ECLI:CZ:NSS:2017:6.AFS.270.2015:78
sp. zn. 6 Afs 270/2015 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: Jihočeská
univerzita v Českých Budějovicích, IČO: 60076658, se sídlem Branišovská 1645/31a,
370 05 České Budějovice, zastoupena Mgr. Karlem Masopustem, advokátem se sídlem
Radlická 3185/1c, 150 00 Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže
a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, 118 12 Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 19. 8. 2014, č. j. MŠMT 29543/2014-1, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2015, č. j. 11 A 173/2014 - 47,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2015, č. j. 11 A 173/2014 - 47,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 8. 2014, č. j. MŠMT 29543/2014-1, se z r u š u j e
a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení 23.456 Kč
do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Karla
Masopusta, advokáta.
Odůvodnění:
I. Předcházející řízení
[1] V rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace vydal žalovaný dne
23. 4. 2013 rozhodnutí o poskytnutí dotace pro projekt „Modernizace Fakulty rybářství a ochrany
vod Jihočeské univerzity (FROV JU)“ [následně změněno dodatky ze dne 18. 11. 2013, ze dne
25. 11. 2013 a ze dne 3 0. 7. 2014] s tím, že projekt bude financován z části z prostředků státního
rozpočtu a z části z rozpočtu Evropské unie (dále jen „dotovaný projekt“). V rozhodnutí
(čl. VIII.) stanovil mj. podmínky pro pozastavení plateb, podle nichž může být proplácení výdajů
projektu ze strany žalovaného pozastaveno v případě, že nastanou zde uvedené skutečnosti.
[2] Žalovaný dopisem ze dne 12. 8. 2013 oznámil žalobkyni (dále též zadavatel“), že nabyl
podezření na tzv. nesrovnalost, neboť žalobkyně měla v rámci dotovaného projektu porušit
pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Dle žalovaného nedodržela povinnost podle §155
odstavec 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění rozhodném pro posuzovaný
případ (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), podle něhož je zadavatel povinen uchovávat
dokumentaci o veřejné zakázce a záznamy o úkonech učiněných elektronicky podle §149
téhož zákona po dobu 10 let od uzavření smlouvy a jen tak lze následně (v případě
zjednodušeného podlimitního řízení dle §38 a §62 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách)
ověřit jeho postup. Žalobkyně jako zadavatel v zadávacím řízení zahájeném 21. 6. 2012
však k výzvě poskytovatele dotace ze dne 24. 7. 2013 k doložení dokumentů vítězným uchazečem
před podpisem smlouvy ze dne 29. 8. 2012, sdělila, že o předložení dokumentů prokazujících
splnění kvalifikace uchazečem byl pořízen protokol, a že není povinna uchovávat originální
nebo úředně ověřené kopie těchto dokladů a tudíž je uchazeči vrátila. Žalovaný poukázal
na povinnost zadavatele dle přílohy č. 1-Vzorového seznamu podkladů ke kontrole výběrových
řízení Pravidel pro výběr dodavatelů, verze 3. 2. účinné od 1. 11. 2011, zasílat veškeré dokumenty
z výběrových a zadávacích řízení včetně nabídek a případných kvalifikačních dokumentací, jsou-li
samostatné. Dovodil, že na straně žalobkyně mohlo dojít k porušení zásady transparentnosti
při zadávání veřejné zakázky, neboť není možné ověřit, že vybraný uchazeč předložil žalobkyni
(zadavateli) před podpisem smlouvy originály či úředně ověřené kopie dokumentace prokazující
splnění kvalifikačních předpokladů (resp. zda před podpisem poskytl žalobkyni dostatečnou
součinnost a předložil dokumenty prokazující splnění kvalifikace, jak deklaroval v čestném
prohlášení obsaženém v jeho nabídce). Pro vyloučení pochybností předeslal, že vychází
z jemu předložených dokumentů a v případě zjištění nových skutečností může stanovisko změnit,
v opačném případě bude zahájena veřejnoprávní kontrola administrativní povahy dle zákona
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů.
[3] Žalobkyně se k podezření žalovaného vyjádřila dne 20. 8. 2013 tak, že postupovala přesně
v intencích výkladu Ministerstva pro místní rozvoj ke zjednodušenému podlimitnímu řízení,
kdy se nesepisuje protokol o posouzení kvalifikace, ale pouze s ohledem na transparentnost
se pořizuje záznam o kontrole předložených dokladů; tomuto požadavku vyhovuje jí pořízené
„Ověření platnosti doložených dokumentů dle §62 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách.“.
Dále rozporovala, že by povinnost v §155 zákona o veřejných zakázkách dopadala
na uchovávání dokladů předkládaných v rámci poskytnutí součinnosti před podpisem smlouvy.
[4] Z uvedeného záznamu plyne, že před podpisem smlouvy uchazeč předložil: Čestné
prohlášení ze dne 19. 7. 1912, že splňuje kvalifikační předpoklady, Živnostenský list s předmětem
podnikání inženýrská činnost ve stavebnictví, Živnostenský list s předmětem podnikání
Projektová činnost ve výstavbě, Osvědčení o autorizaci s právem používat označení
Autorizovaný architekt, Potvrzení finančního úřadu, okresní správy sociálního zabezpečení
z 8. 6. 2012 a 3. 5.2012, Doklady prokazující splnění technických a kvalifikačních předpokladů,
Smlouvu se subdodavateli vč. zákonem požadovaných náležitostí a to vše v originálech včetně
rejstříku trestů.
[5] Žalovaný dopisem ze dne 19. 9. 2013 oznámil žalobkyni pozastavení plateb
s odůvodněním, že na základě šetření o podezření na nesrovnalost bylo třeba učinit opatření
podle §14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015
(dále jen „rozpočtová pravidla“), neboť žalobkyně jako zadavatel nedoložila, že jí „vítězný uchazeč
před podpisem smlouvy skutečně předložil všechny doklady dle §53 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách
ve vztahu k základním kvalifikačním předpokladům, konkrétně výpis z evidence rejstříku trestů.“ Z oznámení
vyplývá, že výdaje spojené s výše uvedenou zakázkou nebyly doposud nárokovány v rámci
projektu.
[6] Žalobkyně proti opatření ze dne 19. 9. 2013 podala námitky, o nichž rozhodl žalovaný
rozhodnutím ze dne 20. 1. 2014, námitkám zčásti vyhověl a opatření snížil z 10 % na 2 %.
Žalovaný odkázal na článek 11 Pravidel pro výběr dodavatelů, podle nichž je žalobkyně
(coby zadavatel) povinna vytvořit průkaznou stopu, popisující jednotlivé kroky provedeného
výběrového řízení tak, aby byla objektivně možná kontrola souladu výběrového řízení
s relevantními právními předpisy. Pořízení záznamu o předložení dokumentů prokazujících
splnění kvalifikačních předpokladů vybraným uchazečem nepovažoval žalovaný za splnění
tohoto pravidla. Vyvodil, že žalobkyně byla povinna pořídit kopie předložených dokumentů
a předložit je ke kontrole, aby poskytovatel dotace mohl ověřit, zda skutečně vybraný uchazeč
splnil součinnost dle §62 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách podle jejich obsahu. Akceptoval
toliko námitku, že povinnost uchovávání dokladů, které uchazeč předkládá zadavateli
ve zjednodušeném podlimitním řízení před uzavřením smlouvy, ze zákona o veřejných zakázkách
přímo nevyplývá (akceptuje tak, že nedošlo k jeho porušení), nicméně dle Pravidel pro výběr
dodavatelů byl povinen vytvořit průkaznou stopu a evidenci úkonů v zadávacím řízení.
V návaznosti na tyto závěry žalovaný vydal 20. 1. 2014 nové oznámení o pozastavení plateb
(v pořadí druhé) a snížil výši pozastavené platby na 2%, nově tedy žalovaný žalobkyni pozastavil
platby jen ve výši 11.779,73 Kč. Rovněž proti tomuto pozastavení plateb podala žalobkyně
včasné námitky, které vyřídil žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 3. 2014, v němž uvedl, že námitku
jako opakovanou nebude přezkoumávat.
[7] Žalovaný rovněž podal v záležitosti svého podezření podnět Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže (ÚOHS), který dne 19. 11. 2013 vyzval žalobkyni k předložení kompletní
dokumentace o předmětné veřejné zakázce. Následně tento úřad podnět žalovaného vyřídil
dne 30. 4. 2014 sdělením, že neshledal důvody k zahájení správního řízení z moci úřední.
[8] Přestože Úřad pro ochranu hospodářské soutěže neshledal důvody k zahájení správního
řízení z moci úřední, žalovaný své druhé oznámení o pozastavení plateb sice zrušil, avšak zároveň
dne 14. 7. 2014 vydal oznámení o pozastavení plateb (v pořadí již třetí) ve výši 11.803,70 Kč.
Toto rozhodnutí žalovaný odůvodnil změnou koeficientu daně z přidané hodnoty pro daný
projekt a na své dosavadní argumentaci setrval. Vzhledem k nevyřízení námitek proti druhému
pozastavení plateb (s tím, že se podle žalovaného jednalo o obsahově totožné námitky
s námitkami vyřízenými již v odůvodnění rozhodnutí o námitkách proti prvnímu pozastavení
plateb), žalobkyně již k podání námitek proti třetímu pozastavení plateb nepřistoupila.
[9] V návaznosti na oznámení o pozastavení plateb žalovaný Oznámením o snížení dotace
č. S-0257/11/01, ze dne 19. 8. 2014, č. j. MSMT-29543/2014-1 (dále také jen „rozhodnutí
o snížení dotace“ či „napadené rozhodnutí“), snížil dotaci na předmětný projekt s tím,
že uvedenou část dotace příjemci nevyplácí s odkazem na §14e rozpočtových pravidel; zároveň
uvedl, že toto oznámení nahrazuje oznámení o pozastavení plateb ze dne 14. 7. 2014. Rozhodnutí
o snížení dotace bylo doručeno žalobkyni dne 3. 9. 2014. V odůvodnění žalovaný setrval
na již vyjádřených závěrech stran plnění povinnosti zadavatelem ve vztahu ke kontrolním
orgánům dle Pravidel pro výběr dodavatelů, námitku proti tomuto oznámení o snížení dotace,
v níž žalobkyně argumentovala novou verzí 5. 0 Pravidel pro výběr dodavatelů, účinnou od
15. 7. 2014, jíž došlo k úpravě nové povinnosti, žalovaný neshledal důvodnou rozhodnutím
ze dne 7. 11. 2014, č. j. MSMT- 38760/2014-1). O snížení dotace informoval příslušný finanční
úřad.
[10] Rozhodnutí o snížení dotace žalobkyně dne 30. 10. 2014 napadla u Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), který žalobu (původně podanou na ochranu před nezákonným
zásahem, po poučení soudu žalobu proti rozhodnutí) rozsudkem ze dne 20. 10. 2015,
č. j. 11 A 173/2014 - 47 (dále jen „napadený rozsudek“), zamítl. V prvé řadě se zabýval
charakterem napadeného úkonu žalovaného, který byl učiněn podle §14e odst. 1 rozpočtových
pravidel a dospěl k závěru, že oznámení o snížení dotace je rozhodnutím v materiálním smyslu,
resp. ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Vycházel zde z právního názoru, který vyjádřil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44. Zdůraznil však existenci rozdílu
mezi samotným nevyplacením části dotace (či pozastavením platby části dotace) a snížením
dotace. Na druhou stranu ve všech případech jde o úkon správního orgánu, v jehož důsledku
není tomu, komu byla dotace poskytnuta, vyplacena celá částka. Poukázal i na nález Ústavního
soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, z něhož je zřejmé, že Ústavní soud považuje
opatření podle §14e odstavce 1 rozpočtových pravidel za rozhodnutí.
[11] Městský soud však nepřisvědčil argumentaci žalobkyně, že žalovaný jako poskytovatel
dotace neměl pravomoc vydat rozhodnutí o snížení dotace, neboť dle §14e rozpočtových
pravidel je poskytovatel oprávněn dotaci pouze pozastavit a nemůže se jednat o konečné
rozhodnutí, jímž je dotace definitivně snížena. Dle městského soudu vyplývá pravomoc
žalovaného snížit dotaci za pochybení shledaná u žalobkyně z §14e rozpočtových pravidel.
Následně soud posuzovanou věc odlišil od případů, kdy poskytovatel přistoupil
toliko k pozastavení výplaty dotace, a vyslovil, že jen v těchto případech jde dle judikatury
Nejvyššího správního soudu o úkony pouze předběžné a dočasné. V daném případě však bylo
oznámeno faktické snížení dotace, což městský soud vnímá jako rozhodnutí konečné. Neshledal
ani důvod pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek pravomoci, či pro jiné
zásadní vady ve smyslu §77 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), přičemž nedospěl k závěru, že by rozhodnutí bylo vydáno věcně
nepříslušným orgánem.
[12] K námitkám žalobkyně, že neporušila žádné své povinnosti, takže nevyplacení dotace
nebylo oprávněné, městský soud uvedl, že předmětem rozhodnutí v této věci nebylo posouzení,
zda se žalobkyně dopustila svým jednáním správního deliktu, ani zda byly splněny podmínky
pro odvod. Předmětem řízení bylo posouzení, zda žalobkyně jako příjemce dotace splnila
podmínky, za kterých jí byla dotace přiznána. Shrnul, co bylo důvodem pro snížení dotace
dle napadeného rozhodnutí, a konstatoval, že je zcela legitimní požadovat po příjemci dotace,
aby vedl dokumentaci způsobem, který zcela jednoznačně osvědčuje, že podmínky čerpání
jsou dodržovány. Opačný výklad by znemožnil uplatňovat kontrolní mechanismy,
přičemž při poskytování nemalých finančních prostředků je zpřísněná kontrola na místě.
II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání
[13] Rozsudek napadla kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ] a z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[14] Stěžovatelka namítá nesprávné posouzení právní otázky, nesouhlasí se závěrem
o pravomoci žalovaného k vydání oznámení o snížení dotace a tvrdí, že městský soud nesprávně
dovodil oprávnění žalovaného z §14e rozpočtových pravidel. Dle stěžovatelky rozpočtová
pravidla v rozhodném znění žalovanému v postavení poskytovatele dotace vůbec neumožňovala
snížit dotaci. §14e tohoto zákona nelze vztahovat na konečné rozhodnutí ve věci. Nadto Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže jako jediný oprávněný k rozhodnutí o správním deliktu podle
zákona o veřejných zakázkách nehledal žádné pochybení na straně stěžovatelky, ani finanční úřad
příslušný k rozhodování o porušení rozpočtové kázně řízení v dané věci nezahájil a neuložil
stěžovatelce odvod za porušení rozpočtové kázně za údajné pochybení.
[15] Městský soud dle stěžovatelky odkázal na §14e rozpočtových pravidel,
dle něhož poskytovatel nemusí za stanovených podmínek vyplatit část dotace,
avšak nijak se nevypořádal s namítanou skutečností, že oprávnění k nevyplacení části dotace
nemůže znamenat definitivní snížení dotace, nýbrž jen dočasné pozastavení její výplaty. Závěr,
že poskytovatel dotace má dle §14e rozpočtových pravidel pravomoc rozhodnout o definitivním
snížení dotace, představuje nesprávné posouzení právní otázky, které je důvodem předmětné
kasační stížnosti. Stěžovatelka zároveň namítá, že se v této otázce městský soud rovněž odchýlil
bez náležitého vypořádání od citované judikatury zdejšího a Ústavního soudu.
[16] Dále se stěžovatelka domnívá, že vůbec neporušila své povinnosti, přičemž v tomto
rozsahu považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Vypořádání žalobních námitek tak,
jak je shrnuto v bodě [12] tohoto rozsudku, považuje za naprosto nedostatečné. Městský soud
se vůbec nezabýval podstatou tvrzeného porušení povinnosti a nezohlednil námitky, kterými
stěžovatelka rozporovala závěr o porušení její povinnosti. Stěžovatelka má za to, že vedla
dokumentaci takovým způsobem, který dostatečně osvědčuje dodržování podmínek čerpání
dotace, a požadavek žalovaného na vyhotovování kopií předmětných dokladů jde nad rámec
jejích povinností. Takový požadavek jistě nelze považovat za legitimní. Navíc by znamenal,
že stěžovatelka musí vyhotovovat nejen průkaznou stopu, ale i stopu o takové stopě. Neměla
povinnost pořizovat kopie dokladů, které jí předložil vybraný uchazeč před podpisem smlouvy
k nahlédnutí. To nespadá pod povinnost vytvořit průkaznou stopu popisující jednotlivé kroky
výběrového řízení, ani pod povinnost uchovávat dokumentaci o veřejné zakázce.
[17] Z dikce §62 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách vyplývá, že předložení dokladů
vybraných uchazečem před podpisem smlouvy není prokazováním kvalifikace,
nýbrž poskytováním součinnosti. Zákon o veřejných zakázkách zadavateli neukládá ani povinnost
o této součinnosti pořizovat písemný záznam. Požadavkům zákona o veřejných zakázkách
proto stěžovatelka dostála již tím, že si nechala předložit listiny prokazující splnění kvalifikace.
Nad rámec toho ještě o tomto úkonu pořídila písemný záznam. Nemohla tudíž porušit povinnost
uchovávat dokumentaci o veřejné zakázce. Podle zákonné terminologie se dokumentací o veřejné
zakázce rozumí všechny dokumenty, které zadavatel v souvislosti s veřejnou zakázkou sám
pořídí, resp. je povinen pořídit, a všechny dokumenty, které od uchazečů obdrží. Stěžovatelka
ovšem od vybraného uchazeče žádné dokumenty neobdržela, jen jí je předložil k nahlédnutí.
Nešlo tudíž o dokumentaci o veřejné zakázce a povinnost kopírovat dokumenty předložené
k nahlédnutí stanovena není. Vyhotovením písemného záznamu „Ověření platnosti doložených
dokumentů dle §62 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách.“ proto stěžovatelka uchovala
průkaznou stopu.
[18] Jelikož dodatečné předložení dokladů vybraným uchazečem není součástí prokazování
kvalifikace, nejedná se o kvalifikační dokumentaci, kterou by měla stěžovatelka povinnost
uchovat podle přílohy 1 Pravidel pro výběr dodavatelů. Žalovaný však v rozhodnutí o snížení
dotace uvádí, že stěžovatelka porušila tato pravidla, protože porušila zákon o veřejných
zakázkách (zásadu transparentnosti). Dle stěžovatelky ale Pravidla pro výběr dodavatele nejsou
předpisem provádějícím zákon o veřejných zakázkách, nýbrž pouze metodickým dokumentem
vydaným žalovaným v rámci příslušného operačního programu. I pokud by byla porušena
(což stěžovatelka rozporuje), nelze z toho dovozovat porušení zákona o veřejných zakázkách.
[19] Ze znění Pravidel pro výběr dodavatelů stěžovatelka dovozuje, že požadavku
na vytvoření průkazné stopy dostála pořízením písemného záznamu o předložení dokladů,
aniž by byla povinna pořizovat jejich kopie a přiložit je k záznamu. Jednalo by se o stopu o stopě.
Příloha 1 k Pravidlům pro výběr dodavatelů obsahující vzorový seznam podkladů ke kontrole
výběrových řízení uvádí výslovně pouze nabídky uchazečů včetně kvalifikačních dokumentací,
jsou-li samostatné. To žalovaný vztahuje i na doklady předložené zadavateli k nahlédnutí.
Podle definice obsažené v zákoně o veřejných zakázkách se ale kvalifikační dokumentací rozumí
dokumentace obsahující podrobné požadavky zadavatele na prokázání splnění kvalifikace
dodavatele. Z toho plyne, že to nejsou doklady uchazečů o splnění kvalifikace (pro ty zákon
používá pojem „doklady prokazující splnění kvalifikace“), ale dokument zadavatele,
v němž sděluje požadavky na splnění kvalifikace.
[20] Taková povinnost, jakou žalovaný nyní dovozuje, z Pravidel pro výběr dodavatelů,
které jsou pro stěžovatelku rozhodné, jasně nevyplývá. Přesný požadavek žalovaný do Pravidel
doplnil až ve verzi 5.0. Opravil zde svůj omyl způsobený nesprávným užitím pojmu kvalifikační
dokumentace. Tuto změnu promítl i do seznamu v Příloze 1, kde se již jako podklad ke kontrole
uvádí „nabídky včetně veškerých dokladů prokazujících splnění kvalifikace, jsou-li samostatné“.
Žalovaný si tuto nepřesnost ve svých požadavcích musel v průběhu kontrol uvědomit,
když domnělá pochybení příjemců dotací zjišťoval, a změnou (odstraněním nedostatků
v Pravidlech) reagoval na jejich argumentaci. Uvedená nejasnost v pravidlech pro poskytování
dotací ovšem nemůže jít k tíži příjemců dotací (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 7. 2006, č. j. 1 As 8/2005 - 107), nýbrž k tíži žalovaného coby poskytovatele dotace
a řídicího orgánu operačního programu, který za funkčnost pravidel odpovídá. Z judikatury
plyne, že pravidla poskytování finančních prostředků musí být nastavena tak, aby byly příjemcům
již v době čerpání zřejmé podmínky, za nichž jim na poskytnutí prostředků vzniká nárok.
Nejsou-li podmínky jednoznačné, nelze to klást k tíži příjemce. V případě možnosti dvojího
výkladu je třeba vybrat ten, který jde ve prospěch účastníka správního řízení (viz rozsudky
městského soudu ze dne 12. 2. 2008, č. j. 11 Ca 371/2006 - 55, a Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 8. 2011, č. j. 2 Afs 42/2011 - 57).
[21] Stejně tak je nepřípustné uplatňování nových pravidel v neprospěch stěžovatelky
s dopady sankčního charakteru. Žalovaný ovšem retroaktivně aplikoval Pravidla pro výběr
dodavatelů a dotaci snížil.
[22] Stěžovatelka rovněž nesouhlasí s částí odůvodnění napadeného rozsudku, která byla
vyslovena jako obiter dictum, tedy že žaloba byla podána předčasně, neboť dosud nebylo
rozhodnuto o námitkách stěžovatelky, avšak soud zohlednil, že rozhodnutí bylo alternativně
žalováno jako nezákonný zásah. Stěžovatelka upozorňuje, že v rozhodném znění rozpočtových
pravidel nebylo možné proti opatření dle §14e podat námitky, názor městského soudu
proto není správný.
[23] Závěrem stěžovatelka navrhla předložení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu, neboť se domnívá, že zde existuje rozporná judikatura (zejména
rozsudek ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 – 87, od něhož se odchýlil rozsudek ze dne
3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44) týkající se otázky, zda lze opatření dle §14e rozpočtových
pravidel považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu a napadat jej žalobou dle §65 s. ř. s.
Byť stěžovatelka souhlasí s městským soudem, že předmětné opatření je rozhodnutím, namítá,
že uvedený rozpor v judikatuře odporuje právu na spravedlivý proces a zcela se příčí zásadě
právní jistoty i zákazu nedůvodně odchylného rozhodování v obdobných věcech.
[24] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti toliko konstatoval, že ji nepovažuje
za důvodnou.
[25] Dne 19. 5. 2017 obdržel Nejvyšší správní soud vyjádření stěžovatelky, v němž reagovala
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Afs 270/2015 - 48 ze dne
19. 4. 2017 (otázky řešené v tomto usnesení budou rozebrány níže). Stěžovatelka upozorňuje,
že podle rozšířeného senátu může poskytovatel dotace s konečnou platností snížit dotaci
pouze v případě, že dosud nedošlo k porušení rozpočtové kázně, resp. že k domnělému porušení
pravidel došlo před obdržením dotačních prostředků. V opačném případě může platbu dotace
pouze dočasně pozastavit a následně je povinen respektovat názor příslušného finančního úřadu,
který rozhodne, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. V této souvislosti stěžovatelka
zdůrazňuje, že dotovaný projekt je financován formou ex ante, kdy jsou prostředky poskytovány
před jejich vynaložením. Z rozhodnutí rozšířeného senátu následně dovozuje, že u ex ante
financování muselo být domnělé porušení dotačních podmínek zároveň i porušením rozpočtové
kázně. Proto v daném případě nemohl žalovaný (poskytovatel) dotaci definitivně snížit,
a jeho rozhodnutí tak bylo vydáno nad rámec zákonné pravomoci, čili je nicotné.
[26] Žalovaný k předně označenému usnesení rozšířeného senátu a navazujícímu vyjádření
stěžovatelky dne 31. 5. 2017 uvedl, že postupoval v souladu s §14e rozpočtových pravidel.
O oznámení o snížení dotace ze dne 19. 8. 2014 informoval i příslušný finanční úřad a nemá
informaci o tom, že by finanční úřad ve věci vydal rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně
a uložil odvod. Odkázal na usnesení rozšířeného senátu s tím, že v případě porušení dotačních
podmínek, které současně není porušením rozpočtové kázně se žádné jiné rozhodnutí dle §14e
nevydává. Stěžovatelce oponoval tím, že mu nelze přičítat k tíži, že finanční úřad
dosud o předmětném jejím pochybení nerozhodl, k odstranění vydaného opatření není důvod,
nadto z usnesení rozšířeného senátu ani není zřejmé, jakým způsobem by měl v opačném případě
žalovaný toto opatření odstranit. Ani ze zákona nevyplývá, že by k odstranění tohoto opatření
mělo vůbec dojít.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[27] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[28] Kasační stížnost je důvodná.
[29] Ustanovení §14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění (účinném do 19. 2. 2015)
stanoví:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí
o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti
porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje
o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části
dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno
jeho soudní přezkoumání.
[30] Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou mezí pravomoci poskytovatele dotace
dle §14e rozpočtových pravidel, v nichž je oprávněn rozhodnout (resp. charakteru opatření,
které je poskytovatel na základě citovaného ustanovení oprávněn přijmout). V této souvislosti
ve věci rozhodující šestý senát zaujal stanovisko, že opatření o nevyplacení části dotace má
dle zákona představovat jen dočasné pozastavení čerpání dotace, a §14e rozpočtových pravidel
tudíž nedává poskytovateli pravomoc rozhodnout o definitivním snížení dotace, tedy s konečnou
platností modifikovat výši poskytnuté dotace přiznané rozhodnutím podle §14 odst. odst. 4
téhož zákona. Jelikož však druhý senát Nejvyššího správního soudu dospěl v rozsudcích ze dne
17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 - 39, a ze dne 16. 2. 2016, č. j. 2 Afs 227/2015 - 38,
k opačnému závěru, obrátil se šestý senát na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
s otázkou, zda je poskytovatel dotace oprávněn na základě §14e rozpočtových pravidel vydat
rozhodnutí, kterým se částka původně přiznané dotace definitivně snižuje.
[31] Rozšířený senát v usnesení ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 48, konstatoval,
že „[d]omníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky,
aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle §14e zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla),
ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části.
Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví
na základě žaloby dle §65 odst. 1 soudního řádu správního“.
[32] S ohledem na citovaný závěr je třeba zkoumat, zda v daném případě již došlo k porušení
rozpočtové kázně, či nikoliv. Pokud by tomu tak totiž bylo, nebyl by poskytovatel dotace
(žalovaný) oprávněn dotaci definitivně snížit, ale pouze pozastavit a následně by se musel řídit
názorem příslušného finančního úřadu.
[33] Z odůvodnění usnesení rozšířeného senátu jasně plyne, že tyto situace je třeba důsledně
odlišovat. O oprávnění dotaci pouze dočasně nevyplatit půjde zejména v případě „podezření
poskytovatele, že již vyplacené prostředky příjemce použil v rozporu s podmínkami dotačního rozhodnutí,
a proto v termínu splatnosti další část dotačních prostředků dle §14e rozpočtových pravidel nevyplatí. Dospěje-li
poté správce daně k závěru, že příjemce dotace skutečně již poskytnuté peněžní prostředky použil v rozporu
se stanovenými podmínkami, vyměří příjemci povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně a nevyplacenou
platbu na tento odvod započte. Tomuto závěru plně odpovídá i formulace uvedená v §44a odst. 5 písm. b)
rozpočtových pravidel „započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla
porušena rozpočtová kázeň“. Jedná se tedy o situaci, kdy se poskytovatel dotace domnívá, že příjemce dotace
porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek ohledně již dříve vyplacených prostředků, a proto došlo
k porušení rozpočtové kázně, a nevyplatí část dotace, na kterou by jinak měl příjemce dotace nárok, právě ve výši
domnělého porušení rozpočtové kázně. Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty,
spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy
a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Není proto možné připustit, aby přesto, že správce
daně dospěl k závěru, že příjemce dotace s peněžními prostředky naložil zcela v souladu s podmínkami přidělené
dotace, poskytovatel dotace peněžní prostředky nevyplatil. (…) Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce
porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena z důvodu
podezření na porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek,
vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné.“ (viz odst. [74], [75] a [77] citovaného usnesení
rozšířeného senátu).
[34] Naopak v případech, kdy příjemce poruší pravidla pro zadávání veřejných zakázek,
aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně, nebo se jednalo o taxativní důvody
pro odnětí dotace uvedené v §15 rozpočtových pravidel, může poskytovatel dle §14e
rozpočtových pravidel dotaci definitivně snížit. Sem budou vždy spadat situace, kdy příjemce
dotace: a) ještě před faktickým obdržením peněžních prostředků (v první fázi realizace projektu),
poruší podmínky stanovené v rozhodnutí o přiznání dotace (případně zákonné povinnosti),
jejichž porušení by při použití či držení dotačních prostředků bylo spojeno s povinností odvodu
za porušení rozpočtové kázně, b) případně tyto povinnosti poruší sice po obdržení určité části
dotace, avšak bez jakékoliv vazby na již vyplacené peněžní prostředky (tj. v návaznosti na realizaci
předchozích etap projektu obdržel příjemce odpovídající část dotace, ale pochybil až v další fázi,
v níž ještě nedošlo k výplatě příslušné splátky dotace; k tomu srov. odst. [80] až [82] usnesení
rozšířeného senátu). V těchto případech totiž není dána pravomoc správce daně zabývat se
postupem příjemce dotace z hlediska možného porušení rozpočtové kázně (viz odst. [83]
usnesení rozšířeného senátu).
[35] Zjednodušeně řečeno, pokud soud zkoumá, zda měl poskytovatel právo příslušnou část
dotace definitivně snížit, či v tomto rozsahu pouze dočasně pozastavit platbu, musí zjistit,
jestli se porušení povinnosti, které je důvodem nevyplacení (resp. postupu podle §14e
rozpočtových pravidel), týká části dotace, která již byla dříve proplacena, či částky dotace,
kterou poskytovatel teprve měl vyplatit. V prvém případě bude moci platbu pouze pozastavit,
ve druhém je oprávněn ji s konečnou platností snížit a rozhodnout s účinky odnětí dotace
podle §15 rozpočtových pravidel.
[36] V kontextu shora uvedeného Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelkou,
že v případě financování formou ex ante dojde spolu s porušením dotačních pravidel
vždy k porušení rozpočtové kázně. Způsob financování (ex ante či ex post) totiž hovoří jedině
o tom, zda příjemce dotace obdrží příslušné finanční prostředky před tím, než je sám vynaloží
(provede platbu za zboží, které má být z dotačních prostředků nakoupeno, atd.), nebo mu jsou
teprve poté refundovány. Neznamená to ovšem, že u dotací ex ante nemůže dojít k porušení
dotačních podmínek dříve, než příjemce finanční prostředky obdrží (např. provede výběr
dodavatele, ještě před obdržením příslušné částky dotace, která má být vyplacena
až po provedeném výběrovém řízení, ale dříve, než dojde k zaplacení zboží či služeb vybranému
dodavateli; v rámci výběrového řízení ovšem může dojít k pochybení - čili před vyplacením
dotace). Stejně tak u dotací proplácených ex post mohou být některé povinnosti porušeny až poté,
co příjemce již disponuje s prostředky dotace (např. povinnost umožnit oprávněnému orgánu
kontrolu nakládání s vynaloženými prostředky, resp. s předmětem, který byl za ně pořízen).
Ze způsobu financování nelze bez dalšího odvozovat okamžik porušení rozpočtové kázně
a vždy je třeba zjistit časovou souslednost jednotlivých skutečností (porušení povinností
a vyplacení příslušné částky dotace). Závěry, které stěžovatelka dovozuje z citovaného usnesení
rozšířeného senátu, tudíž nejsou správné.
[37] V nyní souzené věci žalovaný postihl stěžovatelku nevyplacením dotace podle §14e
rozpočtových pravidel za vytýkanou nesrovnalost spatřovanou v porušení povinností spojených
se zadáním veřejné zakázky č. 009 „Zpracování PD pro vedení stavby investiční akce
Modernizace stávající infrastruktury pro výuku na vysokých školách spojenou s výzkumem ZF
a FROV JU v Českých Budějovicích část 1 a 2“. Teprve po jejím zadání mělo dojít k poskytnutí
prostředků na úhradu za předmět veřejné zakázky vybranému uchazeči. Část dotace,
které se vytýkané pochybení týkalo, nebyla před vydáním rozhodnutí o snížení dotace
ještě vyplacena. To jednoznačně plyne z „Oznámení o opodstatněném podezření na nesrovnalost
v rámci OP VaVpl“ ze dne 26. 8. 2013, jakož i z „Aktualizace oznámení o opodstatněném
podezření na nesrovnalost v rámci OP VaVpl“ ze dne 17. 6. 2014, č. j. MSMT-21484/2014-1,
kde se výslovně uvádí (z jiných podkladů pro vydání rozhodnutí o snížení dotace lze
tuto skutečnost dovodit implicitně), že z celkové částky, která je dotčená nebo ohrožená
vytýkanou nesrovnalostí, nebyla zatím vyplacena žádná částka. Za popsané situace tudíž byl
žalovaný coby poskytovatel oprávněn přistoupit ke snížení dotace podle §14e rozpočtových
pravidel. V této části tudíž není kasační stížnost důvodná.
[38] Nejvyšší správní soud se dále zabýval napadeným rozhodnutím z hlediska
jeho přezkoumatelnosti a zákonnosti. V této souvislosti proto upozorňuje, že v odkazovaném
usnesení rozšířeného senátu vymezil rovněž požadavky na odůvodnění rozhodnutí podle §14e
rozpočtových pravidel, které musí „obsahovat důvody, ve kterých poskytovatel porušení pravidel
pro zadávání veřejných zakázek spatřuje, jejich závažnost, rozsah, vliv na dosažení účelu dotace, včetně uvedení
důvodů, pro které nebude příslušná částka příjemci po určitou dobu vyplacena či naopak nebude vyplacena
s konečnou platností“. Zejména v případě definitivního snížení dotace je tak třeba klást
na rozhodnutí o snížení dotace stejné nároky jako na rozhodnutí o odvodu za porušení
rozpočtové kázně, neboť svou povahou, způsobenými důsledky i důvody vydání, jde
o rozhodnutí obdobné. Rozdíl je jen v tom, jaký orgán jej činí a zda se vztahuje k prostředkům
již vyplaceným (porušení rozpočtové kázně, kterému může předcházet pozastavení platby
dotace), nebo k těm, o které příjemce požádal a které měly být teprve proplaceny (snížení dotace).
Jestliže tedy poskytovatel využívá oprávnění dotaci na základě §14e definitivně snížit, musí
své rozhodnutí řádně odůvodnit.
[39] Předně je třeba podotknout, že s ohledem na efektivní soudní přezkum by měla být
informace, zda poskytovatel využívá svého oprávnění nevyplatit dotaci ve vztahu k finančním
prostředkům, které již příjemci vyplatil, nebo k části dotace, kterou ještě příjemce neobdržel
(jinými slovy zda prostředky dotčené vytýkaným pochybením byly již vyplaceny), obsahem
samotného rozhodnutí o přijetí opatření podle §14e rozpočtových pravidel. V návaznosti
na to pak musí poskytovatel jednoznačně specifikovat, zda pouze pozastavuje výplatu dotace,
či ji s konečnou platností snižuje. V daném případě Nejvyšší správní soud zjistil sám ze správního
spisu, jestli se snížení dotace (resp. porušení povinností, za které je dotace snižována) vztahuje
k finančním prostředkům, které již byly příjemci (stěžovatelce) vyplaceny, či nikoliv, a napadené
rozhodnutí přezkoumal, aniž by uvedenou informaci obsahovalo. S ohledem na závěry
rozšířeného senátu učiněné v nyní posuzovaném případě je ale potřebné, aby poskytovatelé
svá rozhodnutí podle §14e rozpočtových pravidel důsledně odůvodňovaly i v tomto směru.
[40] Rozsudek městského soudu je v otázce důvodnosti snížení dotace na samé hranici
přezkoumatelnosti. Při vypořádání argumentačně bohatých žalobních námitek, jimiž stěžovatelka
zpochybňovala, zda vůbec byla povinna pořídit kopie dokumentů předložených před podpisem
smlouvy vybraným uchazečem, se městský soud spokojil s odkazem na napadené rozhodnutí
a konstatováním, že s ohledem na potřebu efektivní kontroly vynakládání veřejných zdrojů
v rámci dotovaných projektů je legitimní požadovat po příjemci dotace, aby vedl dokumentaci
způsobem, který zcela jednoznačně osvědčuje, že podmínky čerpání jsou dodržovány
a je na místě, aby prováděné kontroly byly přísné. Z odůvodnění napadeného rozsudku lze
sice dovodit, že městský soud považuje výklad žalovaného, dle kterého v daném případě
nepostačilo k zachování průkazné stopy o předložení požadovaných dokumentů, týkajících se
splnění kvalifikace, vyhotovit záznam, nýbrž za takovou stopu je třeba považovat až vyhotovení
kopií příslušných dokumentů, aby i poskytovatel dotace mohl zkontrolovat, zda vybraný uchazeč
splňoval kvalifikační předpoklady. Nicméně obecné konstatování legitimnosti stanovení přísných
podmínek pro čerpání dotací, a na ně navazujících kontrol, nic nevypovídá o skutečnosti,
zda povinnosti příjemce dotace byly nastaveny jasně a srozumitelně tak, aby z nich onen přísný
požadavek bylo možno dovodit. Z tohoto důvodu považuje Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek za velmi nepřesvědčivý, byť jej neshledal nepřezkoumatelným.
[41] V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného je sice podrobněji vysvětleno,
proč stěžovatelka nedodržela své povinnosti a z čeho je žalovaný vyvozuje, nicméně
se v něm odkazuje na porušení zákona o veřejných zakázkách, byť tento závěr žalovaný
zjevně již dříve přehodnotil. Stěžovatelka namítala, že povinnost pořídit kopie předložených
dokumentů vybraným uchazečem ze zákona o veřejných zakázkách neplyne. Žalovaný
v napadeném rozhodnutí tyto námitky akceptoval, když uvedl, že „povinnost uchovávat doklady
skutečně není ZVZ výslovně stanovena“. Následně sice s výkladem stěžovatelky polemizuje,
je ovšem zřejmé, že potřebu pořídit kopie o splnění součinnosti podle §82 zákona o veřejných
zakázkách, vyvozuje z povinnosti vytvořit průkaznou stopu popisující jednotlivé kroky
provedeného výběrového či zadávacího řízení. Tato povinnost ale neplyne ze zákona o veřejných
zakázkách, nýbrž z Pravidel pro výběr dodavatelů. Přesto žalovaný ve výroku napadeného
rozhodnutí uvádí, že ke snížení dotace došlo z důvodu porušení §82 zákona o veřejných
zakázkách a §42 rozpočtových pravidel (toto ustanovení bylo ovšem s účinností od 1. 1. 2002
zrušeno). Jedná se o jistý rozpor snižující kvalitu, a tedy i přesvědčivost napadeného rozhodnutí,
nicméně z odůvodnění lze dovodit, že žalovaný spatřuje porušení dotačních pravidel o zadávání
veřejných zakázek ve skutečnosti, že nebyla uchována průkazná stopa o splnění součinnosti
podle §82 zákona o veřejných zakázkách. Z toho lze sice dovozovat jedině porušení pravidla
o uchování průkazné stopy, nikoliv citovaného ustanovení zákona o veřejných zakázkách
(jak trefně upozorňuje stěžovatelka – viz bod [18] tohoto rozsudku), avšak důvody, které vedly
žalovaného ke snížení dotace, jsou Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé. Proto se jimi zabýval
a nepřistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost.
[42] Za stěžejní pro řešení daného sporu považuje Nejvyšší správní soud otázku,
zda z Pravidel pro výběr dodavatele, která jsou pro stěžovatelku v souvislosti s poskytnutím
dotace závazná, jednoznačně plyne povinnost, aby z dokumentů prokazujících splnění
kvalifikačních předpokladů, předložených vybraným uchazečem zadavateli (stěžovatelce)
před podpisem smlouvy, pořídila kopie. Jinými slovy zda stěžovatelka splnila pořízením záznamu
„Ověření platnosti doložených dokumentů dle §62 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách.“ o předložení
těchto dokumentů své povinnosti tak, jak vyplývalo z podmínek čerpání dotace.
V tomto rozsahu jsou námitky stěžovatelky důvodné.
[43] Nejvyšší správní soud se ve vztahu k odvodům za porušení rozpočtové kázně opakovaně
vyslovil k požadavku jasnosti a srozumitelnosti povinností, ke kterým je příjemce zavázán
na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace (příp. na základě uzavřené dohody o poskytnutí
dotace). Podle rozsudku ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 – 68 (v němž Nejvyšší správní
soud vycházel se závěrů zaujatých městským soudem v rozsudku ze dne 12. 2. 2008,
č. j. 11 Ca 371/2006 – 55, a Ústavním soudem v nálezu ze dne 29. 10. 2006,
sp. zn. III. ÚS 283/96), předpisy upravující podmínky pro čerpání dotace musí být formulovány
jasně, aby příjemci předem věděli, za jakých podmínek vzniká na dotaci nárok. Je nepřípustné
teprve v řízení o stanovení povinnosti odvodu klást příjemci dotace k tíži nejednoznačnost
podmínek poskytnutí dotace. Dále se v rozsudku ze dne 28. 2. 2014, č. j. 5 Afs 90/2012 – 33,
zdůrazňuje potřeba „vymezit dotační podmínky jednoznačným, určitým a srozumitelným způsobem,
který zajistí předvídatelnost postupu při případném zpětném vymáhání poskytnuté dotace, či uplatnění sankčního
odvodu, resp. stav, kdy příjemce bude mít jistotu ohledně obsahu dotačních podmínek“. Uvedené závěry
Nejvyšší správní soud opakovaně potvrdil a konstantně se jimi při přezkumu rozhodnutí
o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně řídí (z poslední doby např. v rozsudku ze dne
30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 142/2016 – 32).
[44] Jak bylo již uvedeno, pokud na nevyplacení dotace podle §14e rozpočtových pravidel
nenavazuje daňová kontrola a konečné rozhodnutí příslušného správce daně o povinnosti uhradit
odvod za porušení rozpočtové kázně, je poskytovatel oprávněn dotaci definitivně snížit.
Tím ovšem fakticky supluje rozhodnutí finančního úřadu o odvodu, neboť ke snížení dotace lze
přistoupit za situace, kdy by v případě vyplacení celé částky dotace pravděpodobně následovalo
uložení odvodu, protože příjemce v souvislosti s čerpanou částkou dotace porušil stanovené
povinnosti (resp. poskytovatel se domnívá, že je příjemce porušil). Proto shora citovaná
judikaturní východiska, týkající se požadavku na srozumitelnost dotačních pravidel, je třeba
aplikovat v plném rozsahu i na rozhodování o snížení dotace podle §14e rozpočtových pravidel.
Rozdílný přístup je zde neakceptovatelný. Je nerozhodné, zda je dotace snížena ještě
před vyplacením finančních prostředků, nebo se sníží v podobě odvodu až zpětně, kdy je
příjemce povinen určitou částku vrátit. Na opatření za porušení povinností vyplývajících
z rozhodnutí o poskytnutí dotace musí být v každém případě použitelné stejné principy.
[45] Stěžovatelka zadávala veřejnou zakázku ve zjednodušeném podlimitním řízení
podle zákona o veřejných zakázkách. V tomto druhu zadávacího řízení postačí, pokud uchazeči
o veřejnou zakázku v nabídkách osvědčí splnění kvalifikačních předpokladů pouze předložením
čestného prohlášení. Teprve před uzavřením smlouvy je uchazeč, se kterým má být uzavřena
smlouva, povinen předložit zadavateli originály nebo úředně ověřené kopie dokladů prokazujících
splnění kvalifikace, přičemž nesplnění této povinnosti se považuje za neposkytnutí součinnosti
k uzavření smlouvy (§62 odst. 2, §82 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách). V posuzovaném
případě žalovaný nikterak nezpochybňuje, že ze zákona o veřejných zakázkách nevyplývá
povinnost zadavatele pořídit kopie dokumentů předložených zadavateli před podpisem smlouvy
vybraným uchazečem. Tuto povinnost vyvodil z Pravidel pro výběr dodavatelů v rámci
operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, verze 3. 2 (dále jen „Pravidla“), konkrétně
z bodu 11. 1, dle něhož je „[z]adavatel povinen vytvořit průkaznou stopu popisující jednotlivé kroky
provedeného výběrového řízení tak, aby byla objektivně možná kontrola souladu provedeného (resp. probíhajícího
či připravovaného) výběrového řízení s těmito Pravidly, ZVZ či dalšími relevantními předpisy“. Co se rozumí
průkaznou stopou, ovšem blíže nedefinuje. Kopie uvedených dokladů prokazujících splnění
kvalifikace nejsou specifikovány ani v následujícím bodě 11. 3 Pravidel, který obsahuje
„minimální seznam uchovávaných dokumentů“. V příloze č. 1 Pravidel je dále uveden seznam
podkladů ke kontrole výběrových řízení. Na doklady o splnění kvalifikace vybraným uchazečem
by mohl dopadat požadavek na předání nabídek všech uchazečů, včetně případných kvalifikačních
dokumentací, jsou-li samostatné, ke kontrole řídícímu orgánu (žalovanému). Na tuto položku
odkazuje žalovaný v napadeném rozhodnutí a upozorňuje, že z Pravidel mohou pro příjemce
vyplývat povinnost na pořízení a uchování širšího okruhu dokumentů, než stanoví zákon
o veřejných zakázkách.
[46] Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje, že podmínky konkrétního dotačního
programu mohou stanovit povinnosti příjemce dotace přísněji, než požaduje zákon. Nicméně
povinnosti, které z nich poskytovatel dovozuje, musí být stanoveny pro příjemce jednoznačně
a srozumitelně, aby již v době plnění příslušných povinností věděl, jaký je jejich konkrétní obsah.
Stěžovatelka správně upozorňuje, že Pravidla nestanoví, co se rozumí kvalifikační dokumentací.
Definici kvalifikační dokumentace obsahuje pouze zákon o veřejných zakázkách,
který za kvalifikační dokumentaci považuje dokumentaci obsahující podrobné požadavky zadavatele
na prokázání splnění kvalifikace dodavatele [§17 písm. f)]. Jestliže tedy stěžovatelka zadávala zakázku
v režimu zákona o veřejných zakázkách, nelze jí přičítat k tíži, že si své povinnosti nevyložila tak,
jak prezentuje žalovaný v napadeném rozhodnutí, a doklady předložené vybraným uchazečem
před podpisem smlouvy neokopírovala, nýbrž vyhotovila záznam, v němž popsala, že si doklady
nechala předložit a o jaké konkrétní listiny se jednalo.
[47] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatelka coby zadavatel nepořídila pouhé
nekonkrétní prohlášení o tom, že jí byly požadované doklady předloženy. To by jistě mohlo
podstatně změnit situaci a hodnocení, zda dostála povinnostem, k jejichž plnění
ji zavazuje rozhodnutí o poskytnutí dotace (resp. pravidla a příručky, na které toto rozhodnutí
odkazuje). Pro daný případ je ovšem zásadní také skutečnost, jakým způsobem stěžovatelka
zajistila stopu o předložení předmětných dokumentů. Stěžovatelka pořídila prohlášení, v němž
přesně identifikovala dotčenou zakázku i vybraného uchazeče, přičemž konkrétně popsala,
jaké doklady jí byly doloženy (např. u živnostenského listu specifikovala, jaký má předmět
podnikání). Toto prohlášení je datováno a podepsáno jak stěžovatelkou, tak vybraným
uchazečem. Takto podrobný záznam lze jistě považovat za průkaznou stopu popisující jednotlivé
kroky výběrového řízení, jestliže z Pravidel ani ze zákona o veřejných zakázkách neplyne
přesnější požadavek. Na tomto místě je třeba připomenout závěry již shora citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 90/2012 – 33, dle kterého je „nezbytné trvat na tom,
aby podmínky poskytovatele dotace byly i při zvolené obecné formulaci natolik určité, aby si příjemce byl vědom
postupu, jenž je poskytovatelem vyžadován pro zdárný průběh realizace výběrového řízení, a toho, že v případě
dodržení dotačních podmínek bude jeho investice kryta“. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009 – 63, „[p]okud se žadatel pohyboval v legálním prostoru,
který poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži“. Dle názoru
Nejvyššího správního soudu se stěžovatelka při plnění povinností spojených s čerpáním dotace
pohybovala v legálním prostoru vymezeným poskytovatelem dotace, proto snížení dotace nebylo
oprávněné.
[48] Pro úplnost je třeba přisvědčit stěžovatelce i v tom, že o nejasnosti stanovených
povinností svědčí i skutečnost, že v pozdějších verzích Pravidel žalovaný (coby poskytovatel
dotace a zároveň řídicí orgán operačního programu) své požadavky konkretizoval a upravil
podle terminologie v zákoně o veřejných zakázkách. Nadto do poznámek pod čarou výslovně
uvedl, že v případě zjednodušeného podlimitního řízení uchová zadavatel jako součást
dokumentace o zakázce alespoň kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace, které vybraný
uchazeč zadavateli předložil v rámci součinnosti před uzavřením smlouvy, a pouhé prohlášení
o jejich předložení zadavateli nebude akceptováno. Nicméně se tak stalo až ve verzi Pravidel,
která nebyla pro stěžovatelku závazná. Pokud by v předchozích verzích Pravidel byly
tyto povinnosti vymezeny jednoznačně, jistě by poskytovatel dotace k těmto zpřesňujícím
aktualizacím nemusel přistupovat. Jak už bylo opakovaně uvedeno, zmíněnou nepřesnost nelze
klást stěžovatelce k tíži a postihovat ji snížením dotace.
[49] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že i výtka stěžovatelky stran názoru městského
soudu na předčasnost podané žaloby v důsledku nevyčerpání námitek (viz bod [22]
tohoto rozsudku) je oprávněná. Nicméně nemůže mít jakýkoliv vliv na projednávanou věc,
neboť městský soud žalobu projednal a předčasnost konstatoval pouze jako tzv. obiter dictum.
IV. Závěr a náklady řízení
[50] S ohledem na vše výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil. Již v řízení o žalobě zde byly
dány důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného. Městský soud by v novém žalobním řízení
nemohl učinit nic jiného, než toto rozhodnutí zrušit. Proto povaha věci umožňuje Nejvyššímu
správnímu soudu, aby o žalobě sám rozhodl. S použitím §110 odst. 2 písm. a), §78 odst. 1 věty
první, a odst. 4 s. ř. s., současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil také rozhodnutí
žalovaného, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm je žalovaný v souladu s §78 odst. 5
s. ř. s. použitého přiměřeně podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
[51] Protože Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení
o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodl
o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[52] Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží. Stěžovatelka
měla ve věci plný úspěch, proto jí Nejvyšší správní soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení jsou tvořeny částkou
7.000 Kč za soudní poplatky (1x soudní poplatek za žalobu ve správním soudnictví
proti rozhodnutí správního orgánu ve výši 2 000 Kč a 1x soudní poplatek za kasační stížnosti
ve výši 5.000 Kč). Stěžovatelka byla v řízení před městským soudem (až ode dne 15. 10. 2015)
a v řízení před Nejvyšším správním soudem zastoupena advokátem Mgr. Karlem Masopustem.
V řízení o žalobě učinil zástupce ve věci celkem dva úkony právní služby, kterými jsou převzetí
a příprava zastoupení a účast na jednání před soudem [§11 písm. a) a g) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif)]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci mimosmluvní odměna ve výši
3.100 Kč [§9 odst. 3 písm. f) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje
o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Odměna
advokáta za řízení před městským soudem tak činí 6.800 Kč. V řízení o k asační stížnosti přiznal
Nejvyšší správní soud zástupci stěžovatelky odměnu ve výši 3.100 Kč za dva úkony právní
služby, spočívající v podání kasační stížnosti a vyjádření k rozhodnutí rozšířeného senátu [§11
písm. d) advokátního tarifu], a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 600 Kč (2 x 300 Kč),
celkem tedy 6.800 Kč. Zdejší soud zástupci nepřiznal odměnu za převzetí a přípravu zastoupení
v řízení o kasační stížnosti, protože zastupoval stěžovatelku již v řízení před městským soudem,
a proto musel být s věcí náležitě seznámen. Protože zmocněný advokát je plátcem daně z přidané
hodnoty, zvyšuje se uvedený nárok o částku 2.856 Kč odpovídající příslušné sazbě daně
podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Celkem
tak náklady řízení činí 23.456 Kč. Uvedenou částku je žalovaný povinen zaplatit stěžovatelce
k rukám jejího zástupce Mgr. Karla Masopusta ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2017
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu