ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.243.2017:95
sp. zn. 9 As 243/2017 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: T. H., zast. Mgr.
Bc. Filipem Schmidtem, LL.M., advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti sdělení
žalovaného ze dne 11. 8. 2016, č. j. MV-67355-26/SC-2012, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 7. 2017, č. j. 8 A 182/2016 - 40,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 7. 2017, č. j. 8 A 182/2016 - 40,
se z r uš uj e .
II. Žaloba podaná dle §65 zákona č. 150/2002 Sb. proti sdělení Ministerstva vnitra ze dne
11. 8. 2016, č. j. MV-67355-26/SC-2012, se odmítá .
III. Věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení, co se týče žaloby podané dle
§82 zákona č. 150/2002 Sb., v níž se žalobkyně domáhá vyslovení, že sdělením
žalovaného ze dne 11. 8. 2016, č. j. MV-67355-26/SC-2012, došlo k nezákonnému zásahu
do jejích práv.
IV. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě podané dle §65
zákona č. 150/2002 Sb. proti sdělení Ministerstva vnitra ze dne 11. 8. 2016,
č. j. MV-67355-26/SC-2012.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla shora
označené usnesení, jímž Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) odmítl žalobu
proti sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016, č. j. MV-67355-26/SC-2012 (dále též „sdělení
žalovaného ze dne 11. 8. 2016“). Obsahem napadeného sdělení byla informace, že nelze provést
změnu rodného čísla, o kterou pro sebe stěžovatelka usiluje.
[2] Stěžovatelka se označila za osobu, které bylo od narození „přiděleno“ mužské pohlaví,
s nímž se však již od raného dětství neidentifikuje. Cítí se jako osoba neutrálního pohlaví,
v případě nutnosti výběru mezi mužským a ženským pohlavím preferuje pohlaví ženské, ačkoli
se nepovažuje za ženu.
[3] Ze spisového materiálu je patrné, že od roku 2012 stěžovatelka usiluje o změnu svého
rodného čísla. Není spokojena s tím, že má rodné číslo ve tvaru, které se přiděluje mužům
[tj. ke druhému dvojčíslí, které vyjadřuje měsíc narození, není přičteno žádné aditivum; rodné
číslo přiřazované ženám se u druhého dvojčíslí zvyšuje o aditivum 50 dle §13 odst. 3 zákona
č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon
o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“)].
Stěžovatelka usiluje o změnu svého rodného čísla, v ideální variantě by chtěla rodné číslo
s neutrálním aditivem.
[4] Žalovaný posoudil žádost stěžovatelky ze dne 8. 7. 2016 doručenou dne 18. 7. 2016 jako
podnět k provedení změny jejího rodného čísla. Na tuto žádost odpověděl sdělením ze dne
11. 8. 2016, č. j. MV-67355-26/SC-2012, které stěžovatelka posléze napadla svou žalobou.
V tomto sdělení žalovaný stěžovatelku informoval o tom, že nelze provést požadovanou změnu
rodného čísla.
[5] Městský soud v napadeném usnesení uvedl, že sdělení žalovaného stěžovatelka napadla
primárně žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“) a in eventum podala
proti tomuto sdělení žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (§82
a násl. s. ř. s.). Dále uvedl, že primát má žaloba proti rozhodnutí správního orgánu a možnost
úspěšně podat zásahovou žalobu přichází v úvahu teprve tehdy, když není možné bránit
se žalobou proti rozhodnutí.
[6] Stěžovatelka dle městského soudu sama považovala sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016
za správní rozhodnutí. V takovém případě měla proti sdělení podat opravné prostředky, jako
by šlo o správní rozhodnutí. To však neučinila a městský soud shledal, že před podáním žaloby
nevyčerpala řádné opravné prostředky ve správním řízení. Z tohoto důvodu její žalobu odmítl
dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako žalobu podanou předčasně.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Stěžovatelka v kasační stížnosti zrekapitulovala průběh věci a vyjádřila nesouhlas
s hodnocením městského soudu, že mohla vůči sdělení žalovaného uplatnit řádný opravný
prostředek ve správním řízení. Uvedla, že se již v letech 2012 a 2013 snažila dosáhnout revize
obdobných sdělení žalovaného, přičemž žádné z jejích podání, byť obsahově zjevně vyjadřujících
opravný prostředek, nebylo žalovaným věcně projednáno. Z postupu žalovaného je zřejmé,
že ani sám žalovaný žalobou napadené sdělení nepovažuje za správní rozhodnutí, ale považuje
jej za vyjádření. Žalovaný nevyhodnocuje podání, která proti sdělení směřují, jako odvolání.
[8] Stěžovatelka je přesvědčena, že právní názor žalovaného je takový, že změnu rodného
čísla lze provést jen ve správním řízení zahájeném z moci úřední a že sdělením o nezahájení
takového řízení nedošlo k autoritativnímu rozhodnutí o právech stěžovatelky.
[9] Stěžovatelka se domnívá, že městský soud nesprávně vyhodnotil dostupnost ochrany
jejích práv jinými prostředky. Současně má za to, že napadené sdělení žalovaného měl městský
soud vyhodnotit jako nezákonný zásah ve smyslu §82 a násl. s. ř. s.
[10] V kasační stížnosti je uvedeno, že změna rodného čísla se dle §17 odst. 2 písm. d) zákona
o evidenci obyvatel provede, pokud došlo ke změně pohlaví. Dle §29 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen „občanský zákoník“), změna pohlaví člověka nastává
chirurgickým zákrokem při současném znemožnění reprodukční funkce a přeměně pohlavních
orgánů. Takovou úpravu stěžovatelka považuje za rozpornou se základními právy (právem
na soukromý a rodinný život, právem na ochranu rodičovství, právem na ochranu zdraví, právem
nebýt podroben nelidskému a ponižujícímu zacházení a dalšími základními právy).
[11] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu soudu návrh
ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy na zrušení §29 odst. 1 občanského zákoníku, §21 odst. 1 zákona
č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o specifických zdravotních službách“), a části §13 odst. 3 zákona o evidenci obyvatel.
V závěrečném návrhu požaduje zrušit napadené usnesení městského soudu.
III. Vyjádření žalovaného
[12] Žalovaný uvedl, že nebyla splněna žádná z podmínek pro změnu stěžovatelčina rodného
čísla. V jeho postupu, tj. nezahájení správního řízení o změně rodného čísla, neshledala žádné
pochybení ani veřejná ochránkyně práv, která se případem v roce 2015 zabývala.
[13] Žalovaný se neztotožňuje s odůvodněním městského soudu, že stěžovatelka měla
proti žalobou napadenému sdělení brojit opravnými prostředky správního práva. Žádost
stěžovatelky vyhodnotil jako pouhý podnět k zahájení správního řízení o změně rodného čísla,
které se zahajuje výhradně z moci úřední. Řízení o změně rodného čísla nebylo zahájeno a sdělení
o tom, že řízení z moci úřední nebude zahájeno, nelze považovat za správní rozhodnutí.
[14] Žalovaný nesouhlasí s tím, že by §13 odst. 3 zákona o evidenci obyvatel byl v rozporu
s ústavním pořádkem. Platná právní úprava nezná neutrální aditivum rodného čísla a právní řád
České republiky v současné době rozeznává jen dvě pohlaví – mužské a ženské. Pohlaví
„neutrální“ nebo „neurčeno“ nezná. Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout.
[15] V dalším vyjádření žalovaný zopakoval, že jeho sdělení ze dne 11. 8. 2016 není správním
rozhodnutím, jelikož se jím nezakládají, nemění ani závazně neurčují práva a povinnosti. Jde
o pouhé sdělení o nezahájení řízení z moci úřední ve smyslu §42 správního řádu, jehož
podmínky žalovaný dodržel.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatelka je v řízení o kasační
stížnosti zastoupena advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
IV. a) Eventuální petit v žalobě
[17] Stěžovatelka ve své žalobě proti sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 uplatnila
eventuální petit. Toto sdělení navrhla zrušit jako správní rozhodnutí a in eventum navrhla, aby
městský soud určil, že sdělením žalovaného ze dne 11. 8. 2016 došlo k nezákonnému zásahu
do jejích práv.
[18] Judikatura Nejvyššího správního soudu činí rozdíl mezi situací, kdy žalobce uplatní
eventuální petit v rámci jednoho žalobního typu, a situací, kdy žalobce formuloval eventuální
petit ve formě dvou různých žalobních typů.
[19] Uplatnění eventuálního petitu v rámci jednoho žalobního typu je možné, má-li
to význam. Děje se tak např. u zásahových žalob, kde se s ohledem na nejistotu o skutkovém
stavu věci může žalobce primárně domáhat zákazu pokračování v porušování konkrétního
žalobcova práva nebo příkazu obnovit stav před zásahem a eventuálně, pokud zásah v mezidobí
skončí, bude požadovat určení, že zásah byl nezákonný (srov. bod [22] rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 - 48, či bod [14] rozsudku téhož soudu
ze dne 9. 12. 2015, č. j. 10 Afs 151/2015 - 27; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). U žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
dle §65 a násl. s. ř. s. si lze představit eventuální petit, jímž bude žalobce primárně navrhovat
zrušení správního rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, a pro případ,
že by soud neshledal důvody pro jeho zrušení, bude navrhovat moderaci sankce ve smyslu
§78 odst. 2 s. ř. s. (srov. body [10] a [11] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 8. 2014, č. j. 6 As 148/2014 - 30).
[20] Jinak je tomu ovšem v situaci, kdy se žalobce domáhá eventuálním návrhem rozhodnutí
ve formě dvou různých žalobních typů, typicky proto, že si není jist, jaký žalobní typ má správně
zvolit. Ve správním soudnictví se žalobní petity s kumulativními požadavky, co se týče různých
žalobních typů, neřídí stejnými zásadami jako v civilním řízení. Podal-li tedy žalobce fakticky dvě
různé žaloby jedním podáním, například žalobu proti rozhodnutí správního orgánu a žalobu
proti nezákonnému zásahu (soud rozhoduje o návrhu, jak jej žalobce učiní, a ten je dán petitem),
nemůže si soud vybírat, o kterém návrhu rozhodne, a o kterém nikoliv. Naopak, musí
rozhodnout o všech návrzích (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004,
č. j. 6 Ans 1/2003 - 101, publ. pod č. 652/2005 Sb. NSS; rozsudek ze dne 26. 4. 2010,
č. j. 8 Ans 5/2008 - 121, či bod [15] výše zmíněného rozsudku sp. zn. 10 Afs 151/2015).
To je odůvodněno zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu
správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt
k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho,
k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd. Bylo by proto prakticky nemožné vést
řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu
s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu (viz bod [15]
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/2016 - 39,
publ. pod č. 3412/2016 Sb. NSS).
[21] Žalobci, který si není jist, jaký typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým
jednáním státní správy (např. z důvodu chybějící či nejednotné judikatury k dané otázce), a chce
z procesní opatrnosti vyčerpat více možností, tak nezbývá, než podat několik samostatných žalob
proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy, byť tak může fakticky učinit v jediném
podání. Za každou takto podanou žalobu také musí zaplatit samostatně soudní poplatek.
[22] Stěžovatelka v nynější věci na jednom podání určeném městskému soudu uplatnila dva
žalobní typy – žalobu proti rozhodnutí a zásahovou žalobu. Byť svůj návrh formulovala
eventuálně (primárně chtěla, aby městský soud sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 zrušil jako
správní rozhodnutí, a in eventum, aby určil, že sdělením žalovaného došlo k nezákonnému zásahu
do jejích práv), městský soud měl z důvodů výše vyložených rozhodnout o obou návrzích (žalobě
proti rozhodnutí a zásahové žalobě).
[23] Městský soud žádnou ze žalob nevyloučil k samostatnému projednání, v záhlaví svého
usnesení však uvedl, že rozhodl „o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 8. 2016,
č. j. MV-67355-26/SC-2012“, a to tak, že „žaloba se odmítá“. Z odůvodnění je patrné, že městský
soud si byl vědom uplatněného eventuálního návrhu a že svým usnesením hodlal rozhodnout
o obou těchto návrzích. Konstatoval, že zásahová žaloba je subsidiární vůči žalobě proti
rozhodnutí, což se projevuje v tom, že jde-li určitý úkon správního orgánu napadnout žalobou
proti rozhodnutí, byť po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení, nelze jej
napadnout zásahovou žalobou. K posuzovanému sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 uvedl,
že samotná stěžovatelka toto sdělení označila za rozhodnutí, přičemž městský soud shledal,
že proti tomuto sdělení měla podat řádný opravný prostředek v řízení před správním orgánem.
[24] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nynější věci bylo třeba výrokem rozhodnout
jak o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak o zásahové žalobě. Městský soud
v odůvodnění napadeného usnesení uvedl úvahy ve vztahu k oběma těmto žalobám,
je tedy zřejmé, že je v rámci napadeného usnesení posuzoval obě. Ve výroku však uvedl,
že se odmítá toliko jedna žaloba (žaloba proti rozhodnutí). V odůvodnění svého usnesení k tomu
městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005,
č. j. 2 Aps 3/2004 - 42 (publ. pod č. 720/2005 Sb. NSS), poznamenal, že mezi žalobou proti
rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobu má primát žaloba proti rozhodnutí a možnost
úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti
rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Účastník řízení tak nemůže volit, kterou z těchto žalob považuje
za výhodnější a které řízení bude žalobou iniciovat. Nejvyšší správní soud konstatuje, že z tohoto
hodnocení převzatého z rozsudku sp. zn. 2 Aps 3/2004 pouze vyplývá, že v konkurenci žaloby
proti rozhodnutí a zásahové žaloby je možno zabývat se věcí meritorně (žalobě vyhovět nebo
ji zamítnout) pouze v režimu jedné z těchto žalob, a to v návaznosti na to, zda zkrácení práv
žalobce vzešlo z úkonu správního orgánu, který naplňuje znaky rozhodnutí dle §65 s. ř. s., nebo
z úkonu (zásahu, pokynu nebo donucení), který není rozhodnutím dle §65 s. ř. s. Neznamená
to však, že, pokud byly podány obě tyto žaloby, by měl soud rozhodnout jen o jedné. O každé
z podaných žalob je třeba rozhodnout, byť u té žaloby, kterou nelze projednat věcně, půjde
zpravidla o její odmítnutí.
[25] Nejvyšší správní soud tak vyhodnotil, že z odůvodnění napadeného usnesení je možno
dovodit, že tímto usnesením krajský soud hodlal pokrýt jak návrh žalobkyně na zrušení sdělení
žalovaného ze dne 11. 8. 2016 jako správního rozhodnutí (žaloba proti rozhodnutí), tak in eventum
uplatněný návrh žalobkyně na určení, že toto sdělení nezákonně zasáhlo do jejích práv (zásahová
žaloba). Z napadeného usnesení je možno seznat i důvody (srov. bod [24] shora), proč
i za tohoto stavu v záhlaví městský soud uvedl, že rozhoduje o žalobě proti rozhodnutí tak,
že ji odmítá. Jde sice o důvody, s nimiž se z hlediska jejich správnosti Nejvyšší správní soud
neztotožnil, nicméně i za tohoto stavu lze z napadeného usnesení seznat, že jím městský soud
zamýšlel rozhodnout jak o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak o zásahové žalobě.
Při posuzování důvodnosti podané kasační stížnosti vychází z toho, že napadeným usnesením
městský soud hodlal rozhodnout o obou z podaných žalob. Z toho však vyplývá pochybení
městského soudu spočívající v tom, že do svého usnesení nezahrnul výrok o zásahové žalobě.
IV. b) Povaha sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016
[26] Městský soud odmítl žalobu proti sdělení žalovaného, což odůvodnil tím, že proti tomuto
sdělení stěžovatelka nepodala řádný opravný prostředek ve správním řízení. Jak stěžovatelka, tak
žalovaný s tímto hodnocením nesouhlasí, jelikož mají shodně za to, že proti sdělení takový
opravný prostředek podat nelze. Nejvyšší správní soud konstatuje, že proti žalobou napadenému
sdělení skutečně není možno podat řádný opravný prostředek v řízení před správním orgánem.
Pro odůvodnění tohoto závěru je nutné nejprve rozebrat právní úpravu změny rodného čísla.
[27] Dle §17 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel se změnou rodného čísla rozumí přidělení
nového rodného čísla. Dle §17 odst. 2 tohoto zákona platí: „Změna rodného čísla se provede v případě,
kdy
a) totožné rodné číslo bylo přiděleno dvěma nebo více nositelům rodného čísla,
b) bylo přiděleno chybné rodné číslo,
c) došlo k osvojení nezletilé fyzické osoby, nebo
d) došlo ke změně pohlaví.
[28] Dle §17a odst. 1 zákona o evidenci obyvatel platí: „V případech přidělení rodného čísla
podle §16 písm. a), b), c) a d) a §17 odst. 2 výdejové místo fyzické osobě rodné číslo přidělí z moci úřední.“
[29] Žalovaný ve svém sdělení ze dne 11. 8. 2016 uvedl, že podání stěžovatelky, na které tímto
sdělením odpověděl, vyhodnotil podle jeho obsahu jako podnět k provedení změny rodného
čísla, a to i přestože podání stěžovatelky ze dne 8. 7. 2016 bylo nazváno „žádost o potvrzení změny
rodného čísla“. Nejvyšší správní soud konstatuje, že žádost o potvrzení změny rodného čísla
je právní institut upravený v §17ca zákona o evidenci obyvatel, dle něhož platí: „V případě,
že nositel rodného čísla nemůže doložit, že byla provedena změna jemu přiděleného rodného čísla, písemně požádá
ministerstvo o potvrzení této změny.“ Vydávání potvrzení o změně rodného čísla nelze ztotožňovat
se samotným prováděním změny rodného čísla. Nejvyšší správní soud však konstatuje,
že žalovaný srozumitelně objasnil, že podle obsahu podání stěžovatelky ze dne 8. 7. 2016, které
mu bylo doručeno dne 18. 7. 2016, vyhodnotil tak, že stěžovatelka usiluje o změnu rodného čísla.
Stěžovatelka toto hodnocení žalovaného (o tom, že podáním usilovala o změnu rodného čísla)
nerozporuje, naopak v bodě 14. žaloby výslovně uvedla, že podala „žádost o změnu rodného čísla“,
na kterou žalovaný odpověděl v napadeném sdělení ze dne 11. 8. 2016 (bod 15. žaloby). Byť
v bodě 14. stěžovatelka uvedla, že „žádost o změnu rodného čísla“ podala ke dni 2. 7. 2016, považuje
Nejvyšší správní soud toto datum za písařskou chybu v žalobě.
[30] Nejvyšší správní soud vychází z toho, že podáním ze dne 8. 7. 2016, na které žalovaný
reagoval žalobou napadeným přípisem ze dne 11. 8. 2016, stěžovatelka usilovala o změnu
rodného čísla, a to s ohledem na to, že toto srozumitelné hodnocení žalovaného stěžovatelka
nezpochybňovala.
[31] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 6. 2012, č. j. 3 Ans 1/2012 - 19, uvedl,
že o změně rodného čísla dle §17 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel se rozhoduje ve správním
řízení, které zahajuje výlučně správní orgán z moci úřední.
[32] Řízení z moci úřední je dle §46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
účinném v rozhodné době (dále jen „správní řád“), zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil
zahájení řízení účastníkovi dle §27 odst. 1 správního řádu. Tím se řízení zahajované z moci
úřední liší od řízení o žádosti, které je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, jímž
se zahajuje řízení, došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (§44 odst. 1 správního
řádu).
[33] Kdokoli může správnímu orgánu adresovat podnět k zahájení řízení z moci úřední
(viz §42 správního řádu). Doručením podnětu se však řízení z moci úřední nezahajuje. Podnět
slouží jako podklad pro úvahu správního orgánu, zda jsou nebo nejsou dány podmínky
pro zahájení řízení z moci úřední. Zahájení řízení z moci úřední má v konečném důsledku
v rukou správní orgán.
[34] S ohledem na závěry výše uvedeného rozsudku sp. zn. 3 Ans 1/2012, dle něhož je správní
řízení o změně rodného čísla řízení, které zahajuje správní orgán výlučně z moci úřední, je nutno
konstatovat, že podání stěžovatelky ze dne 8. 7. 2016, kterým usilovala o změnu svého
rozhodného čísla, bylo podnětem k zahájení řízení o změně rodného čísla z moci úřední. Tímto
způsobem na podání stěžovatelky nahlížel ve svém sdělení ze dne 11. 8. 2016 i žalovaný, který
je vyhodnotil jako „podnět k provedení změny rodného čísla“.
[35] Žalovaný v nynější věci nezahájil řízení o změně rodného čísla z moci úřední. Ve spise
totiž není založeno žádné oznámení o zahájení řízení z moci úřední ve smyslu §46 odst. 1
správního řádu a ani stěžovatelka netvrdí, že by jí zahájení řízení bylo oznámeno.
[36] Pokud o to ten, kdo podal podnět k zahájení řízení z moci úřední, požádal, je správní
orgán dle §42 správního řádu povinen podateli sdělit ve lhůtě do 30 dnů od obdržení podnětu,
že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k jeho zahájení, případně že podnět postoupil. Sdělení
žalovaného ze dne 11. 8. 2016, proti kterému stěžovatelka podala žalobu, Nejvyšší správní soud
vyhodnotil jako sdělení ve smyslu §42 správního řádu o nezahájení řízení z moci úřední.
Žalovaný zde sice uvádí, že „změna rodného čísla […] nemůže být Ministerstvem vnitra provedena“, nikoli,
že nezahájil řízení o změně rodného čísla. Jde však toliko o formulační záležitost a o smyslu
a vyznění sdělení žalovaného není pochyb. Žalovaný zde totiž objasnil své stanovisko,
že neshledal podmínky pro to, aby u stěžovatelky ke změně rodného čísla došlo.
[37] Sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 Nejvyšší správní soud tedy kvalifikoval jako sdělení
dle §42 správního řádu o tom, že k podnětu stěžovatelky nebude z moci úřední zahájeno řízení
o změně rodného čísla. Na základě tohoto hodnocení lze konstatovat, že není správná úvaha
městského soudu, že stěžovatelka měla proti tomuto sdělení žalovaného podat řádný opravný
prostředek v řízení před správními orgány.
[38] Řádným opravným prostředkem dle správního řádu je odvolání či rozklad, pro který platí
ustanovení o odvolání, nevylučuje-li to povaha věci (§152 odst. 5 správního řádu). Dle §81
odst. 1 správního řádu může účastník podat odvolání proti rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.
Sdělení o nezahájení řízení z moci úřední ve smyslu §42 správního řádu však není rozhodnutím,
ale jde o úkon správního orgánu, na který se vztahují ustanovení části čtvrté správního řádu
(srov. Vedral J., Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON. 2012. s. 466). Proti
takovému sdělení není přípustné podat odvolání či rozklad (což ostatně uvádí v kasační stížnosti
stěžovatelka a žalovaný s tím ve svém vyjádření souhlasí). Nejvyšší správní soud tedy nemůže
souhlasit s hodnocením městského soudu, že proti sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 měla
stěžovatelka podat odvolání či rozklad. Neobstál tedy důvod v podobě nevyčerpání řádných
opravných prostředků, pro který městský soud odmítl žalobu podanou dle §65 s. ř. s.
proti sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016.
[39] Nejvyšší správní sodu však shledal, že již v řízení před městským soudem zde byl jiný
důvod, pro který bylo nutno odmítnout žalobu podanou dle §65 s. ř. s. směřující proti sdělení
žalovaného. Sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 totiž není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
a proto je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu směřující proti tomuto sdělení nepřípustná
dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s.
[40] V judikatuře Nejvyššího správního soudu se vyvinul materiálně-formální náhled
na rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Materiální stránka znamená, že rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. musí zakládat, měnit, rušit či závazně určovat práva a povinnosti svému
adresátovi, resp. dotýkat se právní sféry svého adresáta [k tomu viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42 (publ. pod č. č. 906/2006 Sb. NSS)]. Jen pomocí
materiálního znaku dotčení v právní sféře nelze rozlišit, zda je zkoumaný úkon správního orgánu
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. či zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Důvodem je to,
že jak rozhodnutí, tak zásah se mají dle svého zákonného vymezení dotýkat práv a povinností
účastníka (jeho právní sféry). Jde o znak do značné míry společný, pomocí něhož nelze vést
rozlišovací pravidlo. Pro rozlišení rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a zásahu ve smyslu §82 s. ř. s.
je proto třeba zohlednit i znak formální, který spočívá v tom, že u rozhodnutí ve smyslu §65
s. ř. s. jsou dány požadavky na formu, které u zásahu nejsou. K tomu rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v bodě [19] usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98 (publ. pod
č. 2206/2011 Sb. NSS) konstatoval: „Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou
žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak
takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona
o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).“
[41] V bodě [17] citovaného usnesení sp. zn. 7 Aps 3/2008 rozšířený senát uvedl „Formální
definiční znaky (správního) rozhodnutí definice ‚rozhodnutí‘ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě
neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech
dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí
jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu
(přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný).“ V bodě [39] usnesení
ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47 (publ. pod č. 3104/2014 Sb. NSS) rozšířený senát
přiblížil ve věci státních maturit, o jaké formální znaky má jít, aby šlo o rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s.: „Je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu […], tento úkon
zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném
právními předpisy […] správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt
obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi.“ Význam rovněž může mít, že právní předpis
počítá s tím, aby úkon správního orgánu byl opatřen alespoň některými náležitostmi obvyklými
pro rozhodnutí, jako je záhlaví, výrok, odůvodnění a poučení o opravném prostředku.
[42] Nejvyšší správní soud konstatuje, že sdělení o nezahájení řízení z moci úřední ve smyslu
§42 správního řádu nenaplňuje výše uvedené formální požadavky na rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Uvedené sdělení je vydáváno v rámci postupu, který není formalizován. Správní
orgán se totiž seznámí s podnětem a posoudí jeho obsah, k tomu účelu si může podle okolností
vyžádat i vysvětlení ve smyslu §137 správního řádu, které však nelze použít jako důkazní
prostředek (§137 odst. 4 správního řádu). Jde o neformální proces, jehož právní úpravu
z hlediska podrobnosti a nároků na správní orgán nelze srovnat s úpravou správního řízení
a jehož účelem je obstarání a vyhodnocení informací potřebných k závěru, zda řízení z moci
úřední zahájit, či nikoli. Sdělení o nezahájení řízení z moci úřední správní orgán podateli nezasílá
automaticky v případech, kdy řízení nezahájí, ale jen tehdy, pokud o to podatel požádá. Správní
řád nestanovuje ani formální náležitosti takového sdělení. Jediný požadavek se váže k obsahu:
ze sdělení musí být patrná informace, že správní orgán neshledal důvody k zahájení řízení z moci
úřední ve věci, jíž se podnět týkal.
[43] Z hlediska nižších nároků na formu je možno sdělení o nezahájení řízení z moci úřední
přirovnat k těm úkonům, u nichž rozšířený senát shledal, že z hlediska formální stránky nejde
o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tj. k souhlasům dle stavebního zákona (usnesení
rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, publ. pod č. 2725/2013 Sb. NSS)
či k záznamům do katastru nemovitostí (výše zmíněné usnesení sp. zn. 7 Aps 3/2008). V obou
případech šlo o tzv. jiné úkony správního orgánu dle části čtvrté správního řádu (srov. bod [55]
usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 48), u nichž jejich úprava
co do formy nebyla natolik svazující, aby šlo o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
I u sdělení o nezahájení řízení z moci úřední jde o jiný úkon dle části čtvrté správního řádu, který
není formalizován.
[44] U sdělení o nezahájení správního řízení z moci úřední lze rovněž poukázat na hodnocení
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2016, č. j. 9 As 299/2015 - 53, které
se týkalo oznámení o nezahájení řízení o prohlášení nicotnosti dle §78 správního řádu. I řízení
o prohlášení nicotnosti bylo řízením zahajovaným z moci úřední (§78 odst. 1 správního řádu).
V odkazovaném rozsudku Nejvyšší správní soud shledal, že oznámení o nezahájení řízení
o prohlášení nicotnosti nenaplňuje formální znaky rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. V bodě [22]
daného rozsudku se lze dočíst: „V projednávané věci vyhodnocení důvodnosti podnětu k prohlášení nicotnosti
probíhá mimo správní řízení […]. Podnět je vyřízen formou pouhého sdělení podateli. Správní řád zde proto
nepředpokládá v tomto ohledu vydávání jakéhokoliv rozhodnutí. K tomu dochází až v samotném řízení
o prohlášení nicotnosti. Stěžovatelem napadený akt nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
přezkoumatelným ve správním soudnictví právě s ohledem na absenci formy správního rozhodnutí.“
[45] Nejvyšší správní soud může shrnout, že pro nenaplnění formálních požadavků
nepředstavuje sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., již
z toho důvodu, že nesplňuje formální požadavky, které se k takovému rozhodnutí váží.
[46] Materiální stránkou (tím, zda je schopné posuzované sdělení žalovaného zasáhnout právní
sféru stěžovatelky, případně zda k zásahu skutečně došlo) se Nejvyšší správní soud v tomto
rozsudku nezabývá. Aby šlo o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., musí být naplněna
materiální stránka (schopnost úkonu správního orgánu zasáhnout do právní sféry) a současně
formální stránka. Již nenaplnění formálních znaků vylučuje, aby šlo o rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. K materiální stránce se ve svém usnesení městský soud vůbec nevyjadřoval.
Městský soud přitom bude věc posuzovat z hlediska zásahové žaloby a stěžovatelčina tvrzení,
že sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 zasáhlo do jejích práv. Z těchto důvodů nebylo vhodné,
aby se Nejvyšší správní soud k materiální stránce vyjadřoval.
[47] Nejvyšší správní soud na tomto místě může učinit dílčí shrnutí. Žalobu podanou dle §65
s. ř. s. proti sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 městský soud odmítl z nesprávných důvodů
(body [26] až [38] shora). Tato žaloba je však vůči posuzovanému sdělení nepřípustná z jiných
důvodů, než které uvedl městský soud (body [39] až [45] shora), a proto skutečně měla být
odmítnuta. Stěžovatelka vedle žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.)
sdělení žalovaného napadla i zásahovou žalobou (§82 a násl. s. ř. s.), kterou nebylo možné
vypořádat způsobem, jak to učinil městský soud, tj. tvrzením, že stěžovatelka měla sdělení
žalovaného napadnout odvoláním či rozkladem a posléze podat proti rozhodnutí o odvolání
či rozkladu žalobu proti rozhodnutí. Nejvyšší správní soud totiž shledal, že proti sdělení
žalovaného ze dne 11. 8. 2016 není žaloba dle §65 s. ř. s. přípustná. Městský soud je tak povinen
posoudit rovněž zásahovou žalobu směřující proti sdělení žalovaného v dalším řízení, kam se mu
věc ve vztahu k zásahové žalobě vrací.
IV. c) Ostatní námitky a návrhy v kasační stížnosti
[48] V kasační stížnosti stěžovatelka uvedla tvrzení o tom, jak do jejích práv zasáhlo sdělení
žalovaného ze dne 11. 8. 2016 a že tento zásah byl zprostředkovaně přes toto sdělení způsobem
samotnou právní úpravou (konkrétně §29 odst. 1 občanského zákoníku, §21 odst. 1 zákona
o specifických zdravotních službách a §13 odst. 3 zákona o evidenci obyvatel).
[49] Nejvyšší správní soud konstatuje, že tyto námitky se týkají věcného posouzení (toho, zda
došlo k porušení práv stěžovatelky, resp. zásahu do její právní sféry). Městský soud se však
tomuto posouzení nevěnoval. Z tohoto důvodu nemělo smysl v nynějším řízení o kasační
stížnosti tyto námitky posuzovat, jelikož nesměřují k přezkumu důvodů, na kterých je napadené
rozhodnutí založeno.
[50] Stěžovatelka dále navrhla, aby Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu soudu návrh
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy na zrušení zákonných ustanovení, konkrétně §29 odst. 1 občanského
zákoníku, §21 odst. 1 zákona o specifických zdravotních službách a §13 odst. 3 zákona
o evidenci obyvatel. Ani jedno z těchto ustanovení Nejvyšší správní soud v nynější věci
neaplikoval a aplikovat nemohl s ohledem na důvody, na kterých bylo založeno napadené
usnesení městského soudu.
[51] Jak konstatoval Ústavní soud např. v usnesení ze dne 23. 10. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 39/2000
(publikovaném jako U 39/20 SbNU 353; dostupném z http://nalus.usoud.cz): „Podle čl. 95 odst. 2
Ústavy, o který se návrh opírá, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu
s ústavním zákonem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou tedy je, jak pohlížet na podmínku,
že se musí jednat o zákon ‚jehož má být při řešení věci použito‘. Není sporu o tom, že tato podmínka je splněna
vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má tedy být užito
při rozhodnutí ve věci samé […]. Jinak řečeno, k tomu, aby soud mohl zpochybnit ústavnost procesního předpisu,
je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti.“ V nynějším
řízení před Nejvyšším správním soudem nebyly dány podmínky pro aplikaci zákonných
ustanovení, u nichž stěžovatelka žádá podat návrh dle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
V. Závěr a náklady řízení
[52] Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že z odůvodnění napadeného usnesení vyplývá,
že městský soud hodlal rozhodnout jak o návrhu stěžovatelky na zrušení sdělení žalovaného
ze dne 11. 8. 2016 jako správního rozhodnutí (žaloba proti rozhodnutí), tak návrhu žalobkyně
na určení, že toto sdělení nezákonně zasáhlo do jejích práv (zásahová žaloba). Napadené usnesení
však trpí vadami, pro které je bylo nutno zrušit. Jednak tím, že neobstály důvody, na kterých
městský soud založil odmítnutí žaloby proti rozhodnutí (§65 a násl. s. ř. s.). Jednak tím,
že městský soud pochybil, když součástí svého usnesení neučinil výrok o podané zásahové
žalobě. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil
(výrok I.).
[53] Současně Nejvyšší správní soud shledal, že již v řízení před městským soudem byly jiné
důvody pro odmítnutí žaloby podané dle §65 s. ř. s. proti sdělení žalovaného, než které ve svém
usnesení uvedl městský soud. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud odmítl žalobu podanou
dle §65 s. ř. s. proti sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016 (výrok II.), což mu umožňuje §110
odst. 1 s. ř. s. v případech, kdy shledá, že již městský soud měl žalobu odmítnout.
[54] Přestože tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výrok usnesení městského soudu
o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí (§65 s. ř. s.) byl věcně správný, musel jeho rozhodnutí
zrušit. Vycházel při tom z právních závěrů vyslovených rozšířeným senátem Nejvyššího
správního soudu v usnesení z 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007 - 75 (publ. pod č. 1865/2009 Sb.
NSS). Podle něho obstojí kasační stížností napadené rozhodnutí pouze v případě, kdy obsahuje
věcně správný výrok a důvody, na kterých tento výrok stojí, obstojí v podstatné míře. V takovém
případě Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými.
Městský soud však odmítnutí žaloby podané dle §65 s. ř. s. opřel o důvod jediný, který Nejvyšší
správní soud zhodnotil jako nesprávný, proto bylo nutno výrok o odmítnutí žaloby zrušit.
Nejvyšší správní soud pak žalobu podanou dle §65 s. ř. s. proti sdělení žalovaného ze dne
11. 8. 2016 odmítl sám, na základě důvodů odlišných od odůvodnění městského soudu. Shodně
viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2010, č. j. 8 Afs 68/2009 - 43,
či usnesení ze dne 30. 5. 2012, č. j. 2 As 128/2011 - 39.
[55] Jelikož jedním z pochybení městského soudu bylo, že ve svém usnesení neuvedl výrok
obsahující rozhodnutí o zásahové žalobě, ačkoli i o této žalobě městský soud napadeným
usnesením hodlal rozhodnout, Nejvyšší správní soud městskému soudu věc vrátil, co se týče
projednání zásahové žaloby, v níž se stěžovatelka domáhá vyslovení, že sdělením žalovaného
ze dne 11. 8. 2016 došlo k nezákonnému zásahu do jejích práv (výrok III.). V dalším řízení proto
městský soud projedná tuto zásahovou žalobu. K tomu, jakým způsobem má městský soud
rozhodnout o zmíněné zásahové žalobě, se závazný právní názor Nejvyššího správního soudu
nevztahuje.
[56] Nejvyšší správní soud výrokem IV. na základě §110 odst. 3, věty druhé, s. ř. s. rozhodl
o nákladech řízení o žalobě podané dle §65 s. ř. s. proti sdělení žalovaného ze dne 11. 8. 2016,
kterou výrokem II. odmítl. Dle §60 odst. 3 s. ř. s. nemá na náhradu nákladů řízení o odmítnuté
žalobě nárok žádný z účastníků řízení.
[57] Nejvyšší správní soud nerozhodoval o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti, jelikož
vedle zrušení napadeného usnesení a odmítnutí žaloby městskému soudu věc vrátil k rozhodnutí
o zásahové žalobě. V novém rozhodnutí o zásahové žalobě městský soud rozhodne o náhradě
nákladů řízení o této kasační stížnosti na základě §110 odst. 3, věty první, s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu