ECLI:CZ:NSS:2021:4.AO.3.2021:117
sp. zn. 4 Ao 3/2021 - 117
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Zdeňka Kühna, Filipa Dienstbiera, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla
Šimky v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., Ph.D., proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení části opatření
obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, čj. MZDR14601/2021-10/MIN/KAN,
takto:
I. Mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle §69 odst. 1
písm. b) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, lze vydat pouze
tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními osobami [§2 odst. 7 písm. a) citovaného
zákona]. Není-li ohniskem nákazy celá Česká republika, nelze bez dalšího
předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je každý.
II. Správní orgán může podle §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví, zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou
typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích
položkách výčtu mimořádných opatření. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku stanovenou v §69
odst. 1 písm. b) téhož zákona, dle níž tam uvedené zákazy, omezení či uzavření
musí směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy s osobami ostatními.
III. Věc se v rací k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
I. 1. Vymezení sporné otázky
[1] Rozšířený senát se již podruhé
1
v krátké době setkává s právními otázkami souvisejícími
s probíhající pandemií onemocnění COVID-19. V nynější věci je rozšířený senát povolán
k zodpovězení otázky, zda lze COVID-19 považovat bez dalšího za epidemii, ve vztahu
k níž je možné nařizovat mimořádná opatření podle §69 odst. 1 písm. b) a i)
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, aniž by muselo Ministerstvo zdravotnictví
1
Poprvé se tak stalo ve věci řešené rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51
tvrdit a doložit, že cílem takového opatření je zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními osobami (např. proto, že ohniskem nákazy je celá Česká
republika, a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází).
I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh dosavadního řízení
[2] Návrhem doručeným soudu dne 10. 5. 2021 se navrhovatel domáhal zrušení čl. I. bodu 1,
bodu 4 písm. a) a bodu 16 mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021. Toto opatření vydalo
Ministerstvo zdravotnictví (odpůrce) postupem podle §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví a podle §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), k ochraně obyvatelstva před dalším
rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2.
[3] Mimořádné opatření v částech napadených návrhem omezilo činnost provozoven
stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary) tak, že v nich zakázalo přítomnost
veřejnosti, a to se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I. bod 1), omezilo provoz heren
a kasin tak, že v nich zakázalo přítomnost veřejnosti [čl. I. bod 4 písm. a)], a zakázalo spolkové,
sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky,
ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob
na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, a to se stanovenými výjimkami
a podmínkami (čl. I. bod 16).
[4] Navrhovatel uplatnil řadu návrhových bodů, z nichž většina s řízením před rozšířeným
senátem nesouvisí. Současně upozornil, že ministerstvo opatření vydalo mimo zákonem
vymezenou působnost a jednalo ultra vires. Ustanovení §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona
dopadá jen na obchodní nebo výrobní provozovny, nikoli na provozovny služeb. Pandemický
zákon nezmocňuje k regulaci stravovacích služeb ani v jiném ustanovení. Pandemický zákon
ani zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňují zakázat ani aktivity v hernách a kasinech.
[5] V dalším podání ze dne 17. 5. 2021 navrhovatel oznámil, že ministerstvo novým
mimořádným opatřením od 17. 5. 2021 napadené opatření zrušilo. Proto podle §13 odst. 4
pandemického zákona navrhl, aby soud rozhodl, že ministerstvo vydáním napadeného
mimořádného opatření ve vymezených částech překročilo meze své působnosti, respektive
je vydalo v rozporu se zákonem.
[6] Ministerstvo ve vyjádření k návrhu mimo jiné zdůraznilo nutnost komplexního
posuzování nové a bezprecedentní epidemie. Nejen tato pandemie, ale i poznatky
o ní se dynamicky vyvíjí, a potřebné informace a podklady nejsou k dispozici. Ministerstvo
při přijímání mimořádných opatření preferuje ochranu života a zdraví. V případě nejasností
se s ohledem na princip náležité opatrnosti nespoléhá na to, že nastane optimističtější varianta.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[7] Čtvrtý senát se rozhodl předložit věc rozšířenému senátu, neboť nesouhlasí se závěry
judikatury navazující na rozsudek šestého senátu ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021 - 44.
V tomto rozsudku šestý senát zrušil obsahově podobná ustanovení, která regulovala činnost
provozoven stravovacích služeb a provoz heren a kasin. Šestý senát dospěl k závěru,
že provozovny, v nichž jsou poskytovány služby, nespadají mezi obchodní nebo výrobní
provozovny ve smyslu §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona. Jako základ zmíněných
opatření učiněných ve vztahu k provozovnám stravovacích služeb, heren a kasin nepřichází
v úvahu ani jiné ustanovení téhož zákona. Mimořádné opatření nebylo možné vydat
ani na základě §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Tento právní závěr
následovaly též další senáty NSS.
[8] Čtvrtý senát souhlasí s citovaným rozsudkem šestého senátu a s judikaturou na něj
navazující, že Ministerstvo zdravotnictví nemůže mimořádným opatřením nařídit zákaz
přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech na základě §2
odst. 2 písm. b) ani jiné normy pandemického zákona. Rovněž nezpochybňuje,
že podle výslovného znění §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví představují
v něm vyjmenované činnosti pouze demonstrativní výčet toho, co lze považovat za zákaz
nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
Dále uznává nutnost vykládat uvedené ustanovení restriktivně s ohledem na jeho intenzivní zásah
do ústavně zaručených práv a svobod jednotlivců.
[9] Čtvrtý senát však nesouhlasí s výkladem §69 odst. 1 písm. b), i) zákona o ochraně
veřejného zdraví v rozsudku šestého senátu. Je přesvědčen, že ministerstvo v době vydání
mimořádných opatření posuzovaných šestým senátem mělo a v současné době stále
má pravomoc za účelem zabránění šíření onemocnění COVID-19 zakázat přítomnost veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb, hernách, kasinech a nařídit také zákaz či omezení dalších
činností uvedených v §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[10] Čtvrtý senát vysvětluje, že za fyzickou osobu podezřelou z nákazy se podle legální
definice obsažené v §2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví považuje fyzická
osoba, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala
v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je pak místo, ve kterém se šíří nákaza, jehož součástí
je nebo byl zdroj nákazy, fyzické osoby podezřelé z nákazy a složky jejich prostředí, jak vyplývá
z §65 věty druhé a třetí zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle jeho §67 je možné
při lokálním výskytu nakažlivé choroby v ohnisku nákazy učinit vůči dotčeným fyzickým osobám
potřebná protiepidemická opatření. Naproti tomu mimořádná opatření se nařizují postupem
podle §69 zákona o ochraně veřejného zdraví za situace, která se již netýká ojedinělého
onemocnění, nýbrž představuje větší nahromadění výskytů onemocnění v časových a místních
souvislostech.
[11] Proto nelze §69 zákona o ochraně veřejného zdraví vykládat tak, že umožňuje učinit
jen lokální opatření při epidemii. Naopak podle něj lze nařídit plošná opatření na takovém území,
v němž se již epidemie vyskytuje, a které tak představuje ve smyslu §65 věty druhé zákona
o ochraně veřejného zdraví ohnisko nákazy, v němž pobývají fyzické osoby podezřelé z nákazy
takto definované v §2 odst. 7 písm. a) téhož zákona. Jestliže se doposud nakažlivá choroba
vyskytuje jen na části českého území a nakonec se podaří zabránit jejímu rozšíření do dalších
oblastí, pak podle znění §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo možné
po celou dobu jejího výskytu nařídit zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními jednotlivci v celém Česku, nýbrž jen v zasažených teritoriích.
V této souvislosti zmínil čtvrtý senát kupříkladu koronavir MERS (odborně MERS-Cov), jehož
dalšímu šíření z částí území několika asijských zemí se podařilo zabránit. Oproti tomu
se z nemoci COVID-19 stalo onemocnění pandemické povahy, které se velmi rychle rozšířilo
do celého světa. Masový výskyt této nemoci byl zaznamenán ve všech oblastech České republiky.
[12] Za této situace je možné považovat bez dalšího za ohnisko nákazy celé české území,
neboť ve všech jeho částech se rozšířilo a stále šíří onemocnění COVID-19. Proto byl
a je podezřelým z nákazy každý, kdo se na něm nacházel či nachází. Není rozhodné,
zda v určitém období je tato epidemie kontinuálně na ústupu, jako tomu bylo donedávna
po dobu několika měsíců. Je totiž všeobecně známo, že ke zvyšování počtu onemocnění
COVID-19 a z toho vyplývající vyšší hodnoty reprodukčního čísla, incidence, hospitalizací
a úmrtí dochází v několika vlnách, přičemž snižování nákazy touto chorobou nastává zejména
v letních měsících a za teplého počasí v dalších ročních obdobích. Ke zlepšení epidemické situace
jistě přispívá již vysoký počet očkovaných osob a dosud platná další mimořádná opatření
ministerstva. Nicméně v rozhodné době bylo, a i v současné době je stále nutné tuto nakažlivou
chorobu považovat za epidemii, která se šíří na celém českém území. Proto je možné bez dalšího
nařizovat mimořádná opatření podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví
při splnění dalších v něm stanovených podmínek, aniž by v nich nebo v navazujících
soudních řízeních muselo ministerstvo tvrdit a prokázat, že ohniskem nákazy je celá
Česká republika a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází.
[13] Proto ministerstvo mělo v rozhodné době pravomoc rozhodovat o plošných zákazech
a omezeních činností uvedených v §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví.
Tento názor se opírá o uvedený jazykový výklad znění legální definice pojmu „ohnisko nákazy“
obsažené v §65 větě druhé zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s §2 odst. 7 písm. a)
a §69 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Rovněž odpovídá smyslu a účelu zákona o ochraně
veřejného zdraví, který spočívá mj. v přijímání opatření k zabránění šíření infekčních a hromadně
se vyskytujících onemocnění. Prostřednictvím těchto opatření stát uskutečňuje své pozitivní
ústavní závazky vyplývající ze základních práv na ochranu života a lidského zdraví. Proto
je zapotřebí hledat rovnováhu mezi těmito primárními základními právy a dalšími právy v rámci
testu proporcionality, ne ministerstvu rovnou odepřít pravomoc nařizovat zákaz či omezení
činností uvedených v §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Tím soud
připraví ministerstvo o jeden z nejúčinnějších nástrojů k boji s šířením závažné nakažlivé
choroby.
[14] Čtvrtý senát poukázal na komplementárnost pandemického zákona, v jehož §2 odst. 2
zákonodárce zjevně zamýšlel po dobu pandemické pohotovosti propůjčit ministerstvu další
kompetence nad rámec zákona o ochraně veřejného zdraví. Oproti tomuto zjevnému záměru
zákonodárce však judikatura nastolila situaci, kdy nadstandardní kompetence stanovené
v pandemickém zákoně mohou být aplikovány, avšak standardní nástroje obsažené v §69 odst. 1
písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nikoli. Dosavadní rozhodovací činnost NSS
tak státu bez vyhlášení nouzového stavu znemožnila epidemii onemocnění COVID-19 účinně
čelit a chránit životy a zdraví jeho obyvatel. Proto v případě další pandemické vlny bude muset
být opět vyhlášen nouzový stav, v jehož rámci přijatá krizová opatření nepodléhají přezkumu
správních soudů a přístup k soudní ochraně je omezen jen na řízení o návrhu na zrušení
podzákonného právního předpisu u Ústavního soudu, jejž však může podat jen úzce vymezený
okruh navrhovatelů.
[15] Navrhovatel podal rozšířenému senátu obsáhlé vyjádření. S výkladem čtvrtého senátu
nesouhlasí. Zákonná zmocnění pro přijímání mimořádných opatření nelze vykládat extenzivně
s poukazem na míru ohrožení veřejného zdraví, kterou epidemie COVID-19 představuje.
Případný vznik situace, kdy se epidemická situace vyvine ve vážné riziko ohrožení veřejného
zdraví, nelze řešit extenzivním výkladem zákona o ochraně veřejného zdraví. Jednotlivcům nelze
ukládat povinnosti či jinak zasahovat do jejich práv způsoby, které zákon nepředpokládá.
To by bylo nepředvídatelné. Bylo by proto třeba aktivovat další mechanismy, které
pro mimořádné situace právní řád stanovuje. Vznik krizové situace je nezbytné řešit
podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve spojení se zákonem
č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizovým zákonem).
[16] Stručné vyjádření poslalo též ministerstvo, které se ztotožnilo s názorem čtvrtého senátu.
Dle něj stávající judikatura znemožňuje ministerstvu účinně bojovat s epidemií.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Podle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[18] V nynější věci čtvrtý senát dospěl k názoru odlišnému od názoru zaujatého původně
šestým senátem v již zmíněném rozsudku ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021 - 44.
Podle šestého senátu opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví lze vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz
nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy ve smyslu §2 odst. 7 písm. a)
citovaného zákona. Nelze přitom předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího
každý (6 Ao 22/2021, bod 44). Šestý senát současně připustil, že „teoreticky nelze vyloučit,
že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy tudíž
každý, kdo se vyskytuje na jejím území […], ale samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, by k takovému
závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit […]. Ostatně je zřejmé, že pokud by tomu tak skutečně bylo, byl
by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti
České republiky“ (6 Ao 22/2021, bod 45).
[19] Z uvedených závěrů vychází jednotná judikatura NSS k plošným omezením či zákazům
určitých činností (viz již časově předcházející rozsudek ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021 - 48,
bod 75; shodně či podobně např. rozsudky ze dne 1. 6. 2021, čj. 8 Ao 11/2021 - 24, body 40
až 45 – stravovací služby; ze dne 2. 6. 2021, čj. 10 Ao 2/2021 - 107, bod 54 – základní a mateřské
školy; ze dne 9. 6. 2021, čj. 8 Ao 15/2021 - 65, body 40 až 45 – sportoviště; ze dne 17. 6. 2021,
čj. 4 Ao 1/2021 - 83, body 37 až 45 – mateřské školy; ze dne 22. 6. 2021, čj. 8 Ao 6/2021 - 91,
body 58 až 67 – obchod a služby; ze dne 23. 6. 2021, čj. 8 Ao 16/2021 - 124, bod 34 – střední školy;
rozsudek ze dne 1. 7. 2021, čj. 1 Ao 5/2021 - 73, bod 48 – stravovací a ubytovací služby; rozsudek
ze dne 18. 8. 2021, čj. 1 Ao 3/2021 - 52, body 37 násl. – domácí školy).
[20] Čtvrtý senát však nyní s uvedenými závěry nesouhlasí. Dospívá k závěru, že v případě
tak závažné nemoci, jakou je COVID-19, má Ministerstvo zdravotnictví pravomoc vydávat
sporná opatření podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví; nemusí
přitom tvrdit, tím méně prokazovat, že jde o extrémní situaci, že ohniskem nákazy je celé Česko
a osobou podezřelou z nákazy tudíž v podstatě každý, kdo se vyskytuje na českém území
(což je v rozporu s cit. právním názorem šestého senátu v rozsudku 6 Ao 22/2021, bod 45).
Rozšířený senát pro pořádek zdůrazňuje, že nejde o skutkovou otázku, ale o výklad zákona
o ochraně veřejného zdraví pro celý průběh pandemie COVID-19. Dle čtvrtého senátu totiž
mělo a má tuto pravomoc ministerstvo za uvedených podmínek po celou dobu trvání pandemie.
[21] Čtvrtý senát tak dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný
od právního názoru již vysloveného v judikatuře NSS. Současně není sporné, že nyní předložená
otázka je významná pro řešení posuzované kauzy. Pravomoc rozšířeného senátu podle §17
odst. 1 s. ř. s. je tedy dána.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
[22] Pandemie onemocnění COVID-19 probíhá v Evropě již více než půldruhého roku.
Vyžádala si jen v Evropě stovky tisíc obětí a bezprecedentní zásahy do práv a svobod. Protože
právní regulace nebyla na podobnou situaci připravena, přijaly evropské státy speciální
„pandemické“ zákony, které regulují probíhající pandemii (např. rakouský spolkový zákon
o předběžných opatřeních k zabránění šíření COVID-19),
2
eventuálně novelizovaly stávající
zdravotnickou legislativu tak, aby posílily pravomoci státních orgánů v boji s pandemií (např.
Německo a jeho novelizace tamního zákona o ochraně před infekcemi).
3
[23] Český přístup je jednak založen na dílčích úpravách zákona o ochraně veřejného zdraví,
jednak na přijetí zcela nového, speciálního a časově omezeného pandemického zákona (zákon
č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů). Na rozdíl od zákona o ochraně veřejného zdraví se pandemický
2
Bundesgesetz betreffend vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-
Maßnahmengesetz), BGBl. I Nr. 12/2020,
https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20011073
3
Infektionsschutzgesetz vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), das zuletzt durch Artikel 24 Absatz 8 des Gesetzes vom
27. September 2021 (BGBl. I S. 4530) geändert worden ist, dostupný na http://www.gesetze-im-
internet.de/ifsg/BJNR104510000.html
zákon týká jen opatření pro zvládání epidemie onemocnění COVID-19 (viz §1 odst. 1
pandemického zákona). Ve vztahu k zákonu o ochraně veřejného zdraví je pandemický zákon
zákonem zvláštním; tedy zákon o ochraně veřejného zdraví se uplatní jen tehdy, nestanoví-li
pandemický zákon jinak (§1 odst. 2 pandemického zákona).
[24] Čtvrtý senát se dovolává záměru zákonodárce. Tento záměr lze dovozovat především
z důvodové zprávy, parlamentních rozprav a historického kontextu přijetí zákona. Z hlediska
tohoto historického výkladu je zajisté významný jak záměr zákonodárce při přijímání původního
textu zákona o ochraně veřejného zdraví v roce 2000, tak zejména ve vztahu k pandemii
COVID-19 též historie přijímání pandemického zákona na počátku roku 2021 (tento zákon
měl totiž ambici jednak jen pro pandemii COVID-19 vytvořit některé nové pravomoci orgánů
ochrany veřejného zdraví, jednak v části páté přímo novelizoval několik ustanovení zákona
o ochraně veřejného zdraví).
[25] Smyslem přijetí zákona o ochraně veřejného zdraví v roce 2000 bylo dle důvodové
zprávy
4
především reagovat na zjevně protiústavní úpravu předchozí (v zákoně č. 20/1966 Sb.,
o péči o zdraví lidu), která v rozporu s ústavními požadavky stanovila pravomoc a působnost
hygieniků jen na obecné úrovni, takže jejich meze byly „stanovovány pouze výkladem“. Působnost
a pravomoc orgánů hygienického dozoru byla před rokem 2000 řešena směrnicemi a výnosy,
které prováděly zákon o péči o zdraví lidu. To sice odpovídalo praxi režimu panujícího
před rokem 1990, ovšem nejpozději od roku 1993 to bylo v rozporu s ústavními požadavky,
dle nichž státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon,
a povinnosti osob lze uložit pouze na základě zákona a v jeho mezích (čl. 2 odst. 3, 4 Ústavy, čl. 2
odst. 2, 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny). Rozšířený senát se s takto vymezeným záměrem historického
zákonodárce plně ztotožňuje. Tento záměr je samozřejmě aktuální i dnes, neboť v souladu
s uvedenými ústavními požadavky klade přísný důraz na zákonné vymezení působnosti
a pravomoci orgánů ochrany veřejného zdraví.
[26] Jak uvedeno výše, ve vztahu k současné pandemii COVID-19 lze na záměr zákonodárce
usuzovat též z průběhu projednávání pandemického zákona v únoru 2021. Návrh pandemického
zákona byl do Poslanecké sněmovny předložen 15. 2. 2021. Návrh předkládala vláda s cílem řešit
situaci, kdy po řadě měsíců opakovaného prodlužování nouzového stavu ztratila většinu nutnou
pro jeho další prodlužování (ve smyslu čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti
České republiky). Návrh následně schváleného pandemického zákona obsahově navazoval
na několik měsíců starší vládní návrh (sněmovní tisk 859, Poslanecká sněmovna PČR 2017-2021),
jehož projednávání v Poslanecké sněmovně bylo po dobu nouzového stavu v podstatě zastaveno
a jenž byl po schválení pandemického zákona vzat vládou zpět. V Poslanecké sněmovně byl
pandemický zákon projednán ve stavu legislativní nouze během tří dnů a sněmovnou přijat
v široké shodě koaličních i většiny opozičních stran dne 18. 2. 2021 (hlasy 132 ze 167 přítomných
poslanců). Pětidenní projednávání návrhu zákona v Senátu vyústilo k jeho vrácení sněmovně
s pozměňovacími návrhy, které sněmovna přijala dne 26. 2. 2021 hlasy 124 ze 156 přítomných
poslanců.
[27] Atmosféru přijímání pandemického zákona dokresluje, že jen několik minut po jeho
finálním přijetí ministr zdravotnictví v Poslanecké sněmovně upozornil, že zdravotní systém
se „blíží hranici své kapacity a jsou nutné intenzivní převozy pacientů mezi jednotlivými kraji, bez kterých
by tento systém nemohl fungovat vůbec.“
5
Tuto dramatickou atmosféru odráží též důvodová zpráva
k vládnímu návrhu pandemického zákona, neboť zmiňuje potřebu „promptně reagovat na dosavadní
zkušenosti s vývojem epidemie COVID-19 a dostupné vědecké poznatky o onemocnění jako takovém a v čase
4
Poslanecká sněmovna, 1998-2002, sněmovní tisk 538 (všechny důvodové zprávy jsou dostupné v digitálním
repozitáři Poslanecké sněmovny na https://www.psp.cz/)
5
Informace vlády o pandemické situaci a dalším postupu ze dne 26. 2. 2021, vystoupení ministra zdravotnictví
Blatného, dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/088schuz/s088021.htm
co nejkratším zajistit adekvátní prostředky pro řešení této epidemiologické situace.“
6
Je třeba zdůraznit,
že sama vláda si byla vědoma toho, že právní úprava mimořádných opatření obsažená v zákoně
o ochraně veřejného zdraví „vyžaduje systémovou revizi, a to jak z hlediska obsahu mimořádných opatření,
tak procesu jejich vydávání“, takovou „koncepční změnu, která vyžaduje řádné posouzení všech souvislostí,
však není možné provést v daném čase“ (obecná část důvodové zprávy, I./A).
[28] Stávající úprava vychází z toho, že při zvládání epidemie COVID-19 příslušné správní
orgány využívají jednak pravomocí dle (obecně použitelného) zákona o ochraně veřejného zdraví,
jednak pravomocí dle (jen na boj s epidemií nemoci COVID-19 použitelného) pandemického
zákona. Z textu důvodové zprávy stejně jako z projevů příslušných politiků lze soudit,
že záměrem tvůrců pandemického zákona bylo doplnit mezery v již zastaralém zákoně o ochraně
veřejného zdraví. Překladatelé věřili, že navrhovaný §2 pandemického zákona umožňuje plošná
opatření v podstatě za stejných podmínek jako §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně
veřejného zdraví (srov. např. projev tehdejšího ministra zdravotnictví Blatného v Poslanecké
sněmovně při projednávání návrhu pandemického zákona po vrácení Senátem dne 26. 2. 2021,
v němž ministr zjevně vycházel z toho, že projednávaná norma zákona o ochraně veřejného
zdraví umožňuje plošné uzavření škol nebo provozoven stravovacích služeb).
[29] Rozšířený senát musí posoudit, nakolik se tento záměr zákonodárci povedl provést
ve finálním znění vykládaných zákonů, konkrétně jak může Ministerstvo zdravotnictví
uskutečňovat své pravomoci podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví
v souvislosti s probíhající pandemií. Záměr zákonodárce má totiž jistě v interpretaci práva
význam (i s vědomím všech problémů, které tento koncept vyvolává – srov. např. MALANÍK,
Michal. Důvodové zprávy a úmysl zákonodárce: teoreticko-empirický pohled. Časopis pro právní
vědu a praxi, č. 2/2021, s. 325–343), zejména u textů víceznačných, způsobilých více možných
výkladů. Má však i své limity. Jistě nelze jen s odkazem na záměr zákonodárce překonávat jasný
text zákona. Při výkladu a použití zákona je „třeba vycházet z toho, co zákonodárce v zákoně uvedl, nikoli
z toho, co snad uvést chtěl a do zákona nevtělil“ [nález ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS 279/95
(N 121/6 SbNU 377)].
[30] Již prvorepublikový předchůdce dnešního NSS vycházel ze stejných výkladových
pravidel: „Slovům a větám, jimiž zákon mluví, dlužno tedy rozuměti tak, jak se jim obecně a obyčejně rozumí,
leda že by zákon sám dal zřejmě najevo úmysl, že má jim rozuměti ve smyslu odchylném a zvláštním. Aby takový
úmysl zákonodárcův byl zřejmý, musí býti ne sice výslovně, avšak poznatelně zákonodárcem projeven. […]
Co nelze ze zákona samého ani přímo vyčísti ani logickými pochody soustavného výkladu vyvoditi, není
projeveným úmyslem zákonodárce, to jest zákonodárných sborů. Nejsou jím zejména projevy jednotlivých činitelů
v průběhu parlamentního projednávání osnovy zákona, neboť nikoli tyto projevy, nýbrž jedině a výlučně text
zákona jest předmětem usnášení zákonodárného sboru a vykladač zákona nemá žádné možnosti spolehlivě
zjistiti, zdali a jaké stanovisko k takovýmto projevům zaujala potřebná většina zákonodárného sboru a prezident
republiky, kterýž v jistém smyslu (§47 ústavní listiny) na činnosti zákonodárné rovněž jest zúčastněn, neboť tito
činitelé ústavní projevují se jedině a výlučně o textu zákonném. Projevy jinaké mohou snad někdy býti cennou
pomůckou výkladovou, nikdy však do té míry, aby doplňovaly nebo nahražovaly text zákona něčím, co v něm
samém pověděno není.“ (nález NSS ze dne 28. 6. 1923, Boh. A 2571/23, zvýraznění doplnil rozšířený
senát).
[31] Zákon o ochraně veřejného zdraví rozlišuje mj. protiepidemická opatření v ohnisku nákazy
(§67 tohoto zákona) a mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku (§69 tohoto zákona).
[32] Protiepidemická opatření se týkají ohniska nákazy, kterým třeba rozumět místo, ve kterém
se šíří nákaza. Jeho součástí je nebo byl zdroj nákazy, fyzické osoby podezřelé z nákazy a složky jejich prostředí
(§65 zákona o ochraně veřejného zdraví). Tato opatření se uplatňují vůči jednotlivci – fyzické
osobě, která onemocněla infekčním onemocněním nebo je podezřelá z nákazy (§64 zákona
6
Poslanecká sněmovna, 2017-2021, sněmovní tisk 1158
o ochraně veřejného zdraví). Opatření zahrnují např. povinnost dotčeného jednotlivce podrobit
se izolaci, podání specifických imunologických preparátů nebo antiinfektiv, potřebnému
laboratornímu vyšetření, lékařské prohlídce a karanténním opatřením, dodržovat omezení,
popřípadě zákaz užívání zdroje pitné vody, potravin a dalších výrobků podezřelých z toho,
že obsahují původce nákazy, zajistit provedení nařízené ohniskové ochranné dezinfekce,
dezinsekce a deratizace, zdržet se činnosti, která by mohla vést k dalšímu šíření infekčního
onemocnění, a je-li běžnou součástí života, vykonávat ji tak, aby se riziko šíření snížilo (§64
zákona o ochraně veřejného zdraví).
[33] Protiepidemická opatření v ohnisku nákazy však mohou zahrnovat též povinnosti
podnikajících fyzických osob a právnických osob, typicky zákaz provozu zařízení, provozovny
nebo jiné činnosti, zákaz přepravy určitými dopravními prostředky anebo omezení výroby,
pozastavení prodeje a zákaz užívání vody, potravin a dalších výrobků podezřelých z kontaminace
(§66 zákona o ochraně veřejného zdraví).
[34] Protiepidemická opatření v ohnisku nákazy se stanovují vždy vůči adresně určeným osobám,
ať již jde o jednotlivce, který onemocněl infekčním onemocněním nebo je podezřelý z nákazy
(§64 zákona o ochraně veřejného zdraví), nebo podnikající fyzickou osobu či právnickou osobu
(§66 téhož zákona).
[35] Naproti tomu mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku jsou
již samou svou povahou obecnější. Nejsou adresována jen určitým individuálním osobám jako
protiepidemická opatření v ohnisku nákazy. Nemusí být nutně omezena jen na šíření nákazy
v jednom místě (ohnisku nákazy), ale jsou odpovědí na probíhající epidemii, případně prevencí
před hrozící epidemií (slovy zákona „nebezpečí jejího vzniku“). Důvodová zpráva k původnímu
textu §69 zákona o ochraně veřejného zdraví k tomu v roce 2000 zdůrazňovala výjimečnost
takových opatření: tato úprava totiž „řeší rozsah přímého zásahu orgánu ochrany veřejného zdraví v případě
epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Na rozdíl od opatření v ohnisku nákazy v tomto ustanovení jsou řešena
opatření používaná výjimečně v případě epidemických výskytů, tj. v případě rozsáhlejších výskytů.“
[36] Ustanovení §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví zahrnuje poměrně širokou
škálu opatření, vymezených v různé míře konkrétnosti. Počínaje 1. 5. 2020 zní toto ustanovení
takto (písmena, o která se opírá předkládající čtvrtý senát, a která jsou tudíž předmětem výkladu
v tomto rozhodnutí, rozšířený senát zvýraznil):
§69
Mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku
(1) Mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou
a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného
nakládání s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění,
popřípadě příkaz k jejich zničení,
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními
fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy
mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových
představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení
jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení,
zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb
nebo omezení jejich provozu,
c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami
užívanými k účelům podle §6a a 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží,
rybníků, potoků a řek,
d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních,
e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasaženém území;
ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§86 odst. 1), stanoví-li
tak rozhodnutím příslušný orgán ochrany veřejného zdraví; v takovém případě jsou fyzické
osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby povinny vytvořit podmínky pro provedení
ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace stanovené rozhodnutím příslušného orgánu
ochrany veřejného zdraví a strpět provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace
v termínu stanoveném tímto rozhodnutím; náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci
a deratizaci provedenou zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpočtu,
f) příkaz k varovnému označení objektů, v nichž došlo k infekčnímu onemocnění, a text tohoto
označení,
g) mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe),
h) příkaz k vyčlenění objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob
nebo jejich karanténě,
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího
vzniku.
[37] Ustanovení §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví nedoznalo žádných změn
v souvislosti s přijetím pandemického zákona, zjevně z důvodů shora naznačených,
tedy přesvědčení tvůrců pandemického zákona, že §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví umožňuje celostátní uzavření či omezení škol a školských zařízení (krom škol
vysokých) či omezení provozu nebo uzavření provozoven stravovacích služeb apod. K jediné
změně §69 odst. 1 v průběhu pandemie došlo novelou č. 205/2020 Sb. [výslovné stanovení
povinností osob v písmenu e)], tato změna se však nynější pandemie netýká a má svůj původ
ve vládním návrhu zákona z června 2019.
[38] Při čtení §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je třeba souhlasit s důvodovou
zprávou k pandemickému zákonu (II. Zvláštní část), dle níž je toto ustanovení „poněkud nepřehledné
a nevyvážené a především ve vztahu k současné epidemii COVID-19 již zastaralé, když neumožňuje adekvátně
reagovat na specifika této epidemie“. Rozšířený senát však připomíná, že přes toto hodnocení
neusiloval předkladatel pandemického zákona alespoň o dílčí upřesnění sporného §69 odst. 1,
ale změnil toliko proceduru přijímání mimořádných opatření v průběhu pandemického stavu.
[39] Mimořádná opatření mohou mít též celostátní působnost, případně působnost na území několika
krajů. Ve vztahu k epidemii COVID-19 to ostatně výslovně potvrzuje pandemický zákon,
dle něhož mimořádné opatření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného
zdraví, jehož účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku
a které má celostátní působnost, může být nařízeno pouze v době stavu pandemické pohotovosti.
Skončením stavu pandemické pohotovosti taková mimořádná opatření pozbývají platnosti (§2
odst. 4 pandemického zákona, které se do výsledného textu zákona dostalo na základě
pozměňovacího návrhu Senátu). Obecně to pak říká §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně
veřejného zdraví, dle něhož Ministerstvo zdravotnictví nařizuje mj. mimořádná opatření
při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, pokud mají být provedena celostátně nebo na území několika krajů.
Jen u mimořádných opatření nepřesahujících hranici jednoho kraje se uplatní kompetence
krajských hygienických stanic [§82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví].
[40] Již šestý senát přesvědčivě vysvětlil, že výklad možného rozsahu mimořádného opatření
podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví zásadním způsobem předurčuje
uvozující část: zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými
osobami. Všechna další jmenovitě určená omezení v tomto ustanovení plní stejný cíl, totiž zakázat
nebo omezit styk skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
(srov. 6 Ao 22/2021, bod 41, respektive předtím již rozsudek ze dne 6. 5. 2021,
čj. 5 Ao 1/2021 - 65, č. 4204/2021 Sb. NSS, bod 30).
[41] Návětí §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví (zákaz nebo omezení styku
skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami) nelze vztáhnout
jen na bezprostředně navazující část tohoto ustanovení (zejména omezení cestování z některých oblastí
a omezení dopravy mezi některými oblastmi), s tím, že by další části tohoto ustanovení již byly
na uvozujícím textu nezávislé (netvořily by tedy další prvky demonstrativního výčtu, který
upřesňuje, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob podezřelých z nákazy).
Rozšířený senát souhlasí se šestým senátem, že takto zužující výklad návětí §69 odst. 1 písm. b)
by z této normy učinil značně nepřehledné ustanovení. Vůbec by totiž nebylo zřejmé, kde končí
demonstrativní výčet uvedený slovem „zejména“ a kde začíná vymezení dalších možných
mimořádných opatření, odlišných od zákazu nebo omezení styku fyzických osob podezřelých
z nákazy (shodně 6 Ao 22/2021, bod 42).
[42] Tento výklad, snižující význam uvozující části, by ani neodpovídal obvyklé legislativní
technice, dle níž každé ustanovení by pokud možno mělo upravovat jen jeden typ situací. Pokud
by tedy zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, škol, školských
zařízení apod. měly představovat samostatný typ mimořádného opatření (nikoli zákaz
nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami), mělo
by to být uvedeno v samostatném ustanovení, tedy v tomto případě v samostatném písmenu.
Jelikož tak zákonodárce neučinil, podporuje to závěr, že §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví upravuje příklady toho, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických
osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami (shodně 6 Ao 22/2021, bod 43).
[43] Konečně tento výklad lze podpořit též srovnáním s kompetencemi správních orgánů,
jak je vymezil pandemický zákon v §2. Zde je podmínkou nařízení mimořádného opatření
to, že směřuje k účelu likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku (blíže §2
odst. 1 pandemického zákona). V §2 odst. 2 pak pandemický zákon podává výčet mimořádných
opatření, např. omezení veřejné dopravy nebo stanovení podmínek jejího provozování, omezení
činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení
podmínek pro jejich provoz, omezení výuky nebo jiného provozu vysoké školy nebo stanovení
podmínek pro výuku nebo jiný provoz vysoké školy apod. Žádné z těchto ustanovení však nemá
omezující podmínku toho typu, že by provádělo zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Takovou podmínku zná jen §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví (stručně řečeno, oba zákony stanoví rozdílné podmínky např.
pro uzavření vysokých škol, na straně jedné, a škol základních a středních, na straně druhé).
A právě proto nemůže soud podmínku v §69 odst. 1 písm. b) pomíjet.
[44] Rozšířený senát dále zvážil, co vlastně znamená cíl, k němuž musí směřovat §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, totiž zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Fyzickou osobou podezřelou z nákazy ve smyslu
§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví jistě nemůže být bez dalšího každý.
Tento termín je vymezen v §2 odst. 7 písm. a) tohoto zákona: takovou osobou se rozumí zdravá
fyzická osoba, která (i) byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo (ii) pobývala
v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§65 věta druhá zákona
o ochraně veřejného zdraví). Judikatura dále vysvětlila, že osobou podezřelou z nákazy je též
osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého
zaměstnavatelem (rozsudek ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS, bod
81) či provedeného ve škole (5 Ao 1/2021, bod 34).
[45] Obecnější charakter §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je podpořen tím,
že v písmenu b) tohoto ustanovení zákon mluví nikoli o osobách podezřelých z nákazy,
ale o „skupinách“ takovýchto osob. Toto ustanovení tedy zjevně nevyžaduje identifikaci každé
jedné takovéto osoby (jako je tomu u protiepidemických opatření v ohnisku nákazy). Umožňuje
tedy vymezit na základě dostatečně silných důvodných domněnek skupiny osob podezřelých
z nákazy (takových, jež se tam, kde se nákaza ve zvýšené míře vyskytovala, v rozhodné době
nacházely způsobem, že se na ně mohla nákaza přenést), na něž budou uplatněna opatření
uvedená v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[46] Rozšířený senát nepochybuje, že vykládaná norma v prvé řadě míří na mimořádná
opatření přijímaná v určité lokalitě (část obce nebo jinak vymezené místo, obec, okres, kraj
apod.). Především tam je totiž představitelné, že mimořádné opatření plní funkci vymezenou
v návětí §69 odst. 1 písm. b), tedy zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami (ať již proto, že větší skupina osob přijela do oné lokality
z ohniska nákazy nebo tato lokalita sama je ohniskem nákazy).
[47] Je pravda, že zákon o ochraně veřejného zdraví i pandemický zákon výslovně
předpokládají, že mimořádná opatření dle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví mohou mít i záběr přesahující jeden kraj či dokonce pokrývající celý stát (pak je orgánem
kompetentním takové opatření vydat Ministerstvo zdravotnictví, srov. k tomu bod [39] shora).
Výklad správních soudů však takovéto případy nevylučuje. Nelze přece vyloučit, že v určité
situaci může být ohniskem nákazy celá Česká republika, a osobou podezřelou nákazy tudíž
přinejmenším teoreticky každý, kdo se vyskytuje na českém území. Mohlo by tomu být například
v (hypotetické) situaci, kdy nelze jednoduchým způsobem (např. testem) určit nositele viru, který
se razantně šíří (např. v důsledku nové mutace viru), anebo v situaci masivního
a nekontrolovatelného šíření nebezpečného viru napříč republikou. Podobné příklady ostatně
již judikatura uvedla: „podezření na nákazu vůči všem by tedy muselo být opřeno o další konkrétní skutečnosti
(například vysoký podíl nakažených v populaci či velmi vysoké denní přírůstky nakažených, vyšší riziko přenosu
viru s ohledem na počasí a podobně)“ (8 Ao 15/2021, bod 42, podobně 8 Ao 6/2021, bod 61).
[48] Přijetí mimořádných opatření na celostátní úrovni může být na místě i v případě,
že ohniskem nákazy sice není celé území státu, avšak s ohledem na pohyb osob přes hranice
krajů, počet, velikost a rozmístění ohnisek na území státu, případně další relevantní skutečnosti,
nemusí být regionální opatření dostatečně účinná. I v takovém případě však mohou mimořádná
opatření směřovat pouze k zákazu nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Typickým příkladem mohou být určitá omezení skupin
osob, které se v rozhodnou dobu pohybovaly ve vymezeném ohnisku nákazy, v době účinnosti
opatření se však již mohou nacházet kdekoli na území České republiky a je nezbytné,
aby je přijatá opatření „dostihla“ i zde.
[49] Vyloučit jistě nelze ani situace, kdy ohnisko nebezpečné nákazy vůbec není na českém
území (v tuzemsku tedy epidemie doposud nepropukla), ale do Česka mezitím dorazily
ze zahraničního ohniska větší skupiny osob, jejichž pohyb a kontakty nelze jednoduše dohledat
(to potvrzuje též návětí §69 odst. 1 zákona, dle něhož jde o mimořádná opatření nejen
„při epidemii“, ale i při „nebezpečí jejího vzniku“).
[50] Takové skutečnosti by však muselo Ministerstvo zdravotnictví (neboť jen toto
ministerstvo může přijmout mimořádné opatření přesahující hranici jednoho kraje) tvrdit
a podložit též relevantními fakty. Samotná notorieta, že probíhá celosvětová pandemie nemoci
COVID-19, k takovému závěru sama o sobě stačit nemůže. I pandemie, tedy epidemie velkého
rozsahu zasahující do více kontinentů, má zpravidla na různých místech různou intenzitu.
Již s ohledem na definici ohniska nákazy v §65 zákona o ochraně veřejného zdraví (místo,
ve kterém se šíří nákaza), ve spojení se závažnými zásahy do základních práv v důsledku
mimořádných opatření, musí být šíření nákazy masivnější a nemoc musí být vskutku nebezpečná.
Úvahy ministerstva by se v každém případě musely promítnout v odůvodnění mimořádného
opatření. Zatím v žádném ze soudně přezkoumávaných opatření však ministerstvo v tomto
směru pohříchu nic takového netvrdilo a ani se o to nepokusilo.
[51] Nadto je třeba zdůraznit, že §69 odst. 2 věta první zákona o ochraně veřejného zdraví
zdůrazňuje též požadavek přiměřenosti takovýchto mimořádných opatření (zákon říká,
že mimořádná opatření podle odstavce 1 lze nařídit jen v nezbytně nutném rozsahu).
[52] Rozšířený senát dodává, že nesouhlasí s tím, že podobné situace nekontrolovaného šíření
viru je třeba především řešit vyhlášením nouzového stavu (jak uvádí rozsudek 6 Ao 22/2021
v bodě 45, srov. k tomu bod [18] in fine shora). Je nepochybné, že záměrem zákonodárce
při přijímání pandemického zákona bylo vyhnout se pokud možno dalšímu vyhlašování
nouzového stavu (podobně např. řeč ministra zdravotnictví Blatného
7
uvozující projednávání
návrhu pandemického zákona dne 18. 2. 2021). Jakkoli všechny záměry zákonodárce nebyly
7
https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/086schuz/s086011.htm#r6
důsledně promítnuty do textu platného práva, výklad §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví nepochybně umožňuje dovodit, že s nebezpečím masivního šíření epidemie lze
bojovat mimořádnými opatřeními s celostátní působností (viz výše). Závěr, že pravomoc
plynoucí z §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví k vydávání mimořádných
opatření podle §69 tohoto zákona obecně svědčí ministerstvu jak za vyhlášeného nouzového
stavu, tak mimo něj, ostatně plyne již z rozsudku ze dne 26. 2. 2021,
čj. 6 As 114/2020 - 63, č. 4184/2021 Sb. NSS, body 129 až 140 (shodně 8 Ao 6/2021, bod 60).
Jednoznačná preference nouzového stavu je problematická též proto, že po vyhlášení nouzového
stavu je soudní kontrola činnosti exekutivy a vydaných krizových opatření problematická, na což
správně upozornil předkládající čtvrtý senát (srov. obecně rozsudek rozšířeného senátu ze dne
30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020 - 51, č. 4232/2021 Sb. NSS, část III.2.C.).
[53] Ke stručné úvaze čtvrtého senátu o možné použitelnosti §69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví (zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí
jejího vzniku) rozšířený senát konstatuje, že se plně shoduje se stávající judikaturou. Podle jednotné
judikatury nelze §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví chápat jako zmocnění
přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v §69 odst. 1 písmenech a) až h)
tohoto zákona. V opačném případě by totiž byl konkrétní výčet v písmenech předcházejících
písmenu i) zcela zbytečný. Postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc zakázat nebo nařídit
určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Takto obecně vymezená
pravomoc zasahovat do práv osob by však byla v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Správní orgán
tak má podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pravomoc zakázat
nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu
vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření.
Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet
podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy
[pro podrobnější argumentaci 6 Ao 22/2021, body 47 a 48; pro výklad §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví viz též 6 As 114/2020, body 142 a 143; dále rozsudky ze dne
14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021 - 133, body 76 až 87; ze dne 6. 5. 2021, čj. 5 Ao 1/2021 - 95,
č. 4204/2021 Sb. NSS, body 25 až 28; ze dne 20. 5. 2021, čj. 10 Ao 1/2021 - 148, body 49 až 51;
ze dne 27. 5. 2021, čj. 7 Ao 6/2021 - 112, body 31 až 39; 8 Ao 6/2021, body 63 a 64;
1 Ao 5/2021, bod 53].
IV. Shrnutí a závěr
[54] Ze shora uvedených důvodů proto rozšířený senát dospěl k závěru, že mimořádné
opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví lze vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin
fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami (§2 odst. 7 písm. a) citovaného
zákona). Není-li ohniskem nákazy celá Česká republika, nelze bez dalšího předpokládat,
že osobou podezřelou z nákazy je každý.
[55] Současně rozšířený senát potvrdil judikaturu, dle níž správní orgán má podle §69 odst. 1
písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové
„další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených
v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví však nelze obcházet podmínku stanovenou v §69 odst. 1
písm. b), dle níž zákazy, omezení či uzavření dle písmena b) musí směřovat k omezení styku osob
podezřelých z nákazy s osobami ostatními.
[56] Rozšířený senát nijak nebagatelizuje nebezpečí spojená s nemocí COVID-19.
Ani to však nedovoluje rozšířenému senátu zavřít oči před tím, jak stávající zákonná úprava
vypadá. Soudy musí chránit základní pravidla dělby moci a právního státu a nesmí přepisovat
jasné zákonné normy ve prospěch nějakého „vyššího dobra“.
[57] Rozšířený senát posoudil předloženou spornou právní otázku, která je jen jednou z řady
otázek, které navrhovatel v návrhu přináší. Proto rozšířený senát rozhodl toliko o předložené
otázce a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu věc vrací čtvrtému
senátu, který rozhodne o celém návrhu, a to v souladu se zde vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2021
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu