pochybení tedy mělo spočívat v tom, že se přes tuto úpravu návrhu
ZÚR v rozporu s ust. §39 odst. 5 stavebního zákona nekonalo opakované veřejné projednání.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor navrhovatelky, že by tvrzené procesní pochybení bylo
samo o sobě natolik závažnou vadou, že by opravňovala každého účastníka procesu přijímání
ZÚR k podání návrhu. Nelze souhlasit s tvrzením, že u procesního pochybení tohoto typu není
třeba namítat konkrétní zásah do právní sféry navrhovatele samotným výsledným opatřením
obecné povahy.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 (č. 1910/2009 Sb. NSS), připustil, že porušení procesních práv účastníků
procesu přijímání opatření obecné povahy může být důvodem pro jeho zrušení. Nepostačí ovšem
namítat pouze porušení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti
opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že se tato nezákonnost
dotkla právní sféry navrhovatele. Podle rozšířeného senátu je proto aktivní procesní legitimace
dána i tehdy, pokud navrhovatel tvrdí porušení svých procesních práv, je-li představitelné, že toto
porušení mohlo mít za následek dotčení těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní
legitimace.
Existence samotné možnosti zásahu do hmotných práv navrhovatele je u návrhu
podaného dle ust. §101a odst. 1 s. ř. s. otázkou aktivní procesní legitimace, a je proto řešena
v rámci posuzování přípustnosti návrhu. U navrhovatelů podle ust. §101a odst. 2 s. ř. s. se však
toto posouzení s ohledem na výše učiněné závěry přesouvá do meritorního rozhodování a tvoří
první krok posouzení důvodnosti návrhu.
Navrhovatelka v řízení před krajským soudem netvrdila, že by přeřazení koridoru
aglomeračního okruhu do části 4.1.1.1. Silniční doprava, čl. 118 textové části ZÚR a jeho grafické
zvýraznění v grafické části ZÚR zasahovalo do její hmotně právní sféry. Takový zásah nakonec
netvrdí ani v řízení o kasačních stížnostech; trvá pouze na své široké aktivní legitimaci
dle ust. §101a odst. 2 s. ř. s., jak ji vyložil krajský soud. Dotčení právní sféry navrhovatelky
například zásahem do jejích vlastnických práv či její autonomie v oblasti územního plánování
přitom neplyne ani z předložených podkladů. Naopak je z těchto podkladů zřejmé,
že navrhovatelka má své území vzdálené více než třicet kilometrů od předmětného koridoru.
I s ohledem na absenci jakýchkoliv tvrzení navrhovatelky v tomto směru je v této vzdálenosti
prakticky vyloučeno, aby byla vymezením tohoto záměru v ZÚR dotčena její hmotně právní
sféra. K totožnému závěru ve srovnatelné situaci dospěl Nejvyšší správní soud také ve svém
rozsudku ze dne ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 13 (konkrétně viz bod 407 rozsudku).
Podle ust. §39 odst. 5 stavebního zákona, dojde-li na základě veřejného projednání
k podstatné úpravě návrhu zásad územního rozvoje, posoudí se přiměřeně podle §38 a koná
se opakované veřejné projednání za účasti dotčených orgánů. Stanoviska dotčených orgánů,
námitky a připomínky lze uplatnit nejpozději při opakovaném veřejném projednání, jinak
se k nim nepřihlíží.
Porušení ust. §39 odst. 5 stavebního zákona tím, že se přes podstatnou úpravu návrhu
ZÚR nekoná opakované veřejné projednání, přitom může ze své povahy zasáhnout pouze
do právní sféry těch subjektů, které by mohly být dotčeny samotnými záměry, u nichž ke změně
došlo. Takové procesní pochybení nemůže mít žádný vliv na zákonnost zbývajících částí opatření
obecné povahy, neboť ty byly veřejně projednány v (podstatně) nezměněné podobě
oproti vydaným ZÚR. Jinými slovy, dotčení hmotných práv může souviset s takovýmto
procesním pochybením pouze tehdy, vztahují-li se tato hmotná práva k té části ZÚR, u níž došlo
ke změně oproti původně projednanému návrhu.
Jestliže tedy navrhovatelka netvrdila dotčení své hmotně právní sféry v souvislosti
s tvrzeným procesním pochybením (tj. v souvislosti se stavbou aglomeračního okruhu), a není-li
toto dotčení zřejmé ani z obsahu soudního či správního spisu, jsou takto uplatněné námitky
procesního charakteru bez dalšího nedůvodné. Krajský soud pochybil, jestliže přes tuto
skutečnost ZÚR v příslušné části pro procesní pochybení zrušil. S ohledem na charakter této
vady, se již Nejvyšší správní soud nezabýval dalšími kasačními námitkami odpůrce, konkrétně
že výše popsaná úprava návrhu ZÚR nebyla podstatná a že byl zrušující výrok napadeného
rozsudku příliš široký.
Vzhledem k výše uvedenému je nutno z podnětu kasační stížnosti odpůrce zrušit výrok
I. napadeného rozsudku. V důsledku toho musel Nejvyšší správní soud přistoupit i ke zrušení
výroků II. a III. napadeného rozhodnutí. Výrok II. napadeného rozsudku je na výroku
I. obsahově závislý pro svou obecnější formulaci. Znění výroku „Ve zbývající části se návrh
zamítá.“ totiž samostatně nemůže obstát, neboť právě výrok I. je určující pro jednoznačnost
vymezení oné zbývající části návrhu, která se zamítá. S ohledem na povahu řízení o zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části, kdy soud návrhu nezřídka vyhoví pouze z části, nelze
takto formulovaným výrokům ničeho vytknout. Nutným důsledkem zrušení výroku o zrušení
části opatření obecné povahy je však v takovém případě také zrušení výroku o zamítnutí zbývající
části návrhu, bez ohledu na to, zda je i tato část kasační stížností napadena. Výrok III. je pak
závislý na výroku I. z povahy věci – přiznání nákladů řízení se odvíjí od výsledku tohoto řízení.
V důsledku zrušení výroku III. napadeného rozsudku bylo nakonec nutné přistoupit také
ke zrušení usnesení krajského soudu ze dne 16. 10. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 97, kterým byl obsah
uvedeného výroku konkretizován tak, že byla určena konkrétní výše nákladů řízení, které je
odpůrce povinen navrhovatelce zaplatit. Ačkoliv toto usnesení nebylo kasačními stížnostmi
napadeno, je plně závislé na výroku III. napadeného rozsudku a samostatně nemůže obstát.
Samotná povinnost hradit náklady řízení je stanovena právě výrokem III. a následné usnesení
vydané podle ust. §155 odst. 1, věty druhé za středníkem o. s. ř. pouze určuje výši těchto nákladů
řízení, k jejíž náhradě již byla povinnost konstituována. Je-li samotná povinnost na základě
kasační stížnosti zrušena, stává se určení výše nákladů řízení, k níž se tato povinnost vztahuje,
zcela bezpředmětnou. Z hlediska právní jistoty upřednostnil Nejvyšší správní soud zrušení tohoto
usnesení výrokem tohoto rozsudku před pouhým konstatováním (v odůvodnění rozsudku),
že ztrácí účinky a stává se obsoletním.
IV. b) Posouzení kasační stížnosti navrhovatelky
Zrušení výroku II. napadeného rozsudku z výše uvedených důvodů nijak nebrání
Nejvyššímu správnímu soudu vyjádřit se věcně také k námitkám navrhovatelky uplatněným v její
kasační stížnosti. V novém řízení se totiž krajský soud bude muset obsahově shodnými žalobními
námitkami opět zabývat.
Předně navrhovatelka namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v důsledku
toho, že se krajský soud přidržel nedostatečného odůvodnění rozhodnutí o její námitce proti
návrhu ZÚR. Tuto námitku však Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou, neboť případně
nesprávný závěr krajského soudu, že rozhodnutí o námitce nebylo nepřezkoumatelné, sám o sobě
nezakládá nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Za nepřezkoumatelný by mohl být považován,
pokud by z něj nebylo patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc
zásadních a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování
rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých
důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního
soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 – 75). Žádnou takovou vadu napadeného rozsudku však Nejvyšší správní soud
neshledal a nevytýká ji ani navrhovatelka. Krajský soud se s námitkou nedostatečného
odůvodnění rozhodnutí o námitce podrobně vypořádal a závěr o nedůvodnosti námitky opřel
o logicky konzistentní úvahy. Napadený rozsudek je tedy přezkoumatelný, o čemž svědčí
i skutečnost, že se závěrem krajského soudu navrhovatelka v kasační stížnosti polemizuje
a na jeho argumenty přímo reaguje. Otázka správnosti závěru krajského soudu o dostatečnosti
odůvodnění rozhodnutí o námitce je již otázkou jinou a bude předmětem posouzení níže.
Dále navrhovatelka namítá, že rozhodnutí o její námitce proti návrhu ZÚR nebylo
dostatečně odůvodněno, nebylo založeno na koncepčních podkladech a neodkazovalo
na konkrétní koncepční dokument Ministerstva dopravy. Za obsahově tentýž stížní bod je nutno
považovat i uplatnění samostatné, poměrně nesrozumitelné námitky, že správní orgán porušil
zákon, „když se námitkou navrhovatelky o nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí o námitce nezabýval,
resp. o ní rozhodl bez příslušných zákonných náležitostí.“ Odpůrce totiž rozhodoval toliko o námitce
proti návrhu ZÚR, nikoliv o námitce proti rozhodnutí o námitce proti návrhu ZÚR.
Ve své námitce k návrhu územního plánu navrhovatelka uvedla, že nesouhlasí s vedenou
územní rezervou vysokorychlostní tratě po jejím území, a požádala, aby byla tato územní rezerva
vedena v souladu s Územním plánem velkého územního celku Pražského regionu a územním
plánem navrhovatelky. Poukázala na to, že v rámci projednávaného návrhu zadání změny č. 1
územního plánu navrhovatelky uplatnilo Centrum dopravního výzkumu z pověření Ministerstva
dopravy stanovisko ze dne 21. 3. 2006. Na základě tohoto stanoviska bylo dne 14. 5. 2006 vedeno
na Ministerstvu dopravy dohadovací řízení, při němž bylo dohodnuto, že v zadání změny č. 1
územního plánu navrhovatelky bude respektována trasa vysokorychlostní trati dle schváleného
souborného stanoviska Územního plánu velkého územního celku Pražského regionu. Ve sdělení
Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. 5. 2006 je uvedeno, že návrh souborného
stanoviska ke konceptu územního plánu Pražského regionu počítá pro vysokorychlostní trať
s využitím koridoru, jak je vymezen v platném územním plánu navrhovatelky. Navrhovatelka má
v takto navrženém řešení vysokorychlostní trati prakticky všechny rozvojové plochy. Na většině
lokalit jsou vydána stavební povolení na komunikace, inženýrské sítě a dochází zde již
i k výstavbě rodinných domů, výrobních a prodejních areálů. Ve všech uvedených územně
plánovacích dokumentech je trasa vysokorychlostní trati vedena jižně od obce.
Odůvodnění:
rozhodnutí o zamítnutí námitky navrhovatelky, obsažené v Příloze č. 6
Vyhodnocení námitek podaných k návrhu ZÚR pod č. 2, zní: „MD jako dotčený orgán na úseku
dopravy trvá na ponechání VRT v návrhu ZÚR (v kategorii územní rezerva). Záměr tedy musí být v ZÚR
ponechán s tím, že trasa VRT Praha – Beroun – Plzeň se přehodnocuje a výsledek bude zapracován
do aktualizace ZÚR. MD v rámci společného jednání uplatnilo požadavek na úpravu VRT Praha – Beroun –
Plzeň úseku Beroun - Stašov podle studie SUDOPu (září 2009).“
K požadavkům na odůvodnění rozhodnutí o námitce se již Nejvyšší správní soud vyjádřil
v celé řadě rozhodnutí. Předně bylo opakovaně vysloveno, že rozhodnutí o námitkách naplňuje
formální znaky správního rozhodnutí. Na jeho odůvodnění je tedy nutné i v případě pořizování
zásad územního rozvoje klást stejné požadavky jako v případě typických správních rozhodnutí
(§68 odst. 3 správního řádu). Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné,
z jakého důvodu považuje kraj podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč
považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně
provedenými důkazy za vyvrácené (srov. usnesení ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Ao 5/2010 – 24,
č. 2244/2011 Sb. NSS, a dále rozsudky ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169,
č. 2266/2011 Sb. NSS, a ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62). Není možné zabývat
se námitkami pouze formálně a vypořádat je jen obecnými frázemi, aniž by se zohlednila jejich
podstata (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 – 48).
Konkrétně ke specifikům námitek proti zásadám územního rozvoje (a rozhodnutí o nich)
pak Nejvyšší správní soud v dalším rozsudku ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644
(č. 2106/2010 Sb. NSS), uvedl: „Obecnost ZÚR je faktorem, který do značné míry ovlivňuje charakter
námitek a předurčuje nároky na obsahovou kvalitu jejich vypořádání. Vždy je však třeba trvat
na přezkoumatelnosti odůvodnění. […] Přestože lze tedy připustit poměrně obecné odůvodnění vypořádání
námitky, musí z něj být patrné, jak byla konkrétní námitka vypořádána. V opačném případě je opatření obecné
povahy zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti.“
Nakonec se judikatura vyjádřila i k situaci, kdy je při vypořádání námitky vycházeno
ze stanoviska dotčeného orgánu. Podle ust. §4 odst. 2 písm. b), věty za středníkem stavebního
zákona jsou totiž stanoviska dotčených orgánů „závazným podkladem“ mj. pro opatření obecné
povahy vydávaná podle tohoto zákona. Podle ust. §41 odst. 2 stavebního zákona jsou přitom
ZÚR vydávány po ověření, že jsou v souladu se stanovisky dotčených orgánů. Jedná se o úpravu
totožnou s úpravou vydávání územního plánu, z níž Nejvyšší správní soud dovodil vázanost obce
při vydávání územního plánu (a stejně tak při rozhodování o námitkách) stanovisky dotčených
orgánů. V rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, shrnul: „Nemožností přezkoumání
stanoviska podle §149 správního řádu ovšem navrhovatelé nejsou dotčeni v právu na jeho přezkum, neboť ten je,
byť jen nepřímo, vyhrazen Nejvyššímu správnímu soudu v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního
plánu) podle hlavy II. dílu 7 s. ř. s. Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Nejvyšší správní
soud posuzuje jeho soulad se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§101d odst. 1 s. ř. s.). […]
[Z]astupitelstvo obce sice není oprávněno stanoviska dotčených orgánů po věcné stránce přezkoumávat či měnit,
a to ani k případně vznesené námitce, vždy se však musí řádně vznesenou a odůvodněnou námitkou zabývat,
stejně jako musí vytvořit prostor pro to, aby se dotčené orgány mohly vyjádřit k námitkám i připomínkám
podaným k návrhu územního plánu, a to nepochybně před rozhodnutím o ní. […] Teprve v rozhodnutí o námitce
se tak mají možnost seznámit s tím, jaká stanoviska byla podkladem pro nevyhovění jejich námitce, co bylo jejich
obsahem a zda byla skutečně promítnuta do územního plánu.“
V projednávané věci šlo právě o vypořádání námitky proti ZÚR s odkazem na stanovisko
dotčeného orgánu – Ministerstva dopravy. Již tyto dvě skutečnosti do značné míry předurčují
omezenou možnost podrobnější argumentace odpůrce ve prospěch zamítavého rozhodnutí.
Zejména skutečnost, že dané umístění územní rezervy požadovalo Ministerstvo dopravy,
jako dotčený orgán, odpůrce výrazně limitovalo ve způsobu vypořádání námitky. V souladu
s výše citovanou judikaturou byl odpůrce tímto stanoviskem vázán a právě odkazem
na stanovisko Ministerstva dopravy také zdůvodnil zamítnutí námitky. Ačkoliv odpůrce neuvedl
konkrétní údaje o stanovisku dotčeného orgánu (číslo jednací, datum vydání), z obsahu
odůvodnění vypořádání námitky je zřejmé, že se jednalo o konkrétní stanovisko vydané v rámci
procesu přijímání ZÚR (stanovisko ze dne 28. 6. 2011, č. j. 262/2011-910-UPR/4).
Navrhovatelce nemohl činit žádný problém nahlédnout do spisové dokumentace a dohledat
jakékoliv vyjádření či jiné písemnosti. Spisová dokumentace je přes svou objemnost uspořádána
systematicky a přehledně. Obecnější odkaz odpůrce na stanovisko Ministerstva dopravy, jako
dotčeného orgánu, Nejvyšší správní soud proto shledává jako plně postačující. Uvedená obecnost
nijak nebránila navrhovatelce seznámit se s daným stanoviskem a případně namítat v konkrétní
rovině jeho vady.
Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem neshledal ani překročení mezí správní
úvahy Ministerstvem dopravy. Podle ust. §17 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů je
Ministerstvo dopravy ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy a odpovídá za tvorbu
státní politiky v oblasti dopravy a v rozsahu své působnosti za její uskutečňování. Do pravomoci
Ministerstva dopravy tedy bezpochyby spadá vytváření koncepce dopravní politiky státu, včetně
jejích změn. Navíc byl ministerstvům a jiným ústředním správním úřadům v čl. 83 PÚR stanoven
úkol prověřit reálnost, účelnost a požadované podmínky územní ochrany koridorů
vysokorychlostních tratí, včetně způsobu využití vysokorychlostní dopravy a její koordinace
s dalšími dotčenými státy a navazující případné stanovení podmínek pro vytvoření územních
rezerv. Vytvoření územní rezervy je jedním z nástrojů přípravy koncepce vysokorychlostní
dopravy. Jak bude podrobněji rozvedeno níže, územní rezerva je koridorem či plochou, jejichž
využití pro zamýšlený účel má být teprve prověřeno. Právě takové prověřování je úkolem
Ministerstva dopravy dle Politiky územního rozvoje 2008. To tedy nevybočilo z rámce svých
kompetencí, pokud po odpůrci (nikoliv zjevně nedůvodně) požadovalo zapracování územní
rezervy koridoru vysokorychlostní trati s cílem prověřit možnost budoucího využití dotčeného
území. Nutno podotknout, že navrhovatelka namítá překročení mezí správní úvahy
Ministerstvem dopravy pouze v obecné rovině; veškeré ostatní námitky směřují proti samotným
ZÚR.
Je také potřeba odmítnout tvrzení navrhovatelky, že by se ve vypořádání námitky měly
objevit důvody, proč u konkrétního záměru převažuje veřejný zájem nad ochranou majetku
dotčených obyvatel, resp. obcí. Pokud je rozhodnutí o námitce negativní, musí v jeho
odůvodnění zaznít důvody, proč nebylo námitce vyhověno. Rozhodnutí tedy přímo reaguje
na konkrétní skutečnosti a argumenty uvedené v námitce. Odůvodnění zamítnutí námitky nelze
ztotožňovat s odůvodněním samotného záměru obsaženého v návrhu zásad územního rozvoje.
Jelikož navrhovatelka ve své námitce netvrdila, že v daném případě převažuje zájem na ochraně
majetku nad veřejným zájmem, jen stěží bylo možné po odpůrci požadovat, aby v rozhodnutí
o námitce zdůvodňoval opak.
Ačkoliv v odůvodnění vypořádání námitky absentuje zřetelné vyslovení vlastní úvahy
odpůrce, lze z něj dovodit, že odpůrce neshledal možnost odchýlit se od stanoviska Ministerstva
dopravy a v namítaných skutečnostech nenalezl důvod pro to, aby byla územní rezerva koridoru
vysokorychlostní trati umístěna jinde. Jak již uvedl krajský soud v napadeném rozsudku, jistě
si lze představit pečlivější, preciznější a srozumitelnější odůvodnění. Například by mohl odpůrce
výslovně uvést, že se necítí být vázán předchozími stanovisky a územními plány, na něž odkazuje
navrhovatelka, a z jakého důvodu. Implicitně však lze tento závěr dovodit, když z odůvodnění
vyplývá, že odpůrce nepovažuje za určující předchozí výsledky územního plánování,
nýbrž stanovisko Ministerstva dopravy. Přes stručnost odůvodnění rozhodnutí o námitce má
Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za to, že toto rozhodnutí splňuje základní
požadavky na přezkoumatelnost. Uvedená stručnost má totiž své opodstatnění především
ve vázanosti odpůrce stanoviskem Ministerstva dopravy, obecností samotných ZÚR i uplatněné
námitky, ale také v povaze územní rezervy (konkrétně územní rezervy koridoru vysokorychlostní
trati), proti níž námitka směřovala. Důvody pro umístění územní rezervy totiž budou z povahy
tohoto institutu zpravidla vágnější než důvody pro následné využití území pro účel, pro který byla
zřízena územní rezerva (viz dále).
Podle ust. §36 odst. 1 věty druhé stavebního zákona zásady územního rozvoje mohou
vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití
nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí
využití (dále jen "územní rezerva").
Jak uvedl Nejvyšší správní soud například ve svém rozsudku ze dne 21. 6. 2012,
č. j. 1 Ao 7/2011 - 18 (bod 158 rozsudku), vymezení územní rezervy nepředstavuje stavební
uzávěru, byť se jí v některých ohledech může zdánlivě podobat. V území je i nadále možno činit
změny, ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily či podstatně ztížily budoucí využití území
způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Je na navazujících stupních územněplánovací
dokumentace, aby zpřesnily územní rezervu způsobem, jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními
potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území pro případnou realizaci záměru. Je
na odpovědnosti obcí, aby územní rezervu ve své územněplánovací dokumentaci zpřesnily tak,
aby procházela v dostatečném odstupu od současného zastavěného území obce.
Územní rezerva je tedy prostorem, jehož případné budoucí využití pro uvažovaný záměr
se má teprve prověřit. Podkladem pro vymezení územní rezervy tedy nemusí být konkrétní
územní studie vyhodnocující jednotlivé varianty určitého záměru. Stejně tak nemusí být v dané
fází zpracován zcela konkrétní projekt realizace záměru. Již z tohoto důvodu nelze přisvědčit
námitce navrhovatelky, že si měl odpůrce nebo krajský soud opatřit územní studii, která by
jednoznačně vymezila, kde by měla být územní rezerva vedena. Ze stejného důvodu nepovažuje
Nejvyšší správní soud za potřebné, aby k posouzení dané otázky ustanovoval znalce nebo
si opatřoval odborné stanovisko. A nakonec je z těchto důvodů lichá také námitka, že by muselo
být rozhodnutí o námitce navrhovatelky podloženo dalšími koncepčními dokumenty.
Samotná územní rezerva je toliko dočasným opatřením pro případ, že dané území bude
prověřeno pro účel zvažovaného záměru s pozitivním výsledkem. Teprve poté mohou být činěny
kroky k využití územní rezervy pro zvažovaný záměr. Prvním takovým krokem, proti němuž
bude navrhovatelka moci brojit, je aktualizace ZÚR, bez níž nemůže být daný záměr realizován.
Na tuto skutečnost odkazovalo i předmětné stanovisko Ministerstva dopravy a odůvodnění
vypořádání námitky ze strany odpůrce. Totéž vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. již
zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 18).
A nakonec, od 1. 1. 2013 toto pravidlo také výslovně stanoví stavební zákon ve svém ust. §36
odst. 1, věty páté. Podle něj „[z]měnit územní rezervu na plochu nebo koridor umožňující stanovené využití
lze jen na základě aktualizace zásad územního rozvoje.“ Až v této fázi přitom bude na místě požadovat
podrobnější a preciznější podklady pro umístění záměru a zároveň vysvětlení, proč nemá být
realizována jiná varianta.
Podstatným charakteristickým znakem územní rezervy je její dočasnost. Ačkoliv
nepředstavuje stavební uzávěru, vlastníky dotčených nemovitostí v možnosti využití jejich
nemovitostí omezuje. Je proto zcela na místě, aby toto omezení trvalo co nejkratší dobu –
tj. dobu nezbytnou pro prověření možnosti využití území pro stanovený záměr. Právě na tento
požadavek je nutno klást veliký důraz. Samotné umístění územní rezervy bude často dostatečně
(a tedy v souladu s požadavkem proporcionality) odůvodněno tím, že je uvažováno o využití
území a prozatím proto bude vhodné dané území „blokovat“ do doby, než bude připravena
podrobnější dokumentace. V případě dlouhodobého bezdůvodného ponechávání území
v kategorii územní rezervy by však již byla situace zcela jiná, neboť by musel být zřejmý pádný
důvod, proč dosud nebylo území prověřeno.
Pro tyto účely ust. §42 odst. 1 stavebního zákona počítá s vypracováváním pravidelných
zpráv o uplatňování zásad územního rozvoje v uplynulém období. Tuto zprávu předloží krajský
úřad zastupitelstvu kraje nejpozději do 2 let po vydání zásad územního rozvoje nebo jejich
poslední aktualizace. Na základě schválené zprávy se pak podle ust. §42 odst. 2 stavebního
zákona provádí aktualizace zásad územního rozvoje.
Nejpozději po uplynutí dvou let od vydání zásad územního rozvoje nebo od jejich
aktualizace tedy musí dojít k vyhodnocení provedeného prověření územní rezervy pro účely
zvažovaného záměru. Výsledkem by pak měla být aktualizace zásad územního rozvoje v tom
směru, že daná územní rezerva bude využita pro zvažovaný záměr nebo že bude územní rezerva
zrušena. O zachování územní rezervy lze uvažovat jen výjimečně ze závažných důvodů. Kraj by
v takovém případě musel zdůvodnit, jaké konkrétní zásadní skutečnosti mu bránily území
prověřit během uplynulé doby a proč se domnívá, že to v nedaleké budoucnosti naopak možné
bude. V opačném případě by bylo nutno územní rezervu považovat za svévolný zásah do práv
vlastníků dotčených nemovitostí. O takovém zásahu však lze uvažovat až v případě nedůvodného
dlouhodobého zachovávání územní rezervy, nikoliv při jejím prvotním zapracování do zásad
územního rozvoje.
Územní rezerva do práv vlastníků dotčených nemovitostí zasahuje, nicméně toliko
dočasným omezením vlastníků dotčených nemovitostí, a to pouze omezením v možnosti
realizovat záměry, které by mohly znemožnit či podstatně ztížit budoucí využití území. Jedná
se tedy o odlišný zásah oproti situaci, kdy by byl do ZÚR namísto územní rezervy zapracován
přímo záměr koridoru vysokorychlostní trati. Vymezení územní rezervy vůbec nemusí předcházet
konkrétnímu využití území a ani budoucí využití nijak nepředjímá. Po jeho prověření může být
učiněn závěr, že koridor vysokorychlostní trati bude vhodné umístit na jiném místě.
Navrhovatelka však zcela otevřeně uvádí, že brojí zejména proti následné přeměně z územní
rezervy na liniovou stavbu vysokorychlostní trati. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává,
že námitky týkající se samotné liniové stavby a jejích důsledků nemohou být v žádném případě
úspěšné. Pro tyto námitky je dán prostor až v rámci procesu aktualizace ZÚR či jeho následného
soudního přezkumu.
Uvedené se týká i velké části tvrzených zásahů do práv navrhovatelky a jejích obyvatel.
Jak uvedla v bodu V. návrhu, k zásahům v podobě rozdělení katastru obce, zhoršení životního
prostředí, zatížení hlukem, emisemi a otřesy, omezení rozvoje obce, znehodnocení stavebních
parcel, významného narušení urbanistické koncepce a likvidačního finančního zatížení obce by
podle ní došlo „[u]skutečněním záměru vysokorychlostní trati“. Krajský soud pak postupoval správně,
pokud nepřistoupil k testu proporcionality u těchto zásahů. Navrhovatelka netvrdila, že by
k uvedeným zásahům mělo dojít v důsledku umístění územní rezervy.
V bodu VI. návrhu sice navrhovatelka tvrdila, že v důsledku ponechání ZÚR v platnosti
by došlo k zastavení stavebních prací a znehodnocení nemovitostí. Toto tvrzení je však zjevně
nedůvodné a není proto na místě posuzovat, zda by takové zásahy byly proporcionální.
V důsledku umístění územní rezervy nemůže dojít k zastavení stavebních prací, neboť stávající
stavební povolení zůstávají v platnosti. Stejně tak z povahy územní rezervy vyplývá, že sama
o sobě nemůže mít za následek znehodnocení nemovitosti. Hodnota nemovitosti může
samozřejmě dočasně klesnout, nicméně právě onu dočasnost je opět nutno zdůraznit. Teprve
případná aktualizace ZÚR v tom směru, že územní rezerva bude využita pro zamýšlený koridor
vysokorychlostní trati, by mohla mít za následek znehodnocení nemovitosti. I v tomto bodě
návrhu tedy navrhovatelka brojila spíše proti důsledkům samotné stavby, která však v tuto chvíli
není ZÚR vymezena.
Základním limitem posuzování proporcionality opatření obecné povahy je ust. §101d
odst. 1 s. ř. s. ve znění účinném od 1. 1. 2012. Podle tohoto ustanovení je soud při rozhodování
vázán rozsahem a důvody návrhu. Proporcionalitou opatření obecné povahy se tedy zabývá
v mezích návrhových bodů a je oprávněn hodnotit pouze důvodnost konkrétního návrhového
tvrzení o neproporcionálním zásahu do navrhovatelovy právní sféry. Krajský soud tak ve svém
rozsudku srozumitelným způsobem učinil, když vyslovil, že územní rezerva nemá trvalý
charakter, je dán prostor k její konkretizaci v následných fázích územního plánování tak,
aby zásah do práv navrhovatelky byl co nejnižší, a že své námitky bude moci navrhovatelka
uplatnit v rámci přijímání aktualizace ZÚR. S námitkami neproporcionality opatření obecné
povahy v části týkající se územní rezervy koridoru vysokorychlostní trati se tedy řádně vypořádal.
Plně v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, na kterou také odkázal (zejména
rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644), ve svých úvahách zkoumal reálnou mírů
dotčení práv navrhovatelky územní rezervou a přihlédl při tom ke specifické povaze tohoto
institutu. Slova krajského soudu, že „jen stěží může přistoupit k testu proporcionality“, nelze
chápat jako odmítnutí provést test proporcionality. Jedná se pouze o vyjádření závěru,
že samotná územní rezerva nemůže představovat takový zásah do právní sféry navrhovatelky, jak
jej prezentovala v návrhu.
Navrhovatelka dále namítá, že odpůrce měl postoupit její námitku dotčenému orgánu
(zřejmě tedy Ministerstvu dopravy), aby své stanovisko buď přehodnotil, nebo doplnil. Takové
pravidlo vyplývá mimo jiné z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, na které navrhovatelka i krajský soud poukázaly. Tato judikatura ovšem
reagovala na situaci, kdy bylo stanovisko dotčeného orgánu vydáno před podáním námitky, věcně
se tedy k námitce nijak nevyjadřovalo a správní orgán pak při vypořádání námitky pouze odkázal
na dřívější stanovisko dotčeného orgánu. Takový postup správního orgánu byl posouzen jako
nezákonný s tím, že vypořádání námitky by mělo předcházet právě zaslání námitky dotčenému
orgánu, aby na ni věcně reagoval. Podstatné tedy je, že námitka může být zamítnuta s odkazem
na stanovisko pouze tehdy, pokud stanovisko přímo reaguje na danou námitku a nejedná se tedy
o stanovisko obecné.
V posuzovaném případě stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 28. 6. 2011,
č. j. 262/2011-910-UPR/4, explicitně reaguje na námitky obce Bavoryně a měst Beroun a Králův
Dvůr. Nejedná se tedy o obecné stanovisko, nýbrž o konkrétní reakci na podané námitky,
která plně odpovídá výše citované judikatuře.
Nakonec navrhovatelka namítá, že ZÚR v části týkající se územní rezervy koridoru
vysokorychlostní trati (tzv. severní varianta) je v rozporu s jejím územním plánem, Územním
plánem velkého územního celku Pražského regionu a Územním plánem velkého územního celku
Středočeského kraje, v nichž bylo počítáno naopak s tzv. jižní variantou. Ani v posouzení této
námitky neshledal Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského soudu.
Nejprve je potřeba připomenout vztah mezi jednotlivými nástroji územního plánování
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009 - 76).
Stavební zákon v hlavě III zahrnuje ustanovení jednak o politice územního rozvoje (díl 2)
a jednak o územně plánovacích dokumentacích (díl 3), jež představují zásady územního rozvoje
(oddíl 1) a územní plán (oddíl 2). Uvedené instituty jsou koncepčními nástroji územního
plánování a liší se od sebe mírou své obecnosti a rozsahem území, kterým se zabývají. Politika
územního rozvoje je koncepčním celostátním nástrojem, jenž se zabývá otázkami územního
plánování na úrovni nadregionální, celostátní a mezinárodní, přičemž jejím účelem je koordinovat
mj. zájmy na využívání území státu a územně plánovací činnosti krajů a obcí. Zásady územního
rozvoje jsou strategickým územně plánovacím nástrojem kraje, který je pořizuje pro celé své
území; řeší tedy problematiku nadmístního významu. Zásady územního rozvoje vždy vymezují
nebo (ve vztahu k politice územního rozvoje) zpřesňují vymezení mj. ploch a koridorů
nadmístního významu, včetně ploch a koridorů veřejné infrastruktury. Územní plán je pak
základním koncepčním dokumentem k usměrňování územního rozvoje obce, je zpracováván
pro celé území obce.
Z nastíněné posloupnosti je zřejmé, že konkrétní území je regulováno pomocí tří
dokumentů, které musí být vzájemně souladné; tento soulad je ve stavebním zákoně zajištěn
zejména pomocí ustanovení §36 odst. 5 a §53 odst. 4 písm. a). Pořizovatel musí při pořizování
územně plánovací dokumentace sám ověřit soulad svého návrhu s nadřazenou dokumentací.
Taktéž nadřízený orgán pořizovatele posuzuje soulad pořizované a nadřazené dokumentace
v rámci svého stanoviska k návrhu nebo konceptu (§38 odst. 2, §51 odst. 2 a 3 stavebního
zákona). Zjistí-li, že návrh nebo koncept je v rozporu s nadřazenou dokumentací, předloží
zastupitelstvu obce nebo kraje, jež návrh dokumentace schvaluje, návrh na jeho zamítnutí (§40
odst. 1 a 3, §53 odst. 4 a 6 stavebního zákona). Dalším projevem závaznosti nadřízených
dokumentací je povinnost kraje nebo obce uvést svou územně plánovací dokumentaci
do souladu s dokumentací nadřazenou v případě, že nadřazená dokumentace byla schválena
následně či aktualizována; do doby provedení odpovídající změny nelze podle nesouladných částí
dokumentace rozhodovat (§41 odst. 4 a §54 odst. 5 cit. zákona).
Mezi jednotlivými nástroji územního plánování tedy existuje hierarchie, která vyžaduje
soulad dokumentace nižšího stupně s dokumentací vyššího stupně. V žádném případě však nelze
ze stavebního zákona dovodit opačné vazby či závaznost předchozí dokumentací téhož stupně.
Konkrétně ve vztahu k ZÚR by tak mohl být namítán jejich rozpor s PÚR. Naproti tomu
námitka rozporu s dokumentací nižšího či téhož stupně nemůže být úspěšná, neboť tato
dokumentace odpůrce nezavazovala.
Na druhou stranu územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou,
nepředvídatelnou a svévolnou. Proto je žádoucí, aby se pořizovatel zásad územního rozvoje
snažil respektovat předchozí územně plánovací dokumentaci téhož stupně a na základě jí
přijatých dokumentací nižšího stupně. Nejvyšší správní soud také ve svém rozsudku
ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, vyslovil, že je nutno s přihlédnutím k principům
právní jistoty a legitimního očekávání respektovat kontinuitu územního plánování. Na druhou
stranu však zároveň zdůraznil, že požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího
stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímané zásady
územního rozvoje se tím dostanou do nesouladu s předchozí dokumentací téže či nižší úrovně,
nemůže v tom být spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé
změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací
téhož či nižšího stupně by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území.
Obdobný závěr vyslovil Nejvyšší správní soud ve rozsudku ze dne 21. 9. 2009,
č. j. 6 Ao 3/2009 - 76. Charakterizoval zde územní plánování jako „dlouhodobý proces, v němž
se střetávají různé typy zájmů - vyhovění jednomu typu zájmů obvykle povede k poruše ve vztahu k zájmu jinému
(či jiného). Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová skutečnost, která významně modifikuje
předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly, nelze než takovou skutečnost reflektovat.
Z existence dřívějšího územního plánu či řešení navrhovaných v ranných fázích územních plánování nelze
dovozovat utvoření „závazné správní praxe“ - tím by byla popřena sama podstata územního plánování.“
Ani z principu legitimního očekávání proto nelze v procesu územního plánování dovozovat
požadavek na zachování statu quo.
Jakkoliv může být nesouhlas navrhovatelky s prověřováním tzv. severní varianty koridoru
vysokorychlostní trati Praha – Beroun – Plzeň s ohledem na předchozí jednání a zapracování
tzv. „jižní varianty“ do územně plánovací dokumentace z jejího pohledu pochopitelný, nezakládá
důvod pro zrušení ZÚR v dotčené části. Prověřování jiné než dosud zvažované varianty
rozhodně nelze chápat jako popření kontinuity územního plánování a legitimního očekávání osob
dotčených novou územní rezervou. Naopak, lpění na kontinuitě by v případě územní rezervy
zcela popíralo smysl tohoto institutu, jakožto zatímního opatření pro účely prověření budoucího
využití území. Není-li po prověření z jakéhokoliv důvodu shledána vhodnost zvažovaného využití
území, je naopak zcela žádoucí, aby byla územní rezerva co nejdříve zrušena. Prověřování jiného
území pro daný záměr je pak jen logickým důsledkem.
V. Závěr a náklady řízení
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shrnuje, že kasační stížnost odpůrce
byla shledána důvodnou, a proto bylo podle ust. §110 odst. 1 věta prvá před středníkem s. ř. s.
přistoupeno ke zrušení všech výroků rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 50 A 6/2012 - 79, jakož i usnesení ze dne 16. 10. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 97.
Kasační stížnost navrhovatelky Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnou, a proto ji
podle ust. §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. února 2013
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu