ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.158.2016:28
sp. zn. 1 As 158/2016 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: T. S.,
zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o
žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 11. 2015, č. j. MSK 130457/2015, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 5. 2016,
č. j. 19 A 2/2016 – 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Následující skutkové okolnosti plynou ze správního spisu a nejsou mezi účastníky sporné.
[2] Dne 9. 3. 2015 bylo Městským úřadem Bruntál (dále jen „prvostupňový správní orgán“)
doručeno žalobci oznámení o spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů
(o silničním provozu) a dle §16 odst. 1 písm. b) zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění
odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů
(zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla).
[3] Prvostupňovému správnímu orgánu bylo v dané věci doručeno elektronické podání
(e-mail) – sdělení ing. M. J. ze dne 30. 3. 2015 o tom, že předkládá plnou moc a zmocnění přijímá
v plném rozsahu. Přílohou tohoto podání byla naskenovaná plná moc včetně podpisu zmocnitele,
správní orgán proto následně vyzval ing. J. k prokázání zastupování doložením zastoupení na
základě plné moci naplňující zákonné náležitosti ve smyslu §33 odst. 1 a odkazem na §37 odst. 4
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Na výzvu
prvostupňového správního orgánu doložil ing. J. kopii plné moci bez uznávaného elektronického
podpisu, v příloze e-mailu s elektronickým podpisem. Prvostupňový správní orgán následně
odepřel ing. J. účast při ústním jednání a rovněž i nahlédnutí do spisu pro nedoložení zastoupení,
jakož i právního zájmu. Ústní jednání tak proběhlo bez účasti žalobce a ing. J. Rozhodnutím
prvostupňového správního orgánu ze dne 13. 8. 2015, č. j. MUBR/772-15/STL-SO-
821/2015/stl, byl žalobce uznán vinným z přestupků podle §125c odst. 1 písm. k) zákona o
silničním provozu a podle §16 odst. 1 písm. b) zákona o pojištění odpovědnosti z provozu
vozidla.
[4] Proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu podal ing. J. odvolání. Prvostupňový
správní orgán jej však přípisem vyrozuměl o tom, že nedoložil řádné zastoupení, v důsledku toho
bylo rozhodnutí oznámeno přímo žalobci, který odvolání v zákonné lhůtě nepodal, proto
rozhodnutí nabylo právní moci. Na toto sdělení reagoval ing. J. elektronicky podepsaným e-
mailem s tím, že podepsanou plnou moc správnímu orgánu zaslal a své zmocnění tudíž prokázal.
[5] Žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 11. 2015, č. j. MSK 130457/2015, odvolání ing. J. jako
nepřípustné zamítl podle §92 odst. 1 správního řádu. Odvolání posoudil jako úkon učiněný
jménem ing. J. s odůvodněním, že oprávnění ing. J. jednat jako obecný zmocněnec za žalobce
nebylo v průběhu správního řízení nikdy prokázáno.
II. Řízení před krajským soudem
[6] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou u Krajského soudu
v Ostravě. Krajský soud na základě skutkových zjištění ze spisu uzavřel, že se v případě
předmětné plné moci nejednalo o písemnou plnou moc ve smyslu §33 odst. 1 správního
řádu. Nešlo o originál listiny či o její ověřenou kopii, ani o dokument vzniklý
provedením konverze ve smyslu §22 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech
a autorizované konverzi dokumentů. Prvostupňový správní orgán postupoval zcela správně, když
k předložení originálu plné moci vyzval jejího předkladatele ing. J. Nejvyšší správní soud
v rozhodnutí č. j. 10 As 266/2014 – 32 konstatoval, že §33 odst. 1 správního řádu (ani jiné
zákonné ustanovení) nestanoví povinnost předkládat správnímu orgánu plnou moc „pouze“
účastníkem – zmocnitelem. Naopak zákon nijak nevylučuje možnost, aby byla plná moc
předložena zmocněncem – v daném případě ing. J., neboť plná moc bývá předkládána současně
s jiným úkonem ve věci, který vyhotoví zmocněnec.
[7] I pokud by se jednalo o výzvu k odstranění nedostatků prokázání zastoupení, nejedná
se o úkon, který by měl osobně vykonat pouze účastník (zmocnitel). Byla-li výzva k předložení
originálu plné moci doručena ing. J. do vlastních rukou, přičemž ing. J. následně nedoložil
písemnou plnou moc, tj. listinný originál s vlastnoručním podpisem zmocnitele nebo písemnost
vzniklou přímo v elektronické podobě s elektronickým podpisem zmocnitele, popř. písemnost
v datové podobě konvertované autorizovaným subjektem z původní listinné podoby, zmocnění
žalobce ing. J. prokázáno nebylo. Žalovaný proto nepochybil, když odvolání ing. J. proti
rozhodnutí prvostupňového správního orgánu jako nepřípustné zamítl podle §92 odst. 1
správního řádu, neboť z §81 odst. 1 správního řádu vyplývá, že odvolání proti rozhodnutí může
podat účastník řízení, resp. jeho zástupce v souladu s §34 odst. 1 správního řádu.
[8] Krajský soud proto z uvedených důvodů odmítl žalobu jako nepřípustnou podle
§68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) ve spojení
s §46 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobce nevyčerpal opravné prostředky ve správní řízení a předmětná
žaloba je tudíž předčasně podaná.
III. Kasační stížnost
[9] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností
z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[10] Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení tkví v tom, že se krajský soud zabýval jinou
otázkou, než ve své žalobní argumentaci předestřel stěžovatel. Rozhodnutím žalovaného bylo
zamítnuto odvolání žalobce jako nepřípustné z důvodu, že údajně nebylo prokázáno zástupčí
oprávnění osoby, která odvolání jménem stěžovatele podala, a to z důvodu, že plná moc byla
předložena v kopii jako prostý scan, nikoliv v jejím originálním vyhotovení. Podle žalobního
tvrzení spočívá nezákonnost rozhodnutí žalovaného v nesprávném posouzení existence
zmocnění, k prokázání zmocnění totiž postačuje předložit kopii plné moci. Krajský soud však své
hodnocení věnoval tomu, zda bylo správně, aby žalovaný vyzýval k doložení originálu plné moci
tvrzeného zástupce účastníka, nebo zda měl vyzývat samotného stěžovatele. Krajský soud tedy
hodnotil odlišnou právní otázku, než kterou žalobce svěřil soudu k přezkumu a z toho důvodu
je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné.
[11] V této souvislosti pak krajský soud nesprávně uzavřel, že „pokud žalobce autorizovanou
konversi nepředložil, nebylo prokázáno zmocnění“. Stěžovatel však argumentoval tím,
že s ohledem na výklad zákona a na judikaturu Nejvyššího správního soudu není nutné,
aby k prokázání zmocnění byla plná moc předkládána v podobě autorizované konverze a krajský
soud se tudíž dopustil nesprávného posouzení právní otázky. Nejvyšší správní soud totiž vyložil
právní předpisy tak, že tyto nevyžadují, aby zmocnění bylo prokazováno originálem plné moci
nebo její autorizovanou konverzí. Na odvolání tedy mělo být pohlíženo jako na řádné, podané
k tomu oprávněnou osobou, neboť tato doložila své oprávnění jednat jménem stěžovatele
(prokázala uzavření dohody o zastoupení) kopií plné moci, což je dostatečné. Správnímu orgánu
přitom nevznikly vůbec žádné pochybnosti o existenci zmocnění samého, ani takové pochybnosti
v průběhu řízení nekonstatoval.
[12] Rozhodnutí žalovaného je výrazem přepjatého formalismu, neboť žalovaný pouze
důsledně trval na formální stránce věci (předložení plné moci v originále), aniž by sledoval zájmy
stěžovatele a zaměřil se na faktickou stránku věci. Stav, kdy správní orgán upře stěžovateli přístup
k soudu (přezkoumání meritorního rozhodnutí soudem) jen z formálních důvodů (materiálně
nebyly o existenci zastoupení pochybnosti), je typickým případem přepjatého formalismu.
Vzhledem k tomu, že jde o zásah do ústavního práva stěžovatele, představuje výjimku
z dispoziční zásady, a proto nelze tuto námitku považovat za podanou po lhůtě pro podání
žaloby.
[13] Zároveň existuje důvod pro zrušení rozhodnutí krajského soudu z důvodu absence výzvy
zúčastněné osoby, tj. ing J., aby uplatnil v řízení svá práva. Jedná se o vadu řízení před soudem
odůvodňující zrušení jeho rozhodnutí, v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu
(podle rozsudku ze dne 5. 11. 2015, č. j. 2 As 110/2015 – 42). Nedostál-li krajský soud této
povinnosti a takovou osobu v řízení zcela pominul, trpí jeho rozhodnutí vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a pro kterou je tedy nutno toto rozhodnutí zrušit
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[14] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[15] Kasační stížnost je přípustná. Nejvyšší správní soud přezkoumal rozhodnutí krajského
soudu v mezích uplatněných důvodů a vad, ke kterým je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti. Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Na úvod soud zdůrazňuje, že kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, jímž byla
žaloba odmítnuta, lze podat výlučně z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V takové
kasační stížnosti je stěžovatel povinen především vylíčit důvody, pro něž se domnívá,
že rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby je nezákonné, případně nepřezkoumatelné, nebo
že řízení, které jeho vydání předcházelo, bylo zmatečné. V řízení o kasační stížnosti proti usnesení
krajského soudu o odmítnutí návrhu pak přezkoumává Nejvyšší správní soud pouze to, zda
krajský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí návrhu, nemůže se však již zabývat
námitkami týkajícími se věci samé [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.; srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, č. 625/05 Sb. NSS, ze dne
5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 – 65, či ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 – 80)].
[17] Důvodem, proč krajský soud odmítl žalobu podle §68 písm. a) s. ř. s. ve spojení
s §46 odst. 1 s. ř. s., bylo, že stěžovatel podle krajského soudu nevyčerpal opravné prostředky
ve správním řízení a jeho žaloba byla předčasně podaná, neboť odvolání podané ing. J. nebylo
v důsledku nedostatku plné moci odvoláním stěžovatelovým. Podle stěžovatele však žalovaný
měl povinnost akceptovat jeho zmocnění ing. J. k zastupování v průběhu správního řízení a
v důsledku toho měl rovněž řádně projednat odvolání učiněné ing. J. jménem stěžovatele nikoliv
vlastním jménem.
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil přezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu,
kterou by se musel zabývat dle §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední povinnosti i bez výslovné námitky
stěžovatele. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené
rozhodnutí je srozumitelné a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský
soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Podle stěžovatele je usnesení krajského
soudu nepřezkoumatelné, neboť se soud nepřípadně zabýval otázkou účinného doručení
výzvy (tj. otázkou, zda měla být výzva k odstranění vad doručena ing. J., nebo přímo zmocniteli –
stěžovateli), namísto toho, aby se věnoval náležitostem řádné plné moci předložené ing. J.
k zastupování stěžovatele. Nejvyšší správní soud takové pochybení krajského soudu neshledal.
Stěžejní otázkou v nyní projednávané věci je, zda byla kopie plné moci dostatečná k prokázání
oprávnění ing. J. k zastupování stěžovatele. Skutečnost, že tomu tak nebylo, krajský soud jasně a
přesvědčivě zdůvodnil, přičemž nepřezkoumatelnost usnesení nezakládá ani to, že se nad rámec
žalobních námitek věnoval otázce řádného postupu při doručování výzvy. Správnost závěru o
dostatečnosti plné moci bude předmětem dalšího posouzení Nejvyšším správním soudem,
usnesení krajského soudu však není nepřezkoumatelné.
[19] Klíčovou žalobní i kasační námitkou je otázka, zda je nutné, aby plná moc byla správnímu
orgánu předložena v originálu či ověřené kopii, nebo zda postačuje plná moc v prosté kopii. Uvedená
otázka byla řešena v judikatuře Nejvyššího správního soudu již mnohokrát, například
v rozsudcích ze dne 18. 8. 2016, č. j. 4 As 111/2016 – 35, ze dne 9. 6. 2016, č. j. 2 As 26/2016;
ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 – 26, nebo nejčerstvěji ze dne 19. 1. 2017,
č. j. 7 As 328/2016 – 23. V rozsudku ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 – 26, kasační soud
uvedl, že k prokázání oprávnění zmocněnce zastupovat ve správním řízení účastníka postačí plná
moc předložená v kopii, pokud správní orgán nemá na základě konkrétních okolností případu
pochybnosti, zda byla účastníkem řízení skutečně udělena. V opačném případě si správní orgán
vyžádá plnou moc v originále nebo její ověřenou kopii. Dále soud v tomto rozsudku konstatoval,
že správní řád nestanoví povinnost, aby písemná plná moc byla předložena v originále nebo
v ověřené kopii, a ani nespojuje účinky zastoupení teprve s předložením plné moci v této podobě.
[20] V projednávané věci se zmocněnec stěžovatele prokázal prostou kopií plné moci, v níž
byl uveden rozsah zmocnění, označena osoba zmocněnce, datum udělení plné moci, podpis
stěžovatele a specifikace řízení o přestupku uvedením jednacího čísla dané věci. Správní orgán
však na základě svých předchozích zkušeností s procesní taktikou zmocněnce e-mailem zaslanou
kopii plné moci neakceptoval a vyzval tvrzeného zmocněnce k předložení jejího originálu nebo
ověřené kopie. Žalovaný k odůvodnění tohoto postupu uvedl, že opatrnost a obezřetnost
správního orgánu prvního stupně byly na místě s ohledem na osobu zvoleného zmocněnce, který
v jiných řízeních po zaslání kopie plné moci datovou zprávou se zaručeným elektronickým
podpisem následně namítá pozbytí účinnosti takové plné moci a v konečném důsledku zneužívá
institut zastoupení obecným zmocněncem k zákonem nezamýšlenému obstrukčnímu jednání.
Žalovaný se domnívá, že ing. J., pakliže plnou mocí disponuje, by ji měl na výzvu
prvostupňového správního orgánu předložit. Proto byl tento zmocněnec vyzván k doplnění
originálu plné moci.
[21] I Nejvyššímu správnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že zástupce stěžovatele
a další s ním spojené osoby uplatňují ve správních řízeních procesní taktiku obstrukčních jednání
mající za cíl promlčení přestupků stěžovatelů, jež zastupují (srovnej např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2015, č. j. 1 As 158/2015 – 33 a ze dne 30. 11. 2016,
č. j. 1 As 230/2015 – 34). Jedním z nástrojů této metody je to, že v průběhu správního řízení jsou
obecnými zmocněnci cíleně předkládány v příloze e-mailu (s elektronickým podpisem) plné moci
v prosté kopii (bez elektronické konverze a zaručeného elektronického podpisu). Následně
v průběhu soudního řízení namítá zástupce v těch případech, kdy správní orgán plnou moc v souladu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu akceptoval, že tak učinil nezákonně
(např. nedávné rozsudky ze dne 18. 8. 2016, č. j. 4 As 111/2016 – 35, a ze dne 9. 6. 2016,
č. j. 2 As 26/2016 – 45). Naopak v případech, kdy správní orgány prostou kopii plné moci
neakceptují, je následně žaluje, že tak neučinily (např. nedávný rozsudek ze dne 9. 6. 2016,
č. j. 6 As 79/2016 – 24). Takové jednání zmocněnců přinejmenším hraničící se zneužitím práva
je způsobilé založit důvodnou pochybnost správních orgánů o existenci vztahu mezi
zmocněncem a zmocnitelem (plně v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 – 26).
[22] V posuzované věci se proto důvodně jednalo o případ předpokládaný výše citovanou
judikaturou správních soudů. Správní orgány měly oprávněnou pochybnost o existenci vztahu
zastoupení mezi stěžovatelem a zmocněncem, tuto pochybnost tvrzenému zmocněnci sdělily
a vyzvaly jej k jejímu odstranění předložením originálu nebo ověřené kopie plné moci.
Zmocněnec však tuto výzvu nevyslyšel a plnou moc nedoložil ani k podanému odvolání.
Námitka, že se ze strany žalovaného jednalo o přepjatý formalismus je s ohledem na výše
uvedené judikatorní závěry nedůvodná.
[23] Pakliže má žalovaný v obdobných případech osob pravidelně vystupujících v postavení
obecných zmocněnců a uplatňujících obdobné obstrukční praktiky pochybnost o existenci vztahu
mezi zmocněncem a obviněným z přestupku, může zmocněnce vyzvat k doložení originálu plné
moci. Vyjádření a odůvodnění této pochybnosti by měl prvostupňový správní orgán uvést
zpravidla již v usnesení s výzvou k prokázání zastupování doložením originálu plné moci.
Pro účely soudního přezkumu napadeného rozhodnutí žalovaného však postačuje, že tak učinil
alespoň žalovaný v tomto rozhodnutí, v němž zároveň přesvědčivě zdůvodnil, čím byla založena
důvodná pochybnost o existenci zastoupení mezi stěžovatelem a ing. J. (žalovaný v odůvodnění
náležitě popsal jednání obecného zmocněnce v obdobných případech, včetně jeho alternativních
obstrukčních scénářů). Správní orgán ani žalovaný rovněž nepochybili, pokud za této situace
tvrzeného zmocněnce ani stěžovatele k doložení originálu či ověřené kopie plné moci nevyzývaly,
ale posoudily jeho odvolání jako podané neoprávněnou osobou a tedy nepřípustné.
[24] Z téhož důvodu nepochybil ani krajský soud, když shledal žalobu stěžovatele jako
nepřípustnou pro nevyčerpání opravných prostředků v řízení před správními orgány podle
§68 písm. a) s. ř. s. Odvolání podané neoprávněnou osobou nelze, stejně jako například odvolání
opožděné, za splnění této zákonné podmínky považovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 9. 2003, č. j. 4 As 27/2003 – 77).
[25] Na rozdíl od jiných případů posuzovaných Nejvyšším správním soudem (např. rozsudek
ze dne 16. 1. 2015, č. j. 1 As 96/2015 – 32, a ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015), v nyní
rozhodované věci nebyl zmocněnec k výzvě správního orgánu nečinný v tom smyslu,
že by na ni nereagoval vůbec, a bylo by tak s ohledem na pochybnost o existenci zastoupení
nutno vyzývat účastníka řízení. V nyní projednávaném případě zmocněnec konal tak,
že na základě výzvy zaslal správnímu orgánu opět prostou kopii plné moci (učinil totožné podání)
a záměrně tedy neodstranil (v souladu se svou obvyklou procesní strategií) vady podání vytýkané
správním orgánem. Stěžovatel ostatně ani netvrdí pochybení správních orgánů v postupu při
doručování výzvy a výslovně v rámci námitky nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
označuje tuto otázku za řešenou nad rámec svých námitek.
[26] Důvodná není ani stěžovatelova námitka, že důvodem pro zrušení napadeného
rozhodnutí krajského soudu je rovněž absence výzvy zúčastněné osoby, aby uplatnila v řízení
před krajským soudem svá práva. Jestliže krajský soud shledal důvod pro odmítnutí stěžovatelovy
žaloby jako nepřípustné a tuto nepřipustil k věcnému projednání, nebyl dán žádný důvod
k postupu podle §34 odst. 2 s. ř. s. Soud totiž není povinen vyrozumět o probíhajícím řízení
osoby připadající v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, odmítá-li žalobu (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 9. 2010, č. j. 1 As 55/2010 – 59), obdobně jako není povinen vyzývat
takové osoby, pokud zastavuje řízení pro zpětvzetí nebo pro nezaplacení soudního poplatku
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. 8 Afs 29/2009 – 34).
V. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud dospěl vzhledem ke shora uvedenému k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji na základě §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[28] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalovaný sice ve věci úspěch měl, podle
obsahu spisu mu však nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti, ani žádné
v průběhu řízení neuplatnil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu