ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.144.2019:59
sp. zn. 10 As 144/2019 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň
Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatele: Yacht club
Vranovská přehrada z. s., Kramářská 3492/14, Znojmo, zastoupený advokátem
JUDr. Alešem Ondrušem, Bubeníčkova 502/42, Brno, proti odpůrci: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, Žerotínovo náměstí 3, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I) Povodí Moravy, s. p., Dřevařská 932/11, Brno, II) Státní plavební správa, Jankovcova 1534/4,
Praha 7, III) Ing. Petr Koziel, Újezdy 29, Brno, IV) VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ
SPOLEČNOST, a. s., Soběšická 820/156, Brno, V) Ministerstvo dopravy, nábřeží
Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, VI) APL – Asociace lodního průmyslu, z. s.,
Popovická 924/4, Praha 10, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy ze dne 24. 4. 2018,
čj. JMK 59707/2018, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 6. 3. 2019, čj. 65 A 17/2018-169,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Opatřením obecné povahy ze dne 24. 4. 2018 odpůrce zrušil rozhodnutí č. 146
Okresního úřadu Znojmo ze dne 29. 5. 2000 a nově vymezil k ochraně vodního zdroje Vranov
ochranné pásmo I. a II. stupně; současně stanovil pro tato ochranná pásma určité podmínky
a povinnosti. Učinil tak podle §104 odst. 1 a odst. 2 písm. d), ve smyslu ustanovení §107 odst. 1
písm. n) a v) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon),
a na podkladě §30 vodního zákona a §171, §172 a §173 správního řádu.
[2] Navrhovatel, který na Vranovské přehradě provozuje jachetní sporty, napadl opatření
obecné povahy u krajského soudu a žádal, aby bylo v části, v níž odpůrce zakázal plavbu plavidel
se spalovacími motory, zrušeno. Krajský soud návrh zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření
Kasační stížnost
[3] Navrhovatel (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítl,
že krajský soud nezákonně přiznal odpůrci kompetenci měnit práva a povinnosti stanovené
vyhláškou č. 46/2015 Sb., o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána
plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod
k plavbě, a to pouhým opatřením obecné povahy. S odkazem na rozsudek NSS
ze dne 27. 9. 2015, čj. 1 Ao 1/2005-98, stěžovatel uvedl, že opatření obecné povahy neslouží
k tomu, aby v rozporu s právem nahrazovalo podzákonnou normotvorbu; obdobně viz čl. 2
odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, §101d
odst. 1 a 2 s. ř. s . a §173 odst. 3 správního řádu, z nichž vyplývá, že opatření obecné povahy
nemůže svým adresátům ukládat povinnosti nad rámec zákona. Úplný zákaz plavby plavidel
se spalovacími motory na Vranovské přehradě odporuje zákonu č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské
plavbě, a vyhlášce č. 46/2015 Sb. Stejně tak je nedůvodný a v rozporu s uvedenou vyhláškou
zákaz použití spalovacích motorů pro plachetnice.
[4] Stěžovatel nesdílí názor krajského soudu, že §7 odst. 5 vodního zákona umožňuje volně
stanovit další vodní nádrže či vodní toky, na kterých bude zakázána plavba, nad rámec omezení
daných vyhláškou č. 46/2015 Sb. To odpůrce smí výhradně v ochranných pásmech vodních
zdrojů I. stupně a na nádražích určených povolením nebo rozhodnutím vodoprávního úřadu
podle §8 odst. 1 písm. a) bodu 4 vodního zákona nebo podle předpisů pro chov ryb.
Stěžovatel kritizuje extenzivní výklad zákonných oprávnění vodoprávního úřadu učiněný
odpůrcem a krajským soudem a odkazuje na nález IV. ÚS 188/94 a II. ÚS 487/2000.
Přenos působnosti a pravomoci regulovat plavbu plavidel se spalovacími motory na vodoprávní
úřad nelze dovodit ani z legislativního procesu předcházejícího vydání vyhlášky č. 232/2016 Sb.,
kterou se mění vyhláška č. 46/2015 Sb. Zásadní je, že Ministerstvo dopravy nevyhovělo
požadavku Ministerstva životního prostředí na přeřazení vodní nádrže Vranov z přílohy č. 2
do přílohy č. 1 k vyhlášce č. 46/2015 Sb., nikoli to, že Ministerstvo dopravy ponechalo úpravu
ochrany tohoto vodního zdroje na opatření obecné povahy.
[5] Odpůrce neprovedl kvalifikované objektivní posouzení tvrzených rizik plavby plavidel
se spalovacími motory pro vydatnost, jakost a zdravotní nezávadnost vodního zdroje.
Nezohlednil věcný obsah námitek a připomínek poukazujících na to, že Třebíčsko zahrnuje další
dva zdroje pitné vody, vodní nádrž Vranov je víceúčelovou nádrží, plavidla osobní lodní dopravy,
která jsou opatřením obecné povahy povolena, mohou způsobit závažnější ekologickou havárii,
omezení se nedůvodně týká plachetnic, zákaz pomíjí motory na zemní plyn, jakož i to, že plavba
drobných plavidel má příznivý vliv na kvalitu vody v důsledku provzdušňování vodní hladiny.
Stěžovatel citoval z nesouhlasného stanoviska k návrhu napadeného opatření.
V tomto stanovisku Státní plavební správa (OZNŘ II) připomněla přísné požadavky
na bezpečnost rekreačních plavidel v členských státech EU. Odpůrce byl v souladu
s §3 a 51 správního řádu povinen v odůvodnění napadeného opatření uvést úvahy,
kterými se řídil při jeho vydání. Místo toho pouze převzal argumenty navrhovatele napadeného
opatření – VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s. (jednající jménem
Vodovody a kanalizace, dobrovolný svazek obcí), tj. soukromé osoby, jejíž zájmy nelze podřadit
pod veřejný zájem. Stěžovatel uvedl pochyby, zda se v tomto případě nejednalo o systémovou
podjatost. Stěžovatel přitom namítl tyto nedostatky již v žalobě, avšak krajský soud k nim
nepřihlédl. V hodnocení skutkových zjištění krajským soudem také chybí určitá část faktů,
která vyšla v řízení najevo.
Vyjádření odpůrce
[6] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti sdělil, že stěžovatel vznesl námitku týkající
se doložení případů, kdy havárie plavidla se spalovacím motorem do 10 kW skutečně ohrozila
jakost či vydatnost vodního zdroje, až v řízení před NSS, proto se odpůrce evidencí havárií
v řízení o vydání opatření obecné povahy nezabýval. Tvrzení o příznivých účincích
provzdušňování vodní hladiny prostřednictvím malých plavidel není podloženo žádným
výzkumem. Naproti tomu platí teze, že jeden litr ropných látek dokáže znečistit až jeden milion
litrů vody. V tom tkví ohrožení významného a z dlouhodobého pohledu nenahraditelného
vodního zdroje Vranov pro zásobování pitnou vodou cca sto tisíc obyvatel. V předchozím
režimu rozhodnutí č. 146 Okresního úřadu Znojmo byla v ochranném pásmu II. stupně, území
č. 1, zakázána plavba všech plavidel (až na vytyčené výjimky) se strojním pohonem.
Veřejnost však zákaz porušovala. Pokud by se pravidla dodržovala, nemohly by na vodní nádrži
Vranov vzniknout žádné spolky, jejichž plavidla jsou vybavena strojním pohonem.
Nynější opatření obecné povahy je mírnější, neboť v tomto ochranném pásmu zakazuje pouze
plavbu plavidel se spalovacími motory.
[7] Odpůrce odmítl, že by opatření bylo nepřezkoumatelné. Jeho kompetence k vydání
opatření vychází z §30 vodního zákona. Odpůrce opatřením nemění vyhlášku, ale postupuje
v souladu s uvedeným zákonným zmocněním. Jakožto místně a věcně příslušný vodoprávní úřad
je to právě on, kdo má hodnotit, které činnosti mohou ohrozit nebo poškodit vodní zdroj,
nikoli ministerstva při legislativním procesu. K dalším kasačním námitkám odpůrce sdělil,
že nikdy netvrdil, že vodní nádrž Vranov není víceúčelová, naopak tuto skutečnost hodnotí
a výsledkem jsou omezení v napadeném opatření. Veřejná lodní doprava byla povolena
již v předešlém režimu a jedná se tak o legitimní očekávání opětovné výjimky ve vztahu
k současným ochranným pásmům. Plachetnice mají možnost jiného pohonu, kterým je
elektromotor. Řada jachtařů ho využívá. Během jachtařských závodů si může pořadatel smluvit
záchrannou službu u subjektů, které mají výjimku k plavbě stanovenou přímo v opatření.
Závěrem odpůrce důrazně odmítl nedoložené nařčení ze systémové podjatosti. Stěžovatel
tuto námitku vznesl až v kasační stížnosti.
Další vyjádření
[8] OZNŘ II – Státní plavební správa uvedla, že je odborným správním orgánem
schvalujícím a kontrolujícím technickou způsobilost plavidel. Proto přesně ví, jaká plavidla
a za jakých technických podmínek mohou být v ČR provozována. Technické podmínky jsou
u rekreačních plavidel stanoveny přísnými předpisy EU; v ČR je navíc nastaven systém
pravidelných technických prohlídek. Plavba těchto plavidel se spalovacími motory nepředstavuje
vyšší riziko oproti plavbě osobních motorových lodí. Napadené opatření neobsahuje
žádné konkrétní odůvodnění ani empirické údaje, odpůrce se odvolal jen na obecná tvrzení
v „Analýze rizik ohrožení vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti vodního zdroje“.
Státní plavební správa srovnává napadené opatření s režimem ochrany vodního zdroje v nádrži
Lipno, kde nebyla omezena plavba nad rámec vyhlášky č. 46/2015 Sb., a v souvislosti
s tím pochybuje o relevantnosti uvedené analýzy. Opatření se nezmiňuje o náhradních zdrojích,
jimiž jsou prameniště Heraltice a vodárenská nádrž Mostiště. Dlouhodobá či trvalá náhrada vodní
nádrže Vranov není podle Státní plavební správy nutná. Havárie malého plavidla se spalovacím
motorem je nepravděpodobná a její případné následky by byly odstranitelné v řádu hodin
a bez skutečného dopadu na kvalitu odebírané vody.
[9] Státní plavební správa trvá na námitce, že je napadené opatření v rozporu s čl. 104 odst. 3
Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokud právní předpis povoluje
na Vranovské přehradě plavbu se spalovacími motory, je nepochybné, že ji nelze trvale zakázat
aktem, který není správním aktem ani právním předpisem. Argumentaci podporuje
nález sp. zn. Pl. ÚS 3/17. Napadené opatření stanoví v rozporu s právními předpisy obecná
pravidla chování a lze jej zaměnit s obecně závazným právním předpisem.
[10] OZNŘ V – Ministerstvo dopravy připomnělo, že je ústředním vodoprávním úřadem
ve věcech užívání povrchových vod k plavbě a v jeho působnosti je výklad §7 vodního zákona.
Ve věci ochrany vodních zdrojů je ústředním vodoprávním úřadem Ministerstvo životního
prostředí, a je tedy příslušné k výkladu §30 vodního zákona. Na společných jednání k vyhlášce
č. 46/2015 Sb. Ministerstvo dopravy jasně vyjádřilo názor, že předchozí rozhodnutí č. 146
je v rozporu s §7 vodního zákona a uvedenou vyhláškou. Ministerstvo životního prostředí,
jemuž náleží výklad této problematiky, jeho stanovisko nesdílelo a domnívalo se, že opatřením
obecné povahy je možné regulovat i plavbu se spalovacím motorem, a to nad rámec §7
vodního zákona. Ministerstvo dopravy však nadále zastává opačný názor. Dále shodně jako
Státní plavební správa uvedlo, že rekreační plavidla se spalovacími motory nepředstavují zvýšené
riziko oproti osobním motorovým lodím.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Úvodem NSS konstatuje, že rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný. Je z něj patrné,
na základě jakých důkazů a skutkového stavu, jakož i právních úvah, krajský soud ke svým
závěrům dospěl. Stěžovatel formuloval námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
pouze obecně, proto se jí NSS ani nemohl blíže zabývat.
Pravomoc a působnost odpůrce
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti stejně jako v řízení před krajským soudem opakuje námitku
týkající se nedostatku pravomoci a působnosti odpůrce k určování práv a povinností,
které již byly stanoveny vyhláškou č. 46/2015 Sb., „pouhým“ opatřením obecné povahy.
[14] Krajský soud se touto námitkou zabýval v bodech 29 (pravomoc odpůrce), 30 a 31
(působnost odpůrce) napadeného rozsudku. Dospěl přitom ke správnému závěru, že odpůrce byl
nadán pravomocí k vydání přezkoumávaného opatření a při jeho vydání nepřekročil meze
své působnosti.
[15] Pravomoc i působnost odpůrce je v této věci dána přímo vodním zákonem,
a to především §30 odst. 1, 8 a 10 ve spojení s §104 odst. 2 písm. d) v návaznosti na §107
odst. 1 písm. v). Tato ustanovení umožňují, aby odpůrce v postavení vodoprávního úřadu
stanovil opatřením obecné povahy ochranná pásma a současně aby určil, které činnosti jsou
v dotyčných pásmech zakázány. Přesně tak odpůrce postupoval i při tvorbě nyní napadeného
opatření obecné povahy. NSS konstatuje, že odpůrce k tomu nepotřeboval žádné další zmocnění.
[16] Krajský soud správně zařadil otázku souladu napadeného opatření s právními předpisy
pod čtvrtý krok algoritmu [tj. přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu
se zákonem (materiální kritérium)], podle něhož správní soud přezkoumává opatření obecné
povahy. V tomto kroku soud také zjišťuje, zda správní orgán při vydávání opatření obecné
povahy nezneužil zákonem svěřenou pravomoc či působnost (rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005,
čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
Rozpor opatření obecné povahy s právními předpisy
[17] Krajský soud v bodě 36 rozsudku dovodil, že stěžejní otázka tohoto sporu se týká určení,
zda je opatření obecné povahy v souladu s právními předpisy, především s vodním zákonem
a vyhláškou č. 46/2015 Sb.
[18] Stěžovatel opětovně namítá především to, že přezkoumávané opatření ukládá
jeho adresátům povinnosti nad rámec povinností stanovených vyhláškou č. 46/2015 Sb.
Tato vyhláška byla přijata k provedení §7 odst. 5 vodního zákona, podle něhož platí,
že na povrchových vodách v ochranných pásmech vodních zdrojů I. stupně a na nádržích určených povolením
nebo rozhodnutím vodoprávního úřadu podle §8 odst. 1 písm. a) bodu 4 nebo podle předchozích předpisů pro chov
ryb je plavba plavidel se spalovacími motory zakázána. Nejde-li o dopravně významné vodní cesty, je tato plavba
zakázána na vodních nádržích a vodních tocích, které stanoví Ministerstvo dopravy v dohodě s Ministerstvem
životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou. Povrchové vody lze užívat k plavbě
jen tak, aby při tom nedošlo k ohrožení zájmů rekreace, jakosti vod a vodních ekosystémů, bezpečnosti osob
a vodních děl; rozsah a podmínky užívání povrchových vod k plavbě stanoví Ministerstvo dopravy v dohodě
s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou. Sporná část
napadeného opatření obecné povahy, kterou stěžovatel žádá zrušit, se týká území
Vranovské přehrady, které je tímto opatřením zařazeno do ochranného pásma II. stupně.
Konkrétně se vztahuje k části bodu 3 opatření, v níž odpůrce stanovil určité podmínky
a povinnosti pro ochranné pásmo II. stupně ve vztahu k plavbě. Plavba v ochranném pásmu
II. stupně tak může být s ohledem na větu první a druhou §7 odst. 5 vodního zákona upravena
vyhláškou, v tomto případě tedy vyhláškou č. 46/2015 Sb. Uvedená vyhláška zařadila vodní nádrž
Vranov do přílohy č. 2, a proto pro ni v souladu s §2 odst. 1 této vyhlášky platí, že je možné [ji]
užívat k plavbě malého plavidla se spalovacím motorem pouze tehdy, je-li k pohonu použit spalovací motor
o výkonu nejvýše 10 kW a plavidlo pluje takovou rychlostí, při které vztlak plavidla tvoří zejména hydrostatické
síly a vliv dynamických sil vyvolaných rychlostí pohybu plavidla je zanedbatelný (dále jen „plutí ve výtlačném
režimu“). Omezení výkonu spalovacího motoru se nevztahuje na plachetnici, která je plavidlem využívajícím
při plutí jako hlavní pohon pouze sílu větru působící na plachty nebo obdobné zařízení na plavidle, používá-li
spalovací motor jen jako pomocný pohon k manévrům v místě stání, v nouzi nebo za nepříznivých klimatických
podmínek. Napadené opatření ovšem zakazuje na Vranovské přehradě plavbu plavidel
se spalovacími motory i ve vymezeném ochranném pásmu II. stupně, čímž se podle stěžovatele
dostává do rozporu s vyhláškou č. 46/2015 Sb.
[19] Odpůrce vydal napadené opatření na základě §30 vodního zákona. Podle tohoto
ustanovení platí, že k ochraně vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních
nebo povrchových vod využívaných nebo využitelných pro zásobování pitnou vodou s průměrným odběrem více
než 10 000 m
3
za rok a zdrojů podzemní vody pro výrobu balené kojenecké vody nebo pramenité vody stanoví
vodoprávní úřad ochranná pásma opatřením obecné povahy. Vyžadují-li to závažné okolnosti, může vodoprávní
úřad stanovit ochranná pásma i pro vodní zdroje s nižší kapacitou, než je uvedeno v první větě. Vodoprávní úřad
může ze závažných důvodů ochranné pásmo změnit, popřípadě je zrušit. Stanovení ochranných pásem je vždy
veřejným zájmem (odst. 1) Ochranná pásma se dělí na ochranná pásma I. stupně, která slouží k ochraně
vodního zdroje v bezprostředním okolí jímacího nebo odběrného zařízení, a ochranná pásma II. stupně,
která slouží k ochraně vodního zdroje v územích stanovených vodoprávním úřadem tak, aby nedocházelo
k ohrožení jeho vydatnosti, jakosti nebo zdravotní nezávadnosti (odst. 2) V ochranném pásmu I. a II. stupně
je zakázáno provádět činnosti poškozující nebo ohrožující vydatnost, jakost nebo zdravotní nezávadnost vodního
zdroje, jejichž rozsah je vymezen v opatření obecné povahy o stanovení nebo změně ochranného pásma (odst. 8)
V opatření obecné povahy o stanovení nebo změně ochranného pásma vodního zdroje vodoprávní úřad stanoví,
které činnosti poškozující nebo ohrožující vydatnost, jakost nebo zdravotní nezávadnost vodního zdroje nelze
v tomto pásmu provádět, jaká technická opatření jsou v ochranném pásmu povinny provést osoby podle odstavce
12, popřípadě způsob a dobu omezení užívání pozemků a staveb v tomto pásmu ležících (odst. 10).
(Důrazy přidal NSS.)
[20] NSS v rozsudku čj. 1 Ao 1/2005-98 definoval opatření obecné povahy jako správní akt
s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným
okruhem adresátů. Dále ve stejném rozsudku upřesnil, „že opatření obecné povahy nemůže nad rámec
zákona ukládat svým adresátům povinnosti. (…) může pouze konkretizovat podle potřeb skutkové podstaty,
k níž se vztahuje (tedy konkrétní situace, která je jeho předmětem), povinnosti již vyplývající ze zákona.
Opatření obecné povahy tedy slouží toliko ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona,
a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“. Současně platí, že „opatření obecné povahy
nemůže sloužit k tomu, aby v rozporu s právem a navíc ve skrytu nahrazovalo podzákonnou normotvorbu,
tedy, aby pod formálním označením „opatření obecné povahy“ ve skutečnosti byly vydávány vyhlášky, nařízení
či jiné formy podzákonných právních předpisů“.
[21] Naproti tomu vyhlášky ministerstev jsou podzákonnými právními předpisy (čl. 79 odst. 3
Ústavy). Jejich smysl je obdobný jako v případě opatření obecné povahy. „Leží v potřebě upravit
problematiku speciální (ve věcném smyslu i s ohledem na místní podmínky) a odbornou, kterou není vhodné
s ohledem na přehlednost a srozumitelnost právního řádu vkládat přímo do zákona“ (RYCHETSKÝ, P.,
LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. aj. Ústava České republiky: Komentář. [Systém ASPI].
Wolters Kluwer, 2015. Kom. k čl. 79). Odlišují se však požadavkem obecnosti,
který je na ně kladen. „Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona
(resp. i právního předpisu vůbec)“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. Pl.
ÚS 55/2000).
[22] Na vyhlášku ministerstva i opatření obecné povahy je tak nutné pohlížet jako na dva
(s)právní akty, které mají za cíl konkretizovat práva a povinnosti předvídané jejich zákonným
zmocněním. Zde je důležité zdůraznit, že vyhláška č. 46/2015 Sb., jež stanoví vodní nádrže
a vodní toky, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a současně rozsah
a podmínky užívání povrchových vod k plavbě, byla vydána Ministerstvem dopravy na základě
zákonného zmocnění v §7 odst. 5 vodního zákona. Napadené opatření obecné povahy,
které stanoví k ochraně vodního zdroje Vranov ochranná pásma a dále určuje, které činnosti
a v jakém rozsahu v nich nelze provádět, vydal odpůrce na základě zmocňovacího ustanovení
§30 odst. 1 vodního zákona. Napadené opatření tedy bylo vydáno na základě zmocnění přímo
vodním zákonem, nikoli vyhláškou, která má prioritně jiný účel – stanovení rozsahu a podmínek
užívání povrchových vod k plavbě (§7 odst. 1, 5 vodního zákona); účelem opatření obecné
povahy je pak ochrana vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních
nebo povrchových vod využívaných nebo využitelných pro zásobování pitnou vodou (§30
odst. 1 vodního zákona).
[23] Krajský soud v bodě 44 napadeného rozsudku uvedl, že podle jeho názoru
„není [napadené opatření] v rozporu s výše citovanými právními předpisy [vyhláška č. 46/2015 Sb.
a vodní zákon], neboť jej odpůrce vydal na základě zákonného zmocnění uvedeného v ustanovení §30 odst. 1
vodního zákona, které jej zmocňuje k vydání opatření obecné povahy“. Dále v bodě 50 vyložil s ohledem
na legislativní proces k vyhlášce č. 232/2016 Sb., kterou se mění vyhláška č. 46/2015 Sb.,
při němž Ministerstvo dopravy a Ministerstvo životního prostředí dospěla k dohodě, že ochrana
vodního zdroje Vranov bude stanovena pomocí opatření obecné povahy, že „[p]rováděcí vyhláška
ustanovení §7 odst. 5 vodního zákona tudíž počítá se specifickou ochranou vodní nádrže Vranov prostřednictvím
opatření obecné povahy, pročež toto opatření obecné povahy dle názoru zdejšího soudu není v rozporu s prováděcí
vyhláškou, neboť tato s ním počítá“.
[24] NSS souhlasí se závěry krajského soudu, že opatření obecné povahy není v rozporu
s vyhláškou č. 46/2015 Sb., neboť bylo vydáno na podkladě zákonného zmocnění
v §30 vodního zákona. Do jisté míry ovšem musí korigovat následující závěr krajského soudu,
že tomu tak je i proto, že vyhláška č. 46/2015 Sb. v podstatě počítá se specifickou úpravou
plavby na Vranovské přehradě v opatření obecné povahy. NSS shledává hlavní důvod,
proč tyto správní akty nemohou být ve vzájemném rozporu, ve skutečnosti, že předmět a cíl
regulace provedené vyhláškou č. 46/2015 Sb. na základě §7 odst. 5 vodního zákona (stanovení
podmínek plavby vozidel se spalovacími motory) je jiný než předmět a cíl úpravy opatření obecné
povahy provedené odpůrcem na základě §30 vodního zákona (ochrana vydatnosti, jakosti
a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních nebo povrchových vod využívaných
nebo využitelných pro zásobování pitnou vodou). Zdejší soud připouští, že lze z legislativního
procesu k normativnímu právnímu aktu leccos vyčíst, to ovšem nemění nic na faktu, že samotná
vyhláška č. 46/2015 Sb. výslovně nepředpokládá vydání opatření obecné povahy, jímž by byla
dále vymezována plavba plavidel se spalovacími motory např. jen pro určité území.
NSS pouze na okraj připomíná, že právní řád nedává obecným soudům možnost přezkoumat
procesní postup vedoucí ke schválení právních předpisů (např. nedávný rozsudek NSS
ze dne 12. 8. 2021, čj. 6 As 162/2020-162, bod 34).
[25] Jinými slovy řečeno, posuzované opatření obecné povahy a vyhláška č. 46/2015 Sb.
představují dvě paralelní úpravy, byť byly provedeny jinou právní formou. Tento závěr je
pro posouzení věci zcela zásadní, protože je z něj zjevné, že s ohledem na skutečnost, že je
odlišný předmět úpravy podle §7 odst. 5 vodního zákona a jeho prováděcí vyhlášky
č. 46/2015 Sb. od předmětu úpravy podle §30 vodního zákona a opatření obecné povahy
vydaného na jeho základě (vyhlášku a opatření obecné povahy vydávají také jiné správní orgány),
nemusí být tyto správní akty ve vzájemném souladu – v podstatě se vzájemně doplňují.
Z pohledu zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, a vyhlášky č. 46/2015 Sb. sice může
být plavba plavidel se spalovacími motory na Vranovské přehradě možná, ale zároveň může být
opatřením obecné povahy vyloučena právě z důvodu potřeby chránit vydatnost, jakost
a zdravotní nezávadnost tohoto vodního zdroje využívaného pro zásobování pitnou vodou
(§30 vodního zákona). Takový postup je zcela v souladu se smyslem institutu opatření obecné
povahy. Obdobně se NSS vyjádřil v rozsudku ze dne 15. 12. 2010, čj. 7 Ao 6/2010-44,
č. 2464/2012 Sb. NSS, v němž vyslovil, že „lze svým způsobem za konkrétní předmět úpravy považovat
předmět úpravy každého aktu, který se tradičně považuje za právní předpis, neboť každý takový akt
má nějakým způsobem vymezenu svoji územní působnost (…). Pokud však má mít pojem ‚opatření obecné
povahy‘ nějaký právní význam (…), pak nelze než hledat na kontinuu mezi ‚širším‘ a ‚užším‘ vymezením
předmětu úpravy ty případy, kdy už v podstatné míře převažuje ‚užší‘ vymezení a kdy tedy je na místě předmětný
akt podrobit soudnímu přezkumu postupem podle §101a a násl. s. ř. s.“.
[26] Ostatně sama Státní plavební správa výstižně uvedla ve vyjádření ke kasační stížnosti,
že „je odborným správním orgánem schvalujícím a kontrolujícím technickou způsobilost plavidel. Proto přesně ví,
jaká plavidla a za jakých technických podmínek mohou být v ČR provozována“. Toto tvrzení
nikdo nezpochybňuje, ale přímo z něj také vyplývá, že Státní plavební správa se ani nepovažuje
za odborný správní orgán, který je oprávněn (má pravomoc) stanovit ochranu vydatnosti, jakosti
a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních nebo povrchových vod využívaných
nebo využitelných pro zásobování pitnou vodou. Obdobné platí též ke stanovisku
Ministerstva dopravy.
[27] Stěžovatel přímo nenamítal, že je opatření obecné povahy v rozporu s §30 vodního
zákona. Zdejší soud takový rozpor ani neshledal. Napadené opatření bylo vydáno v mezích
uvedeného zákonného ustanovení (taktéž viz bod [15]; dále se NSS této otázky dotýká v části
„Otázka přiměřenosti napadeného opatření“).
[28] S ohledem na předchozí odstavce NSS neshledává případným odkaz na nález
Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/17. V dané věci Ústavní soud posuzoval,
zda město Brno vydalo obecně závaznou vyhlášku nad rámec své působnosti. Soud tedy
přezkoumával meze věcné působnosti při vydávání podzákonného právního předpisu.
Dospěl přitom k závěru, že se předmět a cíl regulace obecně závazné vyhlášky shodují
s předmětem a cílem vyhlášky č. 46/2015 Sb., a proto je město Brno nemohlo podrobit zvláštní
úpravě v obecně závazné vyhlášce. Zákon totiž nevytvořil prostor pro tuto zvláštní úpravu
v samostatné působnosti obce a současně bylo možné dosáhnout účelu celostátní regulace
v místních podmínkách pomocí konkrétních opatření předvídaných celostátní právní úpravou,
tj. vyhláškou č. 46/2015 Sb. V nyní projednávané věci však vodní zákon v §30 vytvořil
pro odpůrce prostor, aby stanovil k ochraně vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti vodních
zdrojů ochranná pásma, a to opatřením obecné povahy. Současně NSS opětovně poukazuje
na odlišnou povahu opatření obecné povahy oproti právnímu předpisu. Opatření obecné povahy
není normativním správním aktem jednoduše z toho důvodu, že jeho předmětem je řešení
konkrétní problematiky, a nikoliv stanovení obecných pravidel chování, což by měl být obecný
znak právních předpisů, i těch podzákonných, které označujeme jako normativní správní akty
(VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1329).
[29] Zdejší soud pro srovnání odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019,
sp. zn. III. ÚS 3817/17. Spornou otázkou v této věci byl soulad opatření obecné povahy,
jež dalo vznik tzv. regulačním bublinám („regublinám“), vydaného v samostatné působnosti obce
s vyhláškou č. 500/2006 Sb., která takový typ regulace nepřipouští. Ústavní soud přitom dospěl
k závěru, že „stavební zákon a prováděcí vyhlášku č. 500/2006 Sb. je v této otázce nutné (…) ústavně
konformně interpretovat tak, že vyhláška č. 500/2006 Sb. sice podrobněji upravuje náležitosti mj. obsahu
územně plánovací dokumentace, včetně náležitostí dokladů spojených s jejich pořizováním, nicméně za situace,
kdy obec v samostatné působnosti přijme územně plánovací dokumentaci jako výsledek jejího ústavně zaručeného
práva na samosprávu podle sedmé hlavy Ústavy, která obsahuje jiné prvky regulace než vyhláškou č. 500/2006 Sb. upravené, ale tato regulace nebude v rozporu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona (…), tak takové
jednání obce jako územního samosprávného celku nelze hodnotit bez dalšího jako vybočující z mezí zákonnosti
a ústavnosti, ale jedná se právě o projev jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu při regulaci území
v podobě územního plánu obce, nezasahuje-li do věcí, jejichž regulace má celostátní význam, tedy nikoli význam
jen pro konkrétní územní společenství občanů“ (bod 65). Ústavní soud sice dále zdůraznil, že neřešil
otázku případného rozporu přijatého územního plánu s regulativy stanovenými ve vyhlášce
č. 500/2006 Sb., ale pouze oprávnění obce přijmout takovou regulaci svého území,
která je souladná se stavebním zákonem za situace, kdy ji prováděcí právní předpis výslovně
neupravuje, přesto lze jeho závěry v obecné rovině vztáhnout i na nyní posuzovanou věc.
[30] NSS nesouhlasí ani s názorem stěžovatele a Státní plavební správy, že napadené opatření
nahrazuje podzákonnou normotvorbu. Ustanovení §30 odst. 1 vodního zákona zmocňuje
vodoprávní úřad za účelem stanovení ochranných pásem a zákazu vymezených činností výslovně
k vydání opatření obecné povahy. NSS již dříve dovodil, že potřeba zohlednit materiální znaky
aktu správního orgánu vyvstává především tehdy, nestanoví-li zákon jeho formu. V opačném
případě správnímu soudu nepřísluší zákonem určenou formu zvrátit (viz rozsudek
čj. 6 As 162/2020-162, bod 25 a judikatura v něm uvedená). Především však, jak již bylo
uvedeno, předměty a cíle regulace provedené napadeným opatřením a vyhláškou č. 46/2015 Sb.
jsou rozdílné. Již z tohoto důvodu napadené opatření ani nemůže nahradit podzákonnou
normotvorbu (vyhlášku č. 46/2015 Sb.); pouze ji do určité míry doplňuje.
[31] Napadené opatření obecné povahy tak podle NSS uspělo i ve čtvrtém kroku algoritmu
přezkumu. Ke shodnému, a tudíž správnému, závěru dospěl též krajský soud.
Otázka přiměřenosti napadeného opatření
[32] Závěrem zbývá posoudit přiměřenost napadeného opatření. Odpůrce podle stěžovatele
neprovedl kvalifikované objektivní posouzení tvrzených rizik plavby plavidel se spalovacími
motory pro vydatnost, jakost nebo zdravotní nezávadnost vodního zdroje. Stěžovatel poukázal
na řadu námitek a připomínek, jejichž věcný obsah odpůrce nezohlednil. K těmto nedostatkům
nepřihlédl ani krajský soud. NSS zařadil přezkum těchto námitek pod poslední bod algoritmu
(posouzení proporcionality opatření obecné povahy), neboť stěžovatel v nich v podstatě
poukazuje na přemrštěnost omezení a nepoměr možných rizik způsobených malými plavidly
se spalovacími motory a veřejnou lodní dopravou.
[33] Zaprvé NSS nesouhlasí s názorem, že by krajský soud nepřihlédl k tvrzenému
nedostatečnému posouzení rizik pro vodní nádrž Vranov. Důkladně tak učinil v bodech 63 až 82
napadeného rozsudku.
[34] V této věci se střetává zájem především vlastníků plavidel se spalovacími motory
na možnosti používat tato plavidla na Vranovské přehradě oproti zájmu vodoprávního úřadu
(a též tamních obyvatel) na zachování kvality pitné vody, jejímž zdrojem je tatáž přehrada.
Odpůrce v odůvodnění opatření (např. str. 16) vysvětlil, že za tento vodní zdroj pitné vody
není srovnatelná náhrada. Ročně se z něj odebírá cca 2,5 mil m
3
vody pro zásobování téměř
100 000 obyvatel. Pouze krátkodobě by bylo možné čerpat vodu z vodárenské nádrže Mostiště
a z podzemního zdroje Heraltice.
[35] Ustanovení §30 odst. 10 vodního zákona umožňuje odpůrci, aby v opatření obecné
povahy určil, které činnosti poškozující nebo ohrožující vydatnost, jakost nebo zdravotní
nezávadnost vodního zdroje nelze v ochranném pásmu provádět. Podle odst. 8 téhož ustanovení
jsou takové činnosti v ochranném pásmu I. a II. stupně zakázány; jejich rozsah je vymezen
v opatření obecné povahy. Odpůrce v souladu s těmito ustanoveními zakázal aktivity spojené
s plavbou malých plavidel se spalovacími motory pro širokou veřejnost, neboť vyhodnotil vysoký
počet malých plavidel za vysoce rizikovou záležitost z důvodů, které dostatečně rozvedl.
Aby uspokojil zájmy rekreantů (srov. §7 odst. 5 poslední větu vodního zákona), zachoval
možnost plavby se spalovacím motorem pro veřejnou lodní dopravu, jejíž loď dokáže najednou
převézt více než 12 lidí. Na vranovské vodní nádrži smí dále plout vymezená plavidla
se spalovacími motory v souladu s výjimkou v §7 odst. 6 vodního zákona (str. 21 opatření).
[36] Jak již bylo uvedeno, krajský soud podrobně přezkoumal, zda se odpůrce řádně vypořádal
se všemi připomínkami a námitkami. NSS proto k této otázce odkazuje na jednotlivé body
odůvodnění napadeného rozsudku, s nimiž se ztotožnil – náhradní zdroje pitné vody (bod 77),
víceúčelovost vodní nádrže Vranov (bod 78), srovnání s riziky plavby osobní lodní dopravy
(bod 79 a další body v něm uvedené), námitky týkající se plachetnic (body 73 až 76), motory
na zemní plyn (bod 81) a likvidace úniku ropných látek (bod 82). NSS doplňuje, že odpůrce
se zabýval hodnocením rizik pro vodní zdroj Vranov např. na str. 30 až 32 opatření. NSS dále
ve shodě s odpůrcem zdůrazňuje, že v souladu se zněním §30 odst. 8 a 10 vodního zákona
dovoluje pouhá možnost ohrožení vodního zdroje stanovit zákazy a omezení rizikových činností.
Současně připomíná, že razí při posuzování opatření obecné povahy zásadu zdrženlivosti.
Správní soudy totiž nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci
(viz např. rozsudek ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012-105, č. 2848/2013 Sb. NSS,
či ze dne 20. 12. 2017, čj. 6 As 288/2016-146, č. 3696/2018 Sb. NSS).
[37] NSS uzavírá, že napadené opatření uspělo i v tzv. testu proporcionality.
Další otázky
[38] Stěžovatel nadnesl v závěru kasační stížnosti pochyby o nepodjatosti odpůrce,
neboť podle něj otrocky převzal názory navrhovatele napadeného opatření. Stěžovatel
tuto námitku zformuloval až v kasační stížnosti, proto je nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.).
Zároveň však NSS dodává, že uvedené pochyby nesdílí. Již v předchozí úpravě plavby
na Vranovské přehradě v rozhodnutí č. 146 Okresního úřadu Znojmo ze dne 29. 5. 2000 byla
plavba plavidel se spalovacími motory zakázána. Rozhodnutí totiž zakazovalo ve shodném
ochranném pásmu II. stupně plavbu plavidel s vlastním strojním pohonem. Ze správního spisu
rovněž plyne, že novou úpravu ochranných pásem na vodní nádrži Vranov předpokládalo
i Ministerstvo dopravy, Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo životního prostředí.
[39] NSS doplňuje, že Ministerstvu dopravy, které je autorem vyhlášky č. 46/2015 Sb.,
a Státní plavební správě, která je organizační složkou státu zřízenou zákonem o vnitrozemské
plavbě (§38 odst. 1), nepřísluší postavení osob zúčastněných na řízení. Z povahy věci je zjevné,
že uvedené správní orgány nebyly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním
napadeného opatření obecné povahy a zároveň nemůžou být přímo dotčeny zrušením opatření
obecné povahy soudem či vydáním soudního rozhodnutí podle návrhu na jeho zrušení.
Práva a povinnosti, na nichž je osoba zúčastněná na řízení dotčena, musí mít charakter veřejných
subjektivních práv a povinností (rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2009, čj. 2 As 44/2009-44). Osoba,
která není nositelem veřejných subjektivních práv či povinností hmotněprávního charakteru,
nemůže získat postavení osoby zúčastněné na řízení. Jedná se především o orgány veřejné moci,
pokud vystupují jako vykonavatelé veřejné správy. Aby se určitý subjekt stal osobou zúčastněnou
na řízení, musí být splněna uvedená materiální podmínka spolu s formální podmínkou, tj. včasné
výslovné oznámení, že subjekt bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (§34
odst. 1 s. ř. s.). Materiální podmínka nebyla v této věci v případě Ministerstva dopravy a Státní
plavební správy splněna.
[40] Přesto NSS i v tomto řízení jednal s Ministerstvem dopravy a Státní plavební správou
jako s osobami zúčastněnými na řízení. Řízení o kasační stížnosti je úzce provázáno
s předcházejícím řízením před krajským soudem a okruh účastníků řízení o kasační stížnosti
je fakticky shodný s okruhem účastníků řízení o žalobě (§105 odst. 1 s. ř. s.). Současně soudní
řád správní výslovně nerozlišuje mezi osobami zúčastněnými na řízení o žalobě a o kasační
stížnosti. Proto je podle NSS v řízení o kasační stížnosti třeba vycházet z toho, s kým jako
s osobou zúčastněnou na řízení jednal krajský soud, a to i v případě, že jednal se subjektem,
kterému toto postavení nepřísluší. Pokud tedy osoba zúčastněná na řízení není stěžovatelem,
její procesní postavení se v řízení před NSS nemění. Zdejší soud dodává, že sám nemohl vyslovit,
že uvedené správní orgány nejsou osobami zúčastněnými na řízení – za prvé podle §34
odst. 4 s. ř. s. toto usnesení vydává soud, před kterým je vedeno řízení, v jehož průběhu se určitý
subjekt domáhá postavení osoby zúčastněné na řízení, tj. v dané věci by to byl krajský soud;
za druhé ustanovení §101b odst. 4 s. ř. s. vylučuje v případě přezkumu opatření obecné povahy
možnost takové usnesení vydat (podrobně k otázce postavení osoby zúčastněné na řízení,
které toto postavení nepřísluší, ve vztahu k řízení o kasační stížnosti viz str. 8 až 12 rozsudku
NSS ze dne 17. 12. 2010, čj. 7 As 70/2009-190, č. 2341/2011 Sb. NSS, popř. též rozsudek NSS
ze dne 27. 3. 2020, čj. 9 As 351/2019-142). V posledně uvedeném případě by ovšem měl soud
subjekty, které nejsou osobami zúčastněnými na řízení, vyrozumět alespoň přípisem, že s nimi
jako s těmito osobami jednat nebude.
[41] Ministerstvo dopravy v řízení před krajským soudem poté, co oznámilo vstup do tohoto
řízení, nečinilo žádné procesní úkony. Státní plavební správa podala v řízení před krajským
soudem své vyjádření, její argumenty se však v podstatě shodovaly s argumenty navrhovatele
(stěžovatele). Pochybení krajského soudu spočívající v jednání s Ministerstvem dopravy
a Státní plavební správou jako s osobami zúčastněnými na řízení proto nemohlo mít vliv
na zákonnost rozhodnutí ve věci (srov. rozsudek čj. 7 As 70/2009-190, str. 11). Ostatně osoba
zúčastněná na řízení ani nemůže, na rozdíl od navrhovatele, disponovat s předmětem řízení.
To mimo jiné znamená, že nemůže rozšiřovat ani zužovat předmět soudního řízení,
vznášet návrhové body, a vymezovat tak rozsah soudního přezkumu opatření obecné povahy
(viz rozsudek NSS ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 As 11/2003-164, č. 232/2004 Sb. NSS).
IV. Závěr a náklady řízení
[42] Námitky stěžovatele nebyly důvodné, NSS proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1
věta poslední s. ř. s.).
[43] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Odpůrci pak nevznikly žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné činnosti.
Osoby zúčastněné na řízení by měly právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jim vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem (§60 odst. 5 s. ř. s.); to ale v této věci
nenastalo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu