ECLI:CZ:NSS:2017:2.AFS.142.2016:32
sp. zn. 2 Afs 142/2016 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně:
ALEMA Lanškroun a. s., se sídlem Dvořákova 328, Lanškroun, zastoupená
JUDr. Ing. Ondřejem Lichnovským, advokátem, se sídlem Sádky 1605/2, Prostějov,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2014, č. j. 30788/14/5000-10470-710142,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 13. 4. 2016, č. j. 52 Af 3/2015 – 141,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne
13. 4. 2016, č. j. 52 Af 3/2015 – 141, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 18. 11. 2014,
č. j. 30788/14/5000-10470-710142, se zrušuje a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 51 903 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Ing. Ondřeje
Lichnovského, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podniká v oblasti nástrojářské výroby. V roce 2010 jí byla poskytnuta
dotace na projekt „Zvýšení produktivity práce ve výrobě plastových dílů“ ve výši 4 620 000 Kč,
která byla tvořena 85% podílem (tj. 3 927 000 Kč) prostředky ze strukturálních fondů
a 15% podílem (tj. 693 000 Kč) prostředky poskytnutými ze státního rozpočtu. Po konstatování
porušení rozpočtové kázně spočívajícího v porušení zákazu diskriminace uvedením hodnotícího
kritéria „Stávající strojový park“ v zadávací dokumentaci na koupi strojů financovaných
z poskytnuté dotace vyměřil Finanční úřad pro Pardubický kraj (dále jen „správce daně“)
žalobkyni odvod za porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová
pravidla), v rozhodném znění, ve výši 4 620 000 Kč v poměru 15 % do státního rozpočtu,
tj. 693 000 Kč, rozhodnutím správce daně ze dne 3. 4. 2014, č. j. 399742/14/2800-04705-602605
(dále jen „platební výměr“) a 85 % do Národního fondu, tj. 3 927 000 Kč, rozhodnutím správce
daně ze dne 3. 4. 2014, č. j. 400023/14/2800-04705-602605. V záhlaví označeným rozhodnutím
(dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti platebnímu
výměru a rozhodnutím ze dne 18. 11. 2014, č. j. 30789/14/5000-10470-710142, odvolání
proti rozhodnutí správce daně č. j. 40023/14/2800-04705-602605 (týkající se odvodu
do Národního fondu).
[2] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu, kterou Krajský soud
v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský
soud“ a „napadený rozsudek“) zamítl (řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
č. j. 30789/14/5000-10470-710142 krajský soud do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
o napadeném rozsudku přerušil, viz http://infosoud.justice.cz). Krajský soud se nejprve zabýval
tím, zda zařazením kritéria „Stávající strojový park“, dle kterého při hodnocení nabídek
žalobkyně přidělovala body (v maximální výši 15 bodů) „podle poměru počtu strojů firem účastnících
se výběrového řízení, které má společnost ALEMA Lanškroun a. s. ve stávajícím strojovém parku“,
do zadávací dokumentace došlo k porušení rozpočtové kázně v podobě porušení zákazu
diskriminace, který je žalobkyně jako zadavatel veřejné zakázky povinna dle §6 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, dodržovat. Krajský soud přisvědčil
žalovanému, že uvedení sporného kritéria nesouviselo s předmětem zakázky, nýbrž hodnotilo
minulost soutěžitele, kterou již nemohl ve výběrovém řízení ovlivnit. Toto kritérium mělo zjevně
vést k úspoře soukromých prostředků žalobkyně, a to za situace, kdy se sama na investici
finančně nepodílela. Uvedené kritérium bylo způsobilé odradit potenciální uchazeče, zejména
ty, kteří byli novými subjekty na trhu, jakož i ty, kteří v minulosti žalobkyni stroje nedodávali.
Podstatou zásady zákazu diskriminace je zejména zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního
prostředí v zájmu dosažení primárního cíle zákona o veřejných zakázkách, kterým je zajištění
hospodárnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zájem příjemce dotace
jako soukromé osoby minimalizovat své vlastní náklady se v dané věci ukázal jako konkurenční
zájem, jehož promítnutí do kritérií zadávací dokumentace bylo způsobilé odradit potenciální
soutěžitele a tím ochromit dosažení cíle dotačního programu, kterým je vždy především podpora
konkurenčního prostředí. Ustanovení §6 zákona o veřejných zakázkách je třeba vykládat
jako zákaz jak zjevné, tak i skryté diskriminace. Byť se žalobkyně formálně zachovala
ke všem potenciálním uchazečům stejně, těm, kteří v minulosti žalobkyni nedodali stroje,
byla zcela objektivně ztížena účast ve výběrovém řízení. Zvolením sporného kritéria nebyla
provedena selekce nezpůsobilých uchazečů. Nelze dovodit, že uchazeči, kteří v minulosti
nedodali žalobkyni stroje, nejsou způsobilí ke splnění zakázky. Pokud jde o zjevnou
nepřiměřenost kvalifikačních předpokladů, krajský soud má za to, že v daném případě zohlednění
stávajícího strojového parku nebylo přiměřené danému typu zakázky a nejednalo se o kritérium
nutné k dosažení zvoleného cíle. Krajský soud tedy dospěl k závěru, že ačkoli tak žalobkyně
neučinila výslovně, naplnila znaky zákazu diskriminace.
[3] Dle krajského soudu je nyní posuzované porušení obdobné diskriminačním znakům
uvedeným v §44 odst. 9 zákona o veřejných zakázkách. Odkaz na zmíněné ustanovení
v poznámce pod čarou pravidel pro výběr dodavatelů, která jsou jako příloha podmínek
pro poskytnutí dotace nedílnou součástí rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 6. 12. 2010,
č. j. 138-10/2.2RV02-051/10/08200 (dále jen „pravidla pro výběr dodavatelů“ a „rozhodnutí
o poskytnutí dotace“), je toliko demonstrativní. Krajský soud tedy nepřisvědčil námitce vnitřní
rozpornosti napadeného rozhodnutí. Žalovaný ve svém rozhodnutí jednoznačně vyložil
své úvahy, které ho vedly k hodnocení kritéria „Stávající strojový park“ jako diskriminačního.
Dle krajského soudu je pak zcela okrajové, že pojem diskriminace označil za cizí slovo, a nikoli
neurčitý právní pojem. Argument žalobkyně, že čl. 18 pravidel pro výběr dodavatelů jí ukládal
vybrat nejvýhodnější nabídku, považoval krajský soud za zcela nepřiléhavý. Zařazením sporného
kritéria se žalobkyně snažila o snížení svých soukromých nákladů, nikoli o zachování veřejných
prostředků. Nadto měla vybrat nejvýhodnější nabídku dle nediskriminačních a transparentních
kritérií. Předmětem kontroly a cílem dotace bylo řádné hospodaření s veřejnými prostředky,
nikoli ušetření následných nákladů žalobkyně. Charakter veřejné zakázky zohlednění soukromých
nákladů neumožňuje. Tvrzení, že sporné kritérium bylo toliko okrajové, považoval krajský soud
za účelové. Bylo zařazeno pod první kritérium, přičemž kritéria byla řazena podle důležitosti.
Krajský soud připouští, že při stanovení kritérií jde vždy o selekci uchazečů pro uzavření smlouvy
za účelem vybrání vhodného dodavatele, kritéria však musí korespondovat s předmětem
podnikání a dalšími specifickými a racionálně odůvodnitelnými požadavky a musí být v souladu
s účelem poskytnutí dotace z veřejných prostředků. Na přiznání dotace není právní nárok,
jedná se o dobrodiní ze strany státu. Příjemce dotace tak musí při jejich čerpání jednat maximálně
obezřetně.
[4] K odkazu na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 174/2015,
jímž žalobkyně argumentovala, že zařazení sporného kritéria nemohlo vést k odrazení
potenciálních soutěžitelů, neboť vyhlášení výběrového řízení v Obchodním věstníku
zadávací dokumentaci neobsahovalo, krajský soud uvedl, že se jednalo o zcela odlišný skutkový
případ. V nyní posuzované věci byla porušena zásada transparentnosti, neboť potenciální
uchazeči ani nevěděli, kolik z dalších uchazečů může za sporné kritérium získat body a kolik
nikoli. Potenciálnímu uchazeči se tak nemohl průběh zadávacího řízení jevit jako férový. Krajský
soud dodává, že §6 a §44 odst. 9 zákona o veřejných zakázkách, stejně jako podmínky
poskytnutí dotace, stanoví povinnost dodržovat zásadu nediskriminace bez ohledu na to, jestli
zadávací dokumentace zveřejněna je či není. Krajský soud rovněž uvedl, že není povolán
k tomu, aby se zabýval tím, zda se skutečně jednalo o ryze ekonomickou úvahu žalobkyně,
či zda se jednalo o zvýhodnění těch subjektů, které jí v minulosti dodaly strojový park.
[5] Poté, co shledal, že k porušení rozpočtové kázně došlo, se krajský soud zabýval
tím, zda výše odvodu byla stanovena v souladu s principem proporcionality. Porušení zákazu
diskriminace nebylo vyčleněno v podmínkách poskytnutí dotace jako méně závažné, v podnětu
adresovaném správci daně byl poskytovatelem dotace navíc výslovně požadován odvod
ve výši 100 %, úmysl a názor poskytovatele dotace byl tudíž jednoznačný. Stanovení odvodu
v plné výši je odůvodněno tím, že ve všech čtyřech výběrových řízeních byl porušen zákaz
diskriminace, každá faktura proplacená nesprávně vybranému dodavateli je neoprávněně
použitou částkou dotace, a musí být tudíž vrácena do státního rozpočtu. Odvod byl tedy vyměřen
v souladu s §44a odst. 4 písm. c) zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný se řádně
a v dostatečném rozsahu zabýval porušením rozpočtové kázně a aplikoval zásadu
proporcionality. Žalovaný přihlédl zejména k tomu, že žalobkyně se dopustila porušení
rozpočtové kázně zařazením diskriminačního kritéria do všech čtyř výběrových řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost,
kterou opírá o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatelka uvádí, že krajský soud nesprávně posoudil její legitimní ekonomickou úvahu
jako diskriminační kritérium. K porušení zákazu diskriminace dochází, pokud zadavatel stanoví
zcela nepřiměřené požadavky na prokázání splnění kvalifikace, v důsledku čehož účelově
a v rozporu se zákonem omezí účast určité skupiny dodavatelů na zakázce. Zadavateli však musí
být poskytnut prostor pro legitimní ekonomickou úvahu. Prostřednictvím stanovení úrovně
ekonomických, finančních nebo technických předpokladů je oprávněn znevýhodnit některé
dodavatele, musí to být nicméně odůvodněno objektivními okolnostmi. O skrytou diskriminaci
se jedná pouze v případě, že hodnotící kritéria jsou excesivní a jasně vybočují z oprávněných
potřeb konkrétní zakázky (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 20/2008).
Zařazení hodnotícího kritéria „Stávající strojový park“ sledovalo legitimní ekonomické
cíle stěžovatelky. S novými stroji jsou spojeny další provozní náklady, a to zejména na zaškolení
zaměstnanců, prostoje při zaškolování zaměstnanců, škody vzniklé při zavádění zařízení
do provozu apod.
[8] Stěžovatelka dále namítá, že podmínky dotace nebyly stanoveny jednoznačným, určitým
a srozumitelným způsobem. Čl. 18 věta prvá pravidel pro výběr dodavatelů stanoví, že zadavatel
musí vybrat vždy nejvýhodnější nabídku. Z citovaného ustanovení není zřejmé, zda výhodnost
nabídky má být posuzována z úhlu pohledu stěžovatelky či veřejných rozpočtů. Stěžovatelka
posuzovala nabídky jako řádný hospodář ve vztahu ke svým potřebám. Snaha ušetřit
téměř 2,5 milionu Kč na zaškolení zaměstnanců je zcela legitimní ekonomickou úvahou
vedoucí k efektivnímu a hospodárnému nakládání s financemi. Je nepřípustné, aby v řízení
o povinnosti vrátit neoprávněně čerpané finanční prostředky bylo stěžovatelce kladeno
k tíži, že podmínky dotace připouštějí dva různé výklady (rozsudky Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 1 Afs 23/2012 či 5 Afs 90/2012). V případě, že daňový zákon z důvodu své nejasnosti,
nesrozumitelnosti či nepřesnosti nebo „mezery v zákoně“ umožňuje vícero rovnocenně
přesvědčivých výkladů, je nutno použít takový z nich, který je vůči daňovému subjektu mírnější
(rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Afs 54/2006). Podmínky poskytnutí dotace
jsou určeny daňovému subjektu, tedy právnímu laikovi, a podle toho by měly být koncipovány.
Stěžovatelka rovněž poznamenává, že kritérium „nejvýhodnější nabídky“ vyložila i s ohledem
na cíl dotačního projektu, kterým je zvýšení konkurenceschopnosti sektoru průmyslu a služeb.
Při stejné funkčnosti vybrané technologie je nejkonkurenceschopnější ta nabídka, která zakládá
nejnižší provozní náklady.
[9] Stěžovatelka rovněž konstatuje, že zadávací dokumentace i postup ve výběrovém řízení
byly přezkoumány Agenturou pro podporu podnikání a investic CzechInvest a shledány řádnými.
Bez tohoto závěru by poskytovatel dotace peněžní prostředky neuvolnil. Stěžovatelka rovněž
upozorňuje, že soutěžitelé, kteří byli v rámci hodnotícího kritéria „Stávající strojový park“
hodnoceni počtem bodů 0, by ani v případě, kdy by uvedené hodnotící kritérium nebylo
obsaženo v zadávací dokumentaci, nezískali potřebný počet bodů k vítězství ve výběrovém řízení.
[10] Stěžovatelka dále uvádí, že zařazení kritéria „Stávající strojový park“ do zadávací
dokumentace nemohlo vést k odrazení potenciálních soutěžitelů, neboť nebylo nikde
uveřejněno. Výběrového řízení se účastnili pouze soutěžitelé, které stěžovatelka sama oslovila.
Stěžovatelka brojí proti závěru krajského soudu, že rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 2 Afs 174/2015 nelze na posuzovaný případ aplikovat. Namítá, že v rámci žádného
výběrového řízení nemůže soutěžitel předem tušit, jak bude jeho nabídka hodnocena ve srovnání
s jinými. Pokud by to věděl, jednalo by se bezpochyby o manipulaci s výběrovým řízením.
Stěžovatelka připomíná, že z důvodu právní jistoty a principu legitimního očekávání nelze
judikaturu správních soudů, a zejména Nejvyššího správního soudu, ignorovat.
[11] Stěžovatelka rovněž namítá porušení principu proporcionality při stanovení výše odvodu.
Při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně
a vycházet z principu proporcionality mezi závažností tohoto porušení a výší odvodu
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 106/2014 a 2 Afs 49/2013). Tvrzené
porušení rozpočtové kázně spočívalo v zařazení hodnotícího kritéria s relevancí 15 %,
které ve výsledku neovlivnilo výběr nejvýhodnější zakázky. Toto zanedbatelné porušení
rozpočtové kázně bylo sankcionováno jednak sankčním odvodem ve výši 100 % dotace,
jednak sankčním penále rovněž ve výši 100 % dotace. Stěžovatelka zdůrazňuje, že údajné
porušení rozpočtové kázně bylo zapříčiněno snahou stěžovatelky dostát povinnosti zakotvené
v čl. 18 pravidel pro výběr dodavatelů a vybrat skutečně nejvýhodnější nabídku a navíc nemělo
žádný vliv ani na splnění účelu dotace, ani na hospodárnost jejího čerpání. Stěžovatelka brojí
proti závěru krajského soudu, že každá proplacená faktura dodavateli vybranému z nesprávně
provedeného výběrového řízení hrazená z dotace je neoprávněně použitou částkou
dotace a z toho důvodu musí být vrácena do veřejného rozpočtu. Ze zákona o rozpočtových
pravidlech neplyne, že je pod pojmem „částka, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň“ podle
§44a odst. 4 písm. c) třeba vždy rozumět celou poskytnutou dotaci. Správce daně je ve svém
rozhodnutí povinen uvést úvahu o závažnosti nedostatků, a to zejména v případě, kdy se jeví
jako formální, nesystémové a neohrožující čerpání prostředků jako celku (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 49/2013).
[12] Stěžovatelka odkazuje na rozhodnutí Evropské komise C(2013) 9527 final ze dne
19. 12. 2013, kterým se stanoví a schvalují pokyny ke stanovení finančních oprav, jež má Komise
provést u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel
pro zadávání veřejných zakázek, a na Pokyny ke stanovení finančních oprav dle COCOF
(Výbor pro koordinaci fondů Evropské unie – pozn. Nejvyššího správního soudu). Vzhledem
k tomu, že zákon o rozpočtových pravidlech nestanoví přesný způsob výpočtu odvodu,
je třeba vycházet z těchto dokumentů Evropské unie. Dle bodu č. 9 Pokynů ke stanovení
finančních oprav dle COCOF náleží za protiprávní anebo diskriminační kvalifikační kritéria
pro zadání zakázky stanovená v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci sazba opravy
do výše 25 %. Obdobnou výši opravy stanoví bod č. 11 i u diskriminační technické specifikace
předmětu zakázky. Stěžovatelka namítá, že výše vyměřených odvodů je v extrémním nesouladu
s těmito sazbami oprav, přičemž poskytnutá dotace je z 85 % tvořena prostředky z fondů
Evropské unie. Krajský soud provedl jako důkaz Pokyny ke stanovení finančních oprav
dle COCOF, avšak v odůvodnění napadaného rozhodnutí nijak neobjasnil, jaké závěry z tohoto
dokumentu dovozuje a proč se v případě stěžovatelky neaplikují (alespoň analogicky) pravidla
v těchto dokumentech obsažená. Stěžovatelka má za to, že napadený rozsudek je v tomto ohledu
nepřezkoumatelný.
[13] Stěžovatelka rovněž upozorňuje, že ve věci jiného daňového subjektu (společnost
KOMFI spol. s r.o.), jehož zadávací dokumentace byla za obdobných okolností vyhodnocena
jako diskriminační, byl vyměřen odvod ve výši 5 %, a to i přesto, že v důsledku diskriminační
zadávací dokumentace podal ze 13 zúčastněných subjektů nabídku pouze jediný uchazeč.
Je tedy zřejmé, že finanční správa v obdobných případech postupuje diametrálně odlišně
a že stěžovatelce uložený odvod je ve srovnání s tímto případem zcela disproporční.
Ani s touto námitkou se krajský soud nijak nevypořádal. Stěžovatelka dále poukazuje
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které jakékoli porušení příslušné povinnosti
ještě bez dalšího nepředstavuje neoprávněné použití či zadržení prostředků dotace, které musí
být vráceny zpět do veřejného rozpočtu. Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná
o neoprávněné použití či zadržení dotace, totiž je, zda došlo k jejímu poskytnutí v rozporu s jejím
účelem (rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 117/2014 či 9 Afs 202/2007).
Klíčové je rovněž to, zda daňový subjekt poskytnuté prostředky použil na úhradu nákladů
přímo souvisejících s financováním podporovaného projektu, tedy zda sporná úhrada odpovídala
již provedenému věcnému plnění, či nikoli (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 9 Afs 1/2008). Krajský soud se nijak nevypořádal s tím, že při stanovení výše odvodu
nebylo zohledněno, že došlo k naplnění účelu dotace. Údajné porušení rozpočtové kázně nemělo
závažnější dopady na realizaci projektu a naplnění účelu dotace. Poskytnuté prostředky
stěžovatelka použila na úhradu nákladů přímo souvisejících s předmětným projektem a ke zvýšení
produktivity práce ve výrobě plastových dílů nepochybně došlo.
[14] Stěžovatelka poznamenává, že správce daně je povinen dbát, aby daň byla stanovena
ve správné výši, nikoli stanovit daň v maximální možné výši (viz např. nálezy Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 664/04 nebo sp. zn. IV. ÚS 591/08 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 2 Afs 184/2006).
[15] Stěžovatelka závěrem uvádí, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť krajský
soud provedl jen některé ze stěžovatelkou navržených důkazů a provedené důkazy nijak
nezhodnotil. Hodnocení důkazů je přitom nezastupitelné, neboť pouze tak může adresát
rozhodnutí zjistit, jakými úvahami se soud řídil a jaká tvrzení vzal za prokázaná. Stěžovatelka
připomíná judikaturu Ústavního soudu k opomenutým důkazům, odkazuje na zásadní roli
hodnocení důkazů pro zamezení libovůli při rozhodování a tvrdí, že nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku hraničí s protiústavností.
[16] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se se závěry napadeného
rozsudku plně ztotožňuje, a zdůrazňuje, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl uložen zcela
v souladu se zákonem. K námitce brojící proti závěru o porušení zákazu diskriminace
v zadávacím řízení žalovaný odkazuje na napadené rozhodnutí a své vyjádření k žalobě
a konstatuje, že k porušení zásady zákazu diskriminace, transparentnosti a rovného zacházení
postačí pouhá potencialita ovlivnění výběrového řízení (rozsudky Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 1 Afs 20/2008 či 9 Afs 78/2012). Sporné kritérium bylo diskriminační, neboť nesouviselo
s předmětem zakázky a hodnotilo minulost uchazeče, kterou již nemohl ovlivnit. Námitka
porušení zásady in dubio mitius je dle žalovaného ve věci odvodu za porušení rozpočtové kázně
nepřípadná a nepoužitelná.
[17] Žalovaný dále uvádí, že dle rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 95/2014
je moderační oprávnění soudu vyhrazeno případům, kdy soud rozhoduje o žalobě proti
rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt. Porušení rozpočtové kázně však
správním deliktem není a stejně tak uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně není trestní
sankcí. Hlavním cílem odvodu za porušení rozpočtové kázně je navrátit zpět do státního
rozpočtu prostředky, které nebyly využity za účelem a v souladu s podmínkami, které stát
(či Evropská unie) pro čerpání těchto prostředků stanovil. Proto následkem nevyužití dotace
pro stanovený účel či její použití v rozporu s předem určenými podmínkami je povinnost
tuto dotaci (i třeba jen z části) vrátit tak, aby tyto prostředky mohly opět sloužit svému
původnímu účelu. Žalovaný rovněž připomíná, že příjemce dotace přijímá určité dobrodiní
ze strany státu, protiváhou tohoto dobrodiní je pak akceptace podmínek poskytnutí dotace
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 58/2005). Rozhodnutí o poskytnutí
dotace a podmínky poskytnutí dotace zakládají mezi příjemcem a poskytovatelem dotace
veřejnoprávní vztah. Za dodržení podmínek dotace odpovídá zásadně příjemce dotace
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 15/2012).
[18] K námitce brojící proti závěru o odrazení potenciálních soutěžitelů žalovaný uvádí,
že sporné kritérium způsobilo, že nebylo bez jakýchkoli pochybností seznatelné, který stávající
strojový park bude hodnocen vyšším počtem bodů než jiný. Ohledně stěžovatelkou
odkazovaného rozhodnutí Evropské komise žalovaný uvádí, že porušení zákazu diskriminace
nebylo poskytovatelem dotace na rozdíl od jiných porušení povinností stanoveno jako méně
závažné, resp. s konkrétně určenou sankcí. Stěžovatelka porušila podmínky poskytnutí dotace
ve všech čtyřech výběrových řízeních, a proto byl uložen odvod ve výši 100 % hodnoty
výběrových řízení.
[19] Ohledně námitky týkající se opomenutého důkazu žalovaný uvádí, že základním znakem
volného hodnocení důkazů je i posouzení, zda je důkaz použitelný. To, že byl důkaz proveden,
neznamená, že bude zhodnocen jako právně závažný. Žalovaný v této souvislosti rovněž
odkazuje na §75 odst. 1 s. ř. s.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byla
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelka je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena
advokátem. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[21] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] K otázce důkazů, o nichž v řízení nebylo soudem rozhodnuto, Nejvyšší správní soud
připomíná, že soud není povinen provést všechny důkazy navrhované účastníkem
řízení, je ovšem vždy povinen náležitě odůvodnit, z jakých důvodů navrhovaný důkaz
neprovedl (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94,
ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. III. ÚS 2110/07, či ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 3320/09,
dostupné na http://nalus.usoud.cz, a navazující rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publ. pod č. 618/2005 Sb. NSS, či ze dne 15. 12. 2011,
č. j. 1 As 84/2010 – 72, dostupné na www.nssoud.cz). Pokud vychází soud z údajů
a listin obsažených ve správním spise, nejedná se o dokazování ve smyslu §52 s. ř. s.
(srov. např. rozsudky ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 - 117, publ. pod č. 2383/2011 Sb.
NSS, nebo ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 68/2011 - 75). Obsah internetové stránky
je třeba zjišťovat toliko v rámci dokazování, nemůže jít o skutečnost obecně známou,
kterou by nebylo nutno dokazovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2009,
č. j. 1 As 30/2009 – 70). Ohledně návrhu důkazu listinou s názvem „Kvalifikovaný odhad
nákladů na jiné typy lisů než jsou v ALEMA a.s. Lanškroun (pro 1 lis)“ Nejvyšší správní soud
uvádí, že tato listina je založena ve správním spise, a proto ji nebylo nutné provádět jako důkaz.
Naopak stěžovatelkou navrhovaný důkaz obsahem internetové stránky Agentury pro podporu
podnikání a investic CzechInvest krajský soud neprovedl, ani se s důkazními návrhy nijak
nevypořádal v napadeném rozsudku. Přitom se jednalo o důkazy vztahující se ke skutečnostem,
na kterých stěžovatelka zakládala jeden z hlavních žalobních argumentů, a to ochranu svého
legitimního očekávání v souvislosti s provedenou kontrolou výběrového řízení a zadávací
dokumentace agenturou CzechInvest a Ministerstvem průmyslu a obchodu. Krajský soud
tak zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[23] Ač ke zrušení napadeného rozsudku postačí závěr uvedený v předchozím odstavci,
Nejvyšší správní soud posoudil i zbylé námitky, neboť ty jsou od argumentace zásadou
ochrany legitimního očekávání oddělitelné, lze je samostatně posoudit a jejich posouzení
bude v pokračujícím řízení relevantní.
[24] Ohledně námitek týkajících se proporcionality odvodu a důkazů navrhovaných na jejich
podporu je třeba stěžovatelce přisvědčit, že krajský soud se nijak nevypořádal s odkazovanou
judikaturou Nejvyššího správního soudu, rozhodnutím Evropské komise C(2013) 9527 final
ze dne 19. 12. 2013, kterým se stanoví a schvalují pokyny ke stanovení finančních oprav,
jež má Komise provést u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě
nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, pokyny vydanými na základě tohoto
rozhodnutí Výborem pro koordinaci fondů EU a s namítanou rozdílnou správní praxí
při určování výše odvodu. Krajský soud v napadeném rozsudku k otázce přiměřenosti odvodu
za porušení rozpočtové kázně pouze zopakoval závěry žalovaného, že diskriminační kritérium
bylo zařazeno do každého výběrového řízení, každé ze čtyř výběrových řízení bylo tudíž
provedeno chybně, a proto je třeba stěžovatelce uložit odvod v plné výši. Ve svém posouzení
správní orgány jakož i krajský soud tedy vycházely z jedné z níže uvedených judikaturních linií.
Dalšími námitkami se tudíž nezabývaly na základě svého právního názoru, nejedná se tedy o vadu
nepřezkoumatelnosti, nýbrž leda o nesprávný právní názor.
[25] Podle §3 písm. e) rozpočtových pravidel „neoprávněným použitím peněžních prostředků státního
rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních
aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená
právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek,
za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, porušení účelu nebo podmínek, za kterých byly
prostředky zařazeny do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným
účelem nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky
použity“.
[26] Podle §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel „porušením rozpočtové kázně je neoprávněné
použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu
nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem“.
[27] Podle §44a odst. 3 rozpočtových pravidel fyzická osoba nebo právnická osoba jiná
než stát, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna provést prostřednictvím místně
příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně do „státního rozpočtu,
jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1 písm. b) tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní
prostředky podle §44 odst. 2 písm. j) nebo jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1 písm. i)
nebo j)“ [písm. a)] a do „Národního fondu, jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1 písm. b)
tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky poskytnuté z Národního fondu,
nebo tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky podle §44 odst. 2 písm. d) nebo f)
nebo prostředky poskytnuté ze státního fondu na programy nebo projekty spolufinancované z rozpočtu Evropské
unie, které jsou státním fondem označeny jako prostředky odpovídající spolufinancování z rozpočtu Evropské unie
nebo jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1 písm. i) nebo j)“ [písm. d)].
[28] Podle §44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel „odvod za porušení rozpočtových pravidel činí
v ostatních případech částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň“.
[29] V judikatuře Nejvyššího správního soudu se objevují tři způsoby odůvodnění
proporcionality výše odvodu za formální či marginální porušení povinností příjemcem dotace:
(1) Proporcionalitu je třeba uvažovat již při určování, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. Pokud
pochybení bylo pouze formálního charakteru a nemá vliv na účel, který je poskytnutím dotace
sledován, nemůže se jednat o kvalifikované porušení rozpočtové kázně (srov. např. rozsudky
ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 – 68, ze dne 27. 6. 2012, č. j. 5 Afs 8/2012 – 42, či ze dne
10. 10. 2014, č. j. 4 As 117/2014 – 39); (2) Princip proporcionality se použije až při rozhodování
o výši odvodu, a to tak, že týká-li se daná nesrovnalost samostatné části poskytnuté dotace, odvod
se má týkat pouze takto vymezené sumy (srov. např. rozsudky ze dne 30. 5. 2014,
č. j. 7 Afs 91/2013 – 28, či ze dne 11 . 6. 2009, č. j. 7 Afs 107/2008 - 100); (3) Princip
proporcionality se použije až při rozhodování o výši odvodu, a to tak, že individuální okolnosti
rozpočtové kázně se musí promítnout do výše odvodu, byť shledané pochybení zasahuje celý objem poskytnuté
dotace. Stoprocentní odvod totiž nemůže být důvodný, jedná-li se o marginální nedostatek
při čerpání dotace (srov. např. rozsudky ze dne 26. 9. 2014, č. j. 2 As 106/2014 – 46, či ze dne
5. 12. 2014, č. j. 4 As 215/2014 – 40). K nedávné doktrinální reflexi nejednotnosti judikatury
srov. Matušková, T. Proporcionalita odvodu za porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace.
Právní rozhledy, 2016, č. 3, s. 86-95.
[30] Na otázku, jak stanovit výši odvodu při marginálním porušení rozpočtové kázně,
či zda vůbec ve skutečnosti judikatorní rozpor v tomto ohledu existuje, nemusí ovšem Nejvyšší
správní soud nyní poskytnout odpověď, neboť v posuzované věci uzavřel, že neobstojí závěr
o porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel.
[31] Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že odvod v celkové výši
4 620 000 Kč byl stěžovatelce uložen za pochybení spočívající v zařazení hodnotícího kritéria
„Stávající strojový park“, jež správce daně shledal diskriminačním (viz zpráva o daňové kontrole).
[32] Krajskému soudu předně nelze přisvědčit, že stěžovatelka nebyla povinna se na investici
finančně podílet. Jak vyplývá z rozhodnutí o udělení dotace, částka 4 620 000 Kč tvořila pouze
50 % způsobilých výdajů projektu, tj. 9 240 000 Kč. V rozporu s názorem krajského soudu tedy
stěžovatelka nespadá do působnosti zákona o veřejných zakázkách, neboť není dotovaným
zadavatelem ve smyslu §2 odst. 3 tohoto zákona (zadávaná zakázka není hrazená z více než 50 %
z peněžních prostředků z veřejných zdrojů). Nicméně podle ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu je příjemce dotace povinen při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat
nejen zákonné podmínky, ale též podmínky stanovené ve smlouvě či rozhodnutí o poskytnutí
dotace (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007 – 63,
a ze dne 28. 6. 2006, č. j. 1 Afs 92/2005 – 98, publ. pod č. 1450/2008 Sb. NSS). „[P]oskytování
dotací ze státního rozpočtu je ovládáno vrchnostenským postavením poskytovatele dotace. Z tohoto jeho postavení,
na rozdíl od postavení účastníka soukromoprávních vztahů tedy plyne, že může autoritativně rozhodovat
o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace pouze v té míře,
jak stanoví zákon, či v limitech, jež stanoví sám poskytovatel dotace. Záleží pak na příjemci dotace,
zda tyto podmínky akceptuje. Samotným smyslem aktu přijetí dotace totiž je, že příjemce přijímá určité dobrodiní
ze strany státu a jakousi protiváhou tohoto dobrodiní není (na rozdíl od soukromoprávních vztahů)
jeho protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, ale právě akceptace podmínek, za nichž je dotace
přijímána“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009 – 63,
publ. pod č. 2332/2011 Sb. NSS).
[33] Právo poskytovatele dotace vymezit podmínky jejího čerpání souvisí s povinností vymezit
dotační podmínky jednoznačným, určitým a srozumitelným způsobem, který zajistí
předvídatelnost postupu při případném zpětném vymáhání poskytnuté dotace či uplatnění
sankčního odvodu, resp. stav, kdy příjemce bude mít jistotu ohledně obsahu dotačních podmínek
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2010, č. j. 1 Afs 77/2010 – 81,
publ. pod č. 2243/2011 Sb. NSS, či ze dne 28. 2. 2014, č. j. 5 Afs 90/2012 – 33).
[34] Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, správní orgány
mají odpovědnost nejen za ochranu veřejných prostředků před případným zneužitím dotace,
nýbrž i za ochranu práv příjemce. Podmínky čerpání přidělené dotace jsou stanoveny
(mimo zákonné povinnosti) buď v rozhodnutí o přidělení dotace, nebo ve smlouvě o poskytnutí
dotace a v celé řadě příruček, podmínek a metodik, na které tyto právní tituly poskytnutí dotace
odkazují a které tak musejí příjemci dotace při jejím čerpání dodržovat. V této souvislosti Ústavní
soud připomněl zásadní důležitost ústavního principu právního státu a jednotlivých jeho aspektů,
mezi které spadá i transparentnost a jasnost právních pravidel: „V demokratickém právním státu musí
mít právo náležitou kvalitu formální [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007
(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 45, nebo nález sp. zn. II. ÚS 3764/12 ze dne 13. 5. 2014
(N 91/73 SbNU 517)]. V teorii práva se v tomto kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice
neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a dále akceptaci a aplikovatelnost:
mezi tyto hodnoty patří hodnoty řádu, předvídatelnosti, svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní jistoty
(Summers, R. S. Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston - London: Kluwer Publishing, 2000, s. 30).
Každá právní úprava musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo,
právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu,
resp. jsou z něj odvoditelné. Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající
mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky
zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné“.
[35] Je to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec,
v jehož mezích má příjemce dotace povinnost se pohybovat. Pokud zvolí při stanovení
povinností neurčité právní pojmy, které nemají jednoznačnou zákonnou definici, musí následně
unést i případné negativní důsledky vyplývající z již ustálené zásady, dle které nelze neurčitost
právního pojmu v dohodě o poskytnutí prostředků klást k tíži příjemci finančních prostředků
jakožto slabší strany (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 202/2007 – 68, či již zmiňovaný rozsudek č. j. 1 Afs 100/2009 – 63). Při posuzování,
zda došlo k porušení rozpočtové kázně, mají správní orgány povinnost si v rámci
předběžné otázky učinit úsudek o jasnosti a srozumitelnosti dohody o poskytnutí příspěvku
ze státního rozpočtu na daný účel (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 Afs 77/2010 – 81).
[36] Pravidla pro výběr dodavatelů stanoví „závazný postup příjemce dotace (dále jen „Zadavatel“)
při výběru dodavatele v případech, kdy hodnota zakázky dosahuje 2 mil. Kč (6 mil. Kč u stavebních prací)
a Zadavatel se nemusí řídit Zákonem [míněno zákon o veřejných zakázkách] (např. nesplňuje definici
dotovaného zadavatele dle Zákona)“. Dále se zde uvádí, že tato pravidla se mimo jiné nevztahují
„na veřejné zakázky, které je Zadavatel povinen zadávat dle Zákona“. Podle čl. 2 pravidel pro výběr
dodavatelů „[z]adavatel postupuje dle Zákona v případě, kdy to Zákon stanoví. Zadavatel je povinen
postupovat dle pravidel, pokud Zákon nestanoví jinak“.
[37] Dle čl. 3 pravidel pro výběr dodavatelů „[v]ýběr dodavatele musí být transparentní,
nediskriminační a dodržovat rovný přístup“. Dle poznámky pod čarou vztahující se k danému
ustanovení „[v]ýklad pojmu nediskriminační poskytuje zejména §44 odst. 9 zákona 137/2006 Sb.“.
Dle §44 odst. 9 zákona o veřejných zakázkách, ve znění účinném ke dni platnosti podmínek
pro výběr dodavatelů, „není-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, nesmí zadávací dokumentace,
zejména technické podmínky, obsahovat požadavky nebo odkazy na obchodní firmy, názvy nebo jména a příjmení,
specifická označení zboží a služeb, které platí pro určitou osobu, popřípadě její organizační složku za příznačné,
patenty na vynálezy, užitné vzory, průmyslové vzory, ochranné známky nebo označení původu, pokud by to vedlo
ke zvýhodnění nebo vyloučení určitých dodavatelů nebo určitých výrobků. Takový odkaz lze výjimečně připustit,
není-li popis předmětu veřejné zakázky provedený postupem podle §45 a 46 dostatečně přesný a srozumitelný.
Zadavatel v takovém případě umožní pro plnění veřejné zakázky použití i jiných, kvalitativně a technicky
obdobných řešení.“ Čl. 3 pravidel pro výběr dodavatelů dále odkazuje na ustanovení Smlouvy
o Evropském společenství (nyní Smlouva o fungování Evropské unie) o volném pohybu zboží,
osob a služeb, které jsou založeny na zásadě zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti,
a na další předpisy Evropské unie. Dle čl. 18 pravidel pro výběr dodavatelů „[p]ro naplnění
podmínky nediskriminačního a transparentního výběru dodavatele je nutné, aby Zadavatel vybral vždy
nejvýhodnější nabídku“.
[38] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výše citovaná ustanovení pravidel pro výběr
dodavatelů nesplňují v otázce zákazu diskriminace požadavky jednoznačnosti, určitosti
a srozumitelnosti. Předně je třeba konstatovat, že není vůbec zřejmé, zda jsou subjekty,
které nepodléhají zákonu o veřejných zakázkách, povinny řídit se při výběru dodavatelů
tímto zákonem, případně v jakém rozsahu. Zákaz diskriminace, který je typickým neurčitým
pojmem, není v podmínkách pro výběr dodavatelů nijak definován. Jeho výklad je naopak
značně ztížen nejednoznačnými ustanoveními těchto podmínek. Za matoucí je třeba považovat
odkaz v čl. 3 podmínek pro výběr dodavatelů na §44 odst. 9 zákona o veřejných zakázkách,
který je pouze jedním z konkrétních projevů zákazu zjevné diskriminace v zákoně o veřejných
zakázkách. V souvislosti s odkazem na právo Evropské unie, uvedeném ve stejném ustanovení,
které je založeno na zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, nelze učinit jednoznačný
závěr o tom, že by poskytovatel dotace mínil příjemce dotace zavázat obecným zákazem
diskriminace tak, jak je vyjádřen např. v §6 zákona o veřejných zakázkách. Poskytovatel dotace
si této nejednoznačnosti ostatně musel být vědom, neboť od roku 2012 pravidla pro výběr
dodavatelů upravil tak, že v čl. 3 uvedl odkaz na §6 zákona o veřejných zakázkách
(viz např. pravidla pro výběr dodavatelů číslo aktualizace 8/3, platné od 1. 9. 2012, dostupné
na www.mpo-oppi.cz).
[39] K nejednoznačnosti výkladu neurčitého pojmu zákazu diskriminace dále značně přispívá
čl. 18 pravidel pro výběr dodavatelů, který stanoví, že pro naplnění podmínky nediskriminačního
výběru dodavatele je nutné, aby zadavatel vybral vždy nejvýhodnější nabídku. Nejvyšší správní
soud konstatuje, že dané ustanovení je nejen obecné a nic neříkající, nýbrž dokonce nesprávné.
Podle ustálené judikatury správních soudů k zákonu o veřejných zakázkách je volba hodnotících
kritérií pro výběr dodavatelů z důvodu rozmanitosti potřeb zadavatelů a rozdílných
charakteristik jednotlivých zakázek na volné ekonomické úvaze zadavatele. Kritéria však
musí být jasná a nediskriminační (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 8. 2010,
č. j. 62 Ca 10/2009 - 113, publ. pod č. 2424/2011 Sb. NSS). Pravidla pro výběr dodavatelů
toto pravidlo obrací, když namísto požadavku, aby kritéria pro výběr nejvýhodnější nabídky
byla nediskriminační, stanoví, že výběr dodavatele není nediskriminační tehdy, pokud je vybrána
nejvýhodnější nabídka.
[40] Za těchto okolností stěžovatelce nelze klást k tíži, že si předmětná ustanovení pravidel
pro výběr dodavatelů vyložila tak, že v zadávací dokumentaci nesmí primárně uvést žádné odkazy
na obchodní firmy, názvy či jména konkrétních osob a že primárním kritériem pro výběr
dodavatelů je výhodnost nabídky. Existuje-li v případě nejednoznačnosti právních pravidel více
možných výkladů, nelze jejich adresátům zpětně během daňové kontroly bez dalšího klást
k tíži, že správní orgány tato pravidla vykládají jiným způsobem. Stěžovatelka již ve správním
řízení předložila odhad nákladů na uvedení do provozu jiného typu lisů, než kterými
již disponuje, čímž dokládala ekonomickou opodstatněnost sporného hodnotícího kritéria.
Správní orgány a potažmo i krajský soud však stěžovatelčin výklad předmětných ustanovení
pravidel pro výběr dodavatelů bez dalšího odmítly, aniž by se jakkoli vypořádaly s důvodností
(či případnou nedůvodností) předestřené argumentace. Nejvyšší správní soud proto
v posuzovaném případě nemůže přisvědčit závěru o porušení rozpočtové kázně.
[41] Vzhledem k tomu, že správní orgány i krajský soud pochybily již v tom, že se vůbec
nezabývaly důvodností stěžovatelkou předestřeného výkladu předmětných ustanovení
pravidel pro výběr dodavatelů, Nejvyšší správní soud blíže neposuzoval to, že krajský soud
ve své argumentaci zaměňuje pojmy kvalifikační a hodnotící kritéria. Je však třeba uvést,
že hodnotící kritéria je třeba důsledně odlišovat od kvalifikačních předpokladů: „Zatímco
kvalifikační předpoklady slouží ke stanovení požadavků zadavatele na nezbytnou minimální odbornost,
zkušenosti a znalosti dodavatele, resp. jeho finanční a hospodářský stav, a slouží tak jako nástroj ověření
způsobilosti dodavatele předmětnou veřejnou zakázku plnit, hodnotící kritéria jsou používána v rámci hodnocení
nabídek“ (již zmiňovaný rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 10/2009 - 113). V důsledku
nejednoznačnosti ohledně těchto základních pojmů odůvodnění napadeného rozsudku nijak
nereaguje na argumentaci, že sporné kritérium bylo pouze dílčím hodnotícím kritériem
a v žádném případě nezamezovalo účasti ve výběrovém řízení.
[42] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že byť lze žalovanému i krajskému soudu
přisvědčit, že s veřejnými prostředky je třeba nakládat hospodárně, efektivně a účelně
a při zachování spravedlivosti tržního prostředí, nelze opomíjet účel poskytnutí dotace,
jímž je zpravidla naplnění nějakého obecně prospěšného zájmu (např. zabezpečení odborné praxe
absolventů, zřízení společensky účelných pracovních míst či tak jako v posuzovaném případě
zvýšení konkurenceschopnosti sektoru průmyslu). Podle judikatury Nejvyššího správního soudu
„smyslem právní úpravy poskytování dotací z veřejných rozpočtů je jejich řádné využití výhradně na zamýšlený účel
v souladu s obecně prospěšným zájmem. Při výkladu jednotlivých konkrétních ustanovení pak je třeba mít tento
smysl neustále na paměti a přihlížet k němu“ (rozsudek ze dne 10. 10. 2014, č. j. 4 As 117/2014 – 39,
a obdobně též rozsudky ze dne 25. 6. 2008, č. j. 9 Afs 1/2008 – 45 či ze dne 27. 6. 2012,
č. j. 5 Afs 8/2012 – 42). Nelze tedy odhlížet od skutečnosti, že k faktickému naplnění účelu
poskytnutí dotace došlo, stěžovatelka poptávané stroje nakoupila a ekonomickou výhodnost
nabídek dokládá racionálními ekonomickými argumenty.
IV. Závěr a náklady řízení
[43] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Za použití
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního
orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.]. Pravidla pro výběr dodavatelů, jež jsou v posuzovaném případě
primárním zdrojem povinností při výběru dodavatelů, nesplňují v otázce zákazu diskriminace
požadavek jednoznačnosti, srozumitelnosti a určitosti. Stěžovatelce nelze klást zpětně během
daňové kontroly bez dalšího k tíži, že si tato pravidla vyložila jiným způsobem než správní
orgány. V navazujícím řízení je třeba s ohledem na značnou nejednoznačnost pravidel pro výběr
dodavatelů přezkoumatelným způsobem vypořádat racionalitu a opodstatněnost stěžovatelčina
výkladu zákazu diskriminace.
[44] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, a proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka žalobou
domáhala zrušení napadeného rozhodnutí, je nutno považovat ji za úspěšného účastníka.
Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. má úspěšný účastník právo na náhradu
důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V řízení o žalobě
bylo provedeno osm úkonů právní služby, a to převzetí a příprava zastoupení na základě smlouvy
o poskytnutí právních služeb, podání žaloby ze dne 16. 1. 2015, repliky ze dne 3. 3. 2015,
vyjádření k disproporcionalitě výše odvodu ze dne 20. 4. 2015 (včetně doplnění vyjádření ze dne
6. 5. 2015, které sama stěžovatelka za samostatný úkon nepovažuje), vyjádření ke konceptu
výzvy adresované Úřadu na ochranu hospodářské soutěže ze dne 21. 10. 2015, vyjádření
k odrazení potenciálních soutěžitelů ze dne 23. 2. 2016 a účast na jednáních před soudem
dne 15. 7. 2015 a dne 6. 4. 2016, jež nepřesáhla dvě hodiny [§11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů]. V řízení o kasační stížnosti byl proveden jeden
úkon, a to podání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Odměna za jeden
úkon činí podle §7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3100 Kč. Podle
§13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k odměně za každý úkon přičíst 300 Kč na úhradu
hotových výdajů.
[45] Náhrada za promeškaný čas činí částku 2100 Kč, tj. za 20 započatých půlhodin
strávených na celkem dvou cestách k soudu a zpět z Prostějova do Pardubic [§14 odst. 1 písm. a)
ve spojení s §14 odst. 3 advokátního tarifu] a za jednu započatou půlhodinu za čas promeškaný
v důsledku zpoždění zahájení jednání konaného dne 6. 4. 2016 [§14 odst. 1 písm. b) ve spojení
s §14 odst. 3 advokátního tarifu]. Náhrada cestovních výdajů (§13 advokátního tarifu) činí
celkem za dvě soudní jednání částku 3582,90 Kč za dvě cesty na trase Prostějov – Pardubice
a zpět každá v celkové vzdálenosti 308 km osobním automobilem Hyundai i30, registrační
značky X, s průměrnou spotřebou 6,3 l (dle §158 odst. 4 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce,
ve znění pozdějších předpisů, se při určení spotřeby pohonné hmoty použije údaj o spotřebě
pro kombinovaný provoz podle norem Evropské unie, což je dle nařízení Komise EU
č. 195/2013, na které je v technickém průkazu vozidla odkazováno, třetí údaj uvedený
v technickém průkazu u spotřeby vozidla, a nikoli aritmetický průměr) na 100 km,
přičemž v případě jednání dne 15. 7. 2015 výše průměrné ceny za 1 litr automobilového
benzinu 95 oktanů činí 35,90 Kč a základní sazba za jeden kilometr jízdy činí 3,70 Kč
[§13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu ve spojení s §1 písm. b) a §4 písm. a) vyhlášky
č. 328/2014 Sb., o změně sazby základní náhrady za používání silničních motorových
vozidel a stravného a o stanovení průměrné ceny pohonných hmot pro účely poskytování
cestovních náhrad] a v případě jednání dne 6. 4. 2016 činí výše průměrné ceny za 1 litr benzinu
29,70 Kč a základní sazba za jeden kilometr jízdy 3,80 Kč [§13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu
ve spojení s §1 písm. b) a §4 písm. a) vyhlášky č. 385/2015 Sb., o změně sazby základní náhrady
za používání silničních motorových vozidel a stravného a o stanovení průměrné ceny pohonných
hmot pro účely poskytování cestovních náhrad].
[46] Celkem tak náklady řízení tvoří součet částky 8000 Kč za soudní poplatky
(3000 Kč za žalobu a 5000 Kč za kasační stížnost) a 36 282,90 Kč za právní služby
(devětkrát 3400 Kč + 2100 Kč + 3582,90 Kč). Protože zástupce stěžovatelky je plátcem daně
z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku 7619,41 Kč, kterou je povinen odvést
z odměny za zastupování podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění
pozdějších předpisů. Celkovou částku nákladů řízení ve výši 51 903 Kč (zaokrouhleno na celé
koruny) je žalovaný povinen zaplatit stěžovatelce v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2017
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu