ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.419.2017:28
sp. zn. 6 As 419/2017 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové
v právní věci žalobkyně: Teplárna Liberec, a.s., IČ 62241672, se sídlem tř. Dr. Milady
Horákové 641/34a, Liberec, právně zastoupené Mgr. Martinem Pecklem, advokátem se sídlem
AK Italská 27, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem
U Jezu 642/2a, Liberec 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2017,
č. j. OÚPSŘ 119/2017-rozh., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci č. j. 59 A 68/2017 - 50 ze dne 13. prosince 2017,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Magistrát města Liberec, odbor stavebního úřadu (dále též „stavební úřad“)
vydal dne 1. března 2017 stavební povolení na stavbu „Rekonstrukce zdroje tepla bytového
domu č. p. 499, Liberec V – Kristiánov, Boženy Němcové 4“, a to na žádost stavebníka
Společenství vlastníků jednotek Boženy Němcové 499. Věcně se jednalo o změnu způsobu
vytápění domu vybudováním tepelného čerpadla. Žalobkyně byla účastníkem tohoto řízení
z důvodů svého práva odpovídajícího věcnému břemeni ve smyslu energického zákona
a vlastnického práva k soustavě zásobování tepelnou energií v Liberci (dále též „SZTE“),
která zahrnuje i rozvod vedoucí k předmětnému bytovému domu. Namítala, že povolení stavby
bude v rozporu s požadavky zákona o ochraně ovzduší, energetického zákona i stavebního
zákona a také s energetickou koncepcí kraje, neboť nejsou splněny podmínky pro změnu
způsobu vytápění. Tato změna se dotkne též jejích vlastnických práv, neboť změna způsobu
vytápění bytového domu, zahrnující odpojení od SZTE, může mít za následek řadu technických
problémů, jež se mohou projevit ve snížení účinnosti SZTE či v krajním případě
v provozuschopnosti či poškození SZTE jako celku.
[2] S uvedenými námitkami neuspěla žalobkyně v odvolacím řízení před žalovaným
ani u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci (dále též „krajský soud“),
který její žalobu zamítl rozsudkem označeným v záhlaví. Krajský soud naznal, že žalobkyně byla
oprávněna ve stavebním řízení namítat pouze skutečnosti související s jejím vlastnickým
či jiným věcným právem, a to s odkazem na §114 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Pouze těmito námitkami
se tedy žalovaný byl povinen věcně zabývat a vypořádat je, narozdíl od námitek směřujících
k ochraně veřejného zájmu, v nichž žalobkyně brojila proti tomu, že nejsou podle ní splněny
zákonem stanovené podmínky pro změnu způsobu vytápění, resp. že nebyl v souladu
s energetickou koncepcí kraje upřednostněn centrální způsob vytápění. V rozsahu těchto námitek
jí tak nepřísluší ani aktivní věcná legitimace k podání žaloby ve správním soudnictví a nemůže být
tedy s takovou žalobou úspěšná.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále
též „stěžovatelka“) včas kasační stížnost. V ní namítala, že krajský soud věc chybně právně
posoudil tím, že se odmítl věcně zabývat většinou jejích námitek. Stěžovatelce tak v rozporu
s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod upřel právo na soudní ochranu
před rozhodnutím orgánu veřejné správy, jímž byla zkrácena na svých právech. Toto zkrácení
spatřuje stěžovatelka v tom, že bezprostředním důsledkem povolení tepelného čerpadla bude
odpojení bytového domu od SZTE, kterou stěžovatelka vlastní a provozuje (a na základě
svého vlastnického práva, nikoliv jen na základě práva odpovídajícího věcnému břemeni
podle energetického zákona, se stala účastníkem stavebního řízení). Stěžovatelka tak přijde
o užitky z předmětu svého vlastnictví a dokonce bude nucena vynaložit i náklady na potřebné
technické úpravy související s odpojením, a to kvůli změně hydraulických parametrů
a z toho vyplývajícího zvýšení dopravních ztrát v celém systému SZTE. Na podporu uvedených
tvrzení předložila stěžovatelka krajskému soudu odborný posudek dokládající výše popsané
dopady na SZTE v případě odpojení srovnatelných objektů, soud však tento důkaz neprovedl,
čímž zatížil své řízení vadou. Krajský soud měl proto stěžovatelce umožnit, aby uplatnila
své žalobní námitky v celém rozsahu, a to na základě §65 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť byla účastníkem stavebního
řízení a správní orgány ji svým postupem zkrátily na právech takovým způsobem, že to mohlo
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci, jelikož se nevypořádaly s jejími námitkami.
Stěžovatelka dále poukazuje na to, že její legitimní ekonomické zájmy směřují k tomu,
aby stavební úřad řádně posoudil, zda byly splněny zákonodárcem stanovené podmínky
pro odpojení odběratele od její SZTE. Pokud orgány veřejné moci na takové posouzení rezignují
a stěžovatelce bude odepřena možnost domáhat se ho soudní cestou, může tu jít o porušení
závazku hostitelské země naplnit legitimní očekávání investora ve smyslu čl. 10 odst. 1 Dohody
o energetické chartě (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 372/1999 Sb.).
[4] Vedle toho je stěžovatelka přesvědčena, že jí do jisté míry přísluší hájit ve stavebním
a následném soudním řízení i zájem veřejný, neboť právě ve veřejném zájmu svou SZTE
podle energetického zákona provozuje. V této souvislosti upozorňuje, že výklad zákonné úpravy
provedený krajským soudem je formalistický, neboť ze stavebního řízení na změnu způsobu
vytápění činí zcela zbytečný proces, který neplní svůj účel. Zákonodárce tuto proceduru předepsal
zjevně proto, aby umožnil státu regulovat právními nástroji způsob vytápění budov
na svém území. Dále nařídil brát zřetel na lokální energetickou koncepci, aby také územní
samosprávné celky mohly reálně ovlivňovat množství emisí vznikajících na jejich území.
Pokud však ve stavebním řízení nedochází k odpovědnému posouzení, zda jsou splněny
spravedlivé podmínky pro zmenšení centrálně vytápěného prostoru, celá tato koncepce
se vyprazdňuje.
[5] Dále stěžovatelka prohlašuje, že i kdyby jí soud nedal za pravdu v otázce jejího dotčení
na právech, měly správní orgány povinnost posoudit ex offo podanou žádost o stavební povolení
v souladu s právní úpravou a krajskou energetickou koncepcí a reagovat věcně na stěžovatelčino
upozornění, že pro plánovanou změnu způsobu vytápění nejsou splněny zákonné podmínky.
V odvolacím řízení měl žalovaný povinnost posoudit zákonnost vydaného rozhodnutí bez ohledu
na rozsah odvolacích námitek. Dále se pak již stěžovatelka podrobně vyjadřuje k jednotlivým
svým věcným námitkám proti stavbě a jejímu rozporu se zákonem, tuto část nicméně
nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné rekapitulovat z důvodů, které osvětlí níže.
Z judikatury, která podporuje její stanovisko, poukázala stěžovatelka zejména na případy zdejšího
soudu vedené pod sp. zn. 1 As 16/2006 a 7 As 71/2012.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti jen stručně zmínil, že na veškeré námitky
žalobkyně odpověděl on a stavební úřad ve vydaných rozhodnutích, a že rozhodnutí krajského
soudu považuje za správné a souladné s dosavadní judikaturou, proto by Nejvyšší správní soud
měl kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[8] Případ, který stěžovatelka předkládá Nejvyššímu správnímu soudu k řešení, je další
z dlouhé řady kauz, v nichž teplárenské společnosti brojí proti stavebním povolením,
jež umožňují změnu způsobu vytápění stávajících budov, v jehož důsledku má pak dojít
k odpojení těchto budov od centrální soustavy zásobování tepelnou energií. Řadu z těchto řízení
vyvolala sama stěžovatelka a neuspěla v nich. Jelikož stěžovatelka se nijak nepokusila odlišit
svou věc skutkově od dříve posuzovaných kauz a jelikož nyní rozhodující šestý senát neshledal
důvod se od dosavadní judikatury odchýlit, považuje nyní za zbytečné opakovat znovu
tytéž argumenty, které již mnohokrát předtím Nejvyšší správní soud formuloval, a které nutně
musí být stěžovatelce známy. Připojuje proto jen stručné odůvodnění a v podrobnostech
odkazuje na níže citovanou předchozí judikaturu.
[9] Podle §114 odst. 1 stavebního zákona může účastník řízení uplatnit „námitky
proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je
jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo
odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. […] Účastník řízení ve svých námitkách uvede
skutečnosti, které zakládají jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám,
které překračují rozsah uvedený ve větě první a druhé, se nepřihlíží. Obecně také platí, že „nikoliv veškerá
činnost (případně veškeré pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických
osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv“ (usnesení rozšířeného
senátu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod 34).
[10] Z navazující soudní praxe Nejvyššího správního soudu vyplývá, že provozovatel,
resp. vlastník soustavy zásobování tepelnou energií, může vznášet námitky jen z důvodu dotčení
vlastnického práva či jiného věcného práva, nicméně nepřísluší mu námitky na ochranu veřejného
zájmu, a to bez ohledu na skutečnost, že provozuje zásobovací soustavu podle energetického
zákona ve veřejném zájmu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu – všechny vydané
ve věci Teplárna Liberec – ze dne 11. dubna 2014, č. j. 5 As 91/2013 - 50, body 39 a 45,
ze dne 25. září 2014, č. j. 10 As 84/2014 - 59, body 43 až 48, ze dne 19. listopadu 2014,
č. j. 1 As 134/2014 - 34, ze dne 26. listopadu 2014, č. j. 1 As 129/2014 - 35, ze dne
21. května 2015, č. j. 7 As 68/2015 - 35, ze dne 20. srpna 2015, č. j. 9 As 50/2015 - 36,
ze dne 17. prosince 2015, č. j. 4 As 174/2015 - 39). Mezi námitky dotčení věcného práva nepatří
takové, které poukazují na dotčení zásobovací soustavy jako celku, resp. na případné zhoršení
provozuschopnosti a ekonomiky provozu zásobovací soustavy (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. dubna 2015, č. j. 4 As 70/2015 - 27). Obtíže technického rázu související
s odpojením objektu od SZTE, byť i mohou vést ke zvýšení nákladů či k nutnosti repase
soustavy, nejsou důsledkem provedení stavebního záměru povoleného ve stavebním řízení,
nýbrž jde o důsledky ukončení soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem SZTE
a odběratelem (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. srpna 2016,
č. j. 1 As 258/2015 - 37, bod 36, či ze dne 29. září 2016, č. j. 9 As 238/2015 - 38, bod 39).
Proto by také bylo zbytečné provádět důkaz předložený stěžovatelkou v podobě odborného
posudku o dopadech odpojení na její SZTE.
[11] Výše uvedené lze také vyjádřit tak, že stavební řízení, v němž se rozhoduje o změně
způsobu vytápění, není a nemá být pro držitele licence na rozvod tepla a dosavadního dodavatele
tepelné energie nástrojem k udržení svých zákazníků – odběratelů tepelné energie. Smyslem
jeho účastenství v takovém řízení má být ochrana jeho věcných práv k nemovitosti v důsledku
umístění rozvodného zařízení, nikoli ochrana jeho podnikatelských záměrů, ekonomických zájmů
a dosavadních investic do zásobovací soustavy (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. března 2011, č. j. 7 As 108/2010 - 71, ze dne 11. dubna 2014, č. j. 5 As 82/2013 - 56,
či ze dne 21. prosince 2016, č. j. 6 As 97/2016 - 24). Ostatně, jak Nejvyšší správní soud upozornil
nad rámec nutného odůvodnění již dříve (v rozsudku ze dne 23. března 2017,
č. j. 10 As 299/2016 - 29, věc Veolia Energie ČR), vzniknou-li vlastníku SZTE náklady spojené
s odpojením, včetně nákladů na odstranění tepelné přípojky a předávací stanice, je stavebník
dle věty druhé §77 odst. 5 energetického zákona povinen tyto náklady uhradit (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 26. 3. 2014, sp. zn. 33 Cdo 4273/2013, věc KOPPA).
[12] Pokud jde o další námitky stěžovatelky, taktéž již opakovaně řešené, změna způsobu
vytápění představuje zpravidla změnu stavby, která má charakter pouhé stavební úpravy a nemá
vliv na životní prostředí ani neklade nové nároky na veřejnou dopravní a technickou
infrastrukturu, tudíž u ní není vyžadováno územní rozhodnutí ani územní souhlas (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. září 2016, č. j. 9 As 238/2015 - 38).
[13] Co se týká rozsudků, na které stěžovatelka odkazovala, v případu řešeném Nejvyšším
správním soudem pod sp. zn. 1 As 16/2006 byl sice žalobcem žadatel o stavební povolení,
jehož žádost byla zamítnuta, protože nedoložil, že by pro něj bylo ekonomicky nepřijatelné využít
centrální zdroje tepla, popřípadě alternativní zdroje, avšak tento veřejný zájem ve správním řízení
uplatňoval k tomu příslušný orgán ochrany ovzduší, nikoliv účastník řízení. Šlo tedy o skutkově
odlišnou situaci. Nutno naproti tomu přiznat, že v rozsudku ze dne 19. dubna 2013,
č. j. 7 As 71/2012 - 39 Nejvyšší správní soud skutečně na základě kasační stížnosti provozovatele
SZTE zrušil rozsudek krajského soudu a zároveň s ním i odvolací rozhodnutí správního orgánu
s odůvodněním, že ve správním řízení nebyla dostatečně řešena otázka ekonomické přijatelnosti
využití centrálního zdroje tepla. Ani tento rozsudek však nemůže vést k odlišnému posouzení
nyní projednávané věci nebo k jejímu předložení rozšířenému senátu. Sedmý senát totiž ve výše
citovaném rozhodnutí otázku přípustnosti námitek uplatněných provozovatelem SZTE vůbec
neřešil (zřejmě proto, že ani protistrana ji nenamítala), ačkoliv v té době již k dané problematice
existoval přinejmenším výše citovaný rozsudek téhož senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
ze dne 3. března 2011, č. j. 7 As 108/2010 - 71, potvrzený poté řadou dalších výše citovaných
rozsudků zdejšího soudu. Nadto ke kasaci přistoupil pro podstatnou vadu řízení, neboť příslušný
krajský soud tehdy v rozporu s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. doplnil dokazování a věcně
přezkoumal napadená správní rozhodnutí v rozsahu žalobní námitky, v níž byla vytýkána
jejich nepřezkoumatelnost. K závěru, že není nezbytné předkládat v této situaci věc
rozšířenému senátu, srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. dubna 2013,
č. j. 7 As 5/2013 - 38, nebo ze dne 8. července 2015, č. j. 10 As 97/2014 - 127, jehož postup
z hlediska dodržení práva na zákonného soudce posvětil i Ústavní soud v nálezu
sp. zn. I. ÚS 2866/15 ze dne 14. 3. 2016 (N 41/80 SbNU 501).
[14] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně. Z výše
popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti napadenému
rozsudku v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[15] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. března 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu