ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.57.06.1
sp. zn. Pl. ÚS 57/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 17. dubna 2009 v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátorka Mgr. Soňa Paukrtová, na zrušení ustanovení §48, §50 a §51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní soud obdržel dne 27. července 2006 návrh skupiny senátorů (dále jen "navrhovatel"), ve kterém je namítána neústavnost ustanovení §48, §50 a §51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o volbách do Parlamentu"). Navrhovatel uvádí, že v roce 2002 proběhly volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na základě nové úpravy, kterou do zákona o volbách do Parlamentu vložil zákon č. 37/2002 Sb. a kterou byl zčásti řešen dopad zrušujícího nálezu Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. Tento zákon pro přepočet hlasů na mandáty zavedl D'Hondtovu metodu přidělující mandáty ve 14 volebních krajích v jednom skrutiniu. Protože rozdělení mandátů v poměru k počtu hlasů se v roce 2002 lišilo jen nepatrně, nevzbudila tato úprava zvláštní pozornost. Podle navrhovatele teprve volby v roce 2006 naplno odkryly závažné nedostatky platného volebního zákona, které mají ústavní rozměr. Konkrétně navrhovatel uvedl, že jde o:
a) porušení principu rovného volebního práva podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR,
b) porušení principu poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR,
c) použití volební formule v podmínkách 14 volebních krajů, které vede k náhodným výsledkům a znevýhodnění menších stran,
d) porušení principu racionality a předvídatelnosti práva.
2. Porušení principu rovného volebního práva podle navrhovatele spočívá v tom, že v součtu za všechny volební kraje získaly Občanská demokratická strana (dále jen "ODS") 1 892 475 hlasů a 81 mandátů, Česká strana sociálně demokratická (dále jen "ČSSD") 1 728 827 hlasů a 74 mandátů, Komunistická strana Čech a Moravy (dále jen "KSČM") 685 328 hlasů a 26 mandátů, Křesťanská a demokratická unie-Československá strana lidová (dále jen "KDU-ČSL") 386 706 hlasů a 13 mandátů a Strana zelených 336 487 hlasů a 6 mandátů. To znamená, že na zisk jednoho mandátu potřebovala (po zaokrouhlení) ODS 23 364 hlasů, ČSSD 23 363 hlasů, KSČM 26 359 hlasů, KDU-ČSL 29 747 hlasů a SZ 56 081 hlasů. Zatímco hlasy voličů ODS a ČSSD měly naprosto stejnou váhu (= 100 %), hlas voliče KSČM vážil pouze 88,6 %, hlas voliče KDU-ČSL jen 78,5 % a hlas voliče SZ dokonce pouhých 41,7%. Takto zásadní rozdíly zvýhodňující nejúspěšnější a diskriminující takzvané "malé" strany, nejsou podle navrhovatele odůvodnitelné žádným ústavně přijatelným způsobem.
3. Porušení principu poměrného zastoupení spatřuje navrhovatel v tom, že k dosažení mandátu je v 10 volebních krajích ze 14 krajů zapotřebí více než 5 % hlasů, tedy více, než představuje umělá uzavírací klauzule ústavně aprobovaná Ústavním soudem v nálezech č. 88/1997 Sb. a č. 64/2001 Sb. Potřebný počet hlasů se pohybuje od 5,91 % hlasů v Ústeckém kraji po 14,82 % v Karlovarském kraji. Tato přirozená uzavírací klauzule tak neplní roli integrační, nýbrž diskriminační potlačováním vlivu menších, ale jinak dostatečně reprezentativních politických stran. Kromě toho i mezi jednotlivými stranami dochází k pokřivení proporcí, když Strana zelených, která obdržela jen o 50 219 hlasů méně než KDU-ČSL, však získala nikoliv o dva, ale o celých 7 mandátů méně. KDU-ČSL a Strana zelených, které v součtu obdržely 13,5 % hlasů, získaly pouze 19 mandátů, zatímco KSČM, která obdržela pouze 12,8 % hlasů, získala 26 mandátů. Dvě levicové strany (ČSSD a KSČM) obdržely v součtu pouze 45,1 % všech platných hlasů, zatímco tři zbývající úspěšné strany obdržely v součtu 48,9 % všech platných hlasů, (po vyloučení hlasů pro strany, které nepostoupily do skrutinia, je tento poměr 48 % ku 52 %), ale po přepočtu na mandáty mají oba "bloky" stejně. Přitom jen 356 hlasů ze zahraničí rozhodlo o tom, že menšina 48 % hlasů se nepřemění na většinu 101 mandátu. Takový volební systém již není proporční, nýbrž vysloveně disproporční a odporuje závěrům Ústavního soudu v nálezu č. 64/2001 Sb. Je zřejmé, že zákon o volbách do Parlamentu je v rozporu s citovaným nálezem Ústavního soudu. Zvláště v České republice, kde je společnost tradičně rozdělena do dvou přibližně stejně velkých skupin voličů a po volbách pravidelně vznikají v poslanecké sněmovně jen nepatrné většiny jednoho či dvou hlasů, je nesmírně důležité, aby přepočet hlasů na mandáty velmi citlivě a hlavně přesně reagoval i na malé výkyvy politického kyvadla na tu či onu stranu. Metoda přepočtu použitá ve volebním zákoně tuto schopnost nemá a může jasnou většinu hlasů proměnit v menšinu mandátů. Je proto v rozporu s ústavním principem poměrného zastoupení zakotveným v čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR.
4. Co se týče použití volební formule v podmínkách 14 volebních krajů, které podle navrhovatele vede k náhodným výsledkům a znevýhodnění menších stran, bylo uvedeno, že oproti velkým volebním obvodům jsou výsledky ve volebních obvodech s přibližně 10 mandáty jako ve většině volebních krajů České republiky výrazně zkreslené. Podle jeho názoru je D'Hondtova metoda bez omezení použitelná v případech, kdy Ústava ČR nepředepisuje konkrétní volební systém. V případě voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve 14 krajích, zpravidla nevelkých a ještě k tomu velice rozdílné velikosti, však přidělování posledního či několika posledních mandátů v každém volebním kraji má do značné míry charakter náhody. O přidělení mandátů rozhoduje například to, zda pětina hlasů obdržených stranou A je o jednu větší či menší než čtvrtina hlasů obdržených stranou B nebo polovina hlasů obdržených stranou C. Pokud se stane, že v několika obvodech tato náhoda "zahraje" ve prospěch či neprospěch určité konkrétní strany, mohou se výsledky rozdělení mandátů výrazně lišit od vůle voličů vyjádřené hlasováním. Ústavní soud se v nálezu č. 64/2001 Sb. zabýval otázkou, nakolik je ústavně přijatelné v rámci poměrného systému zvýhodnit větší, respektive úspěšnější strany. Navrhovatelé se touto otázkou zabývat nehodlají. Pokud totiž v zájmu vytvoření funkčního zákonodárného sboru a stabilní vlády vůbec přichází v úvahu určitá modifikace čistého systému poměrného zastoupení (např. uzavírací klauzulí), pak to může být pouze v zájmu politické integrace, nikoliv v zájmu zcela náhodné pozitivní či negativní diskriminace. Jestliže by snad bylo když ne ústavně přijatelné, tak alespoň myslitelné, aby úspěšnější strany byly určitým způsobem zvýhodněny oproti stranám méně úspěšným, pak rozhodně není ani myslitelné, natož pak ústavně přijatelné, aby takto byly náhodně zvýhodňovány pouze některé z úspěšnějších stran a dokonce aby strany s nižším počtem získaných hlasů získávaly za určitých okolností větší počet mandátů nežli jejich úspěšnější (a v některých případech dokonce výrazně úspěšnější) konkurenti.
5. Porušení principu racionality a předvídatelnosti práva spatřuje navrhovatel v podle jeho názoru obrovském vlivu nepatrných rozdílů v regionální struktuře voličské podpory na výsledné rozdělení mandátů u voleb v roce 2006. Nepatrné oslabení nebo posílení ODS nebo ČSSD v některých krajích (tj. až na výjimky do 1 % hlasů v kraji) při naprosto stejných celkových počtech hlasů odevzdaných pro jednotlivé strany v celé České republice by mohlo vést k tomu, že ČSSD a KSČM by mohly mít nikoliv 100, ale dokonce 107 mandátů, ačkoliv získaly jen 48 % hlasů stran, které postoupily do skrutinia, takže při přesném respektování zásady poměrného zastoupení by měly získat pouze 96 mandátů. K tomu je třeba připočíst značný vliv malých rozdílů volební účasti v jednotlivých krajích na počet mandátů v těchto krajích přidělovaných, kdy pouhých několik set hlasů může rozhodnout, ve kterém kraji se přidělí posledních několik mandátů, přičemž v každém kraji může tyto mandáty získat jiná strana. Za platnosti současného zákona může strana s regionálně rovnoměrnou podporou okolo 6,5 % hlasů uvažovat o zisku mandátu pouze ve čtyřech lidnatých krajích (Praha, Středočeský, Jihomoravský, Moravskoslezský) a za jistých výjimečných okolností ještě o pátém mandátu v kraji Ústeckém. Takto proto může zákonný postup přepočtu hlasů na mandáty zdeformovat politické složení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky oproti skutečné proporcionalitě do naprosté absurdity. Uvedené vady jsou v rámci D'Hondtovy metody neodstranitelné a volby tím ztrácejí charakter seriózní a voličům srozumitelné demokratické soutěže a rozdělení mandátů se stává víceméně loterií. Takové chápání práva by však ohrožovalo samotnou podstatu demokratického právního státu. Z těchto důvodů považují navrhovatelé současnou zákonnou úpravu přepočtu hlasů na mandáty za odporující nejen čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, ale též za neslučitelnou s principem demokratického právního státu zakotveným v čl. 1 Ústavy ČR.
6. Navrhovatel svou obsáhlou argumentaci shrnuje konstatováním, že neústavnost volebního zákona spočívá zejména v jeho §50, který zakotvuje přepočet hlasů na mandáty podle D'Hondtovy metody. V §48 zákona o volbách do Parlamentu je upraveno (pro použití D'Hondtovy metody) rozdělení mandátů mezi kraje, které preferuje teritoriální hledisko před hlediskem stranickopolitickým, a tím již samo o sobě prakticky vylučuje možnost dosažení takového rozdělení mandátů, které je (v rámci celé republiky, jak požaduje Ústava) proporcionální obdrženému počtu hlasů, resp. se takovému rozdělení maximálně přibližuje. Proto navrhovatelé považují za potřebné zrušit i ustanovení §48 zákona o volbách do Parlamentu. Ustanovení §51 volebního zákona pak upravuje speciální postup pro případ, kdy postup podle §48 nevede k cíli a je tedy s ustanovením §48 logicky spojeno. Proto navrhl zrušení těchto ustanovení jako neústavních.
II.
7. Ústavní soud nejdříve posoudil splnění podmínek, za kterých může o návrhu rozhodnout. Návrh podal oprávněný navrhovatel ve smyslu §64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Návrh rovněž splňuje podmínku §66 zákona o Ústavním soudu, když napadená ustanovení §48, §50 a §51 zákona o volbách do Parlamentu nebyla dosud změněna. Pouze ustanovení §50 odst. 5 bylo změněno zákonem č. 480/2006 Sb., což však z hlediska projednávané věci nemělo na přípustnost návrhu žádný vliv, neboť proti tomuto ustanovení argumentace navrhovatele vůbec nesměřovala (viz níže). Ústavnímu soudu je známo, že již těsně po podání návrhu byly zahájeny práce na změně napadaných ustanovení, avšak k přijetí nové úpravy dosud nedošlo. Ústavní soud proto nezjistil důvody pro zastavení řízení ve smyslu §67 zákona o Ústavním soudu a na řešení předestřené otázky zákonodárcem již déle nečekal, stejně jako na případné doplnění návrhu (viz níže).
8. Ústavní soud vyzval podle §69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky, jako účastníky řízení, aby se k návrhu vyjádřily. Předseda Poslanecké sněmovny Ing. Miloslav Vlček uvádí, že Parlament České republiky přijal zákon č. 37/2002 Sb. ve zjevné snaze naplnit požadavky vyjádřené v nálezu Ústavního soudu č. 64/2001 Sb., které ve vyjádření blíže rozvádí, a tvrdí, že platná právní úprava ústavní požadavky splňuje. Samotný volební systém, resp. metoda přepočtu hlasů na mandáty se při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky nestala předmětem vážnější rozpravy. Pouze ojediněle zazněly kritické hlasy, například poslanec Václav Exner v opakovaném druhém čtení dne 28. listopadu 2001 upozornil na problém počtu volebních obvodů a jejich nestejné velikosti, umocněný absencí druhého skrutinia. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky vycházela při svém jednání z předpokladu, že co se týče navrhované metody přepočtu hlasů na mandáty, návrh zákona plně vyhovuje požadavkům kladeným Ústavním soudem, když nová úprava upustila od upravené D'Hondtovy formule. To nevylučuje, aby v kumulaci s dalšími faktory došlo ve volbách k určitému znevýhodnění méně úspěšných politických stran, avšak i takovou disproporci možno vnímat jako integrační stimul vedle fakticky závažnější a ústavně přípustné uzavírací klauzule. Navrhovatelé vykládají princip rovnosti volebního práva natolik úzce, že v podstatě nepřipouštějí jakékoli podstatnější odchylky od "ideálního" rozdělení mandátů v závislosti na počtech hlasů odevzdaných pro jednotlivé politické subjekty. Za těchto okolností by bylo obtížné argumentačně se vyrovnat s ústavně přípustnou existencí tzv. omezovací klauzule, kterou zřejmě navrhovatelé považují, jak lze dovodit z jejich argumentace, jako výlučnou a jedinou přípustnou odchylku od striktní proporcionality, odůvodněnou jako integrační stimul. Úplné odepření zastoupení v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky politické straně, která získala ve volbách například 4,5 % hlasů, může být považováno za závažnější deformaci systému poměrného zastoupení než mírně podproporcionální zastoupení politické strany, která získala kupříkladu 6 % hlasů.
9. Co se týče volebních krajů, vyjádření uvádí, že nejsou zákonodárcem stanoveny arbitrárně, nejsou projevem jeho svévole, kterou by snad chtěl ovlivnit výsledek voleb ve prospěch či naopak v neprospěch některých politických subjektů, naopak, kopírují ústavně zakotvené a tudíž účelové manipulaci se vzpírající členění České republiky na vyšší územní samosprávné celky, čímž se zároveň zamezuje neustálým novelizacím volebního zákona vždy, když dojde k územní změně toho kterého kraje.
10. Stejně tak tento účastník odmítl námitku porušení principu racionality a předvídatelnosti práva. Výsledky voleb nejsou dílem náhody, jak uvádějí navrhovatelé, nýbrž jsou dány hlasováním voličů, přičemž toto hlasování je matematicky přesným způsobem přepočítáváno na zisk poslaneckých mandátů pro jednotlivé politické subjekty. V tomto přepočtu nehraje náhoda žádnou roli, jedná se o exaktní výpočet. Vzhledem k tomu, že jsou volební výpočty exaktní, jsou i jejich důsledky objektivně předvídatelné. Jediným nepředvídatelným faktorem ve volebním systému je hlasování voličů. V této situaci účastník uvedl další argumenty proti zpochybňování ústavnosti volebního zákona, podle kterého se již podruhé volilo. Poukázal též na možný výklad čl. 18 odst. Ústavy ČR v tom smyslu, že nebere zákonodárci určitou možnost specifikace parametrů volebního systému za podmínky, že se již nebude přivracet k modelu poměrného zastoupení v důsledku koncentrace integračních prvků.
11. Za Senát Parlamentu České republiky zaslal vyjádření k návrhu jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka. Po vylíčení okolností přijetí novelizací zákona o volbách do Parlamentu zákony č. 204/2000 Sb. a č. 37/2002 Sb. uvedl, že jedním z měřítek proporcionality volebního systému poměrného zastoupení je zjišťování vstupního prahu umožňujícího získání alespoň jednoho mandátu, označovaného též jako přirozená volební klauzule. Výše přirozené volební klauzule, která je závislá zejména na velikosti volebního obvodu a matematické metodě přepočtu hlasů, by v demokratických státech, uplatňujících volební systém poměrného zastoupení, neměla přesáhnout v celostátním průměru 10 až 12 %. Senát Parlamentu České republiky neshledal, že by navržená varianta 14 volebních krajů při souběžném uplatnění D'Hondtova volebního dělitele způsobovala tak výraznou disproporcionalitu nebo neúměrné zvýšení přirozené volební klauzule, která již vybočuje z ústavního rámce volebního systému poměrného zastoupení a zakládá nerovnost volebního práva. Proto její přijetí podpořil. Vlastní posouzení ústavnosti napadených ustanovení ponechal stejně jako první účastník na rozhodnutí Ústavního soudu.
III.
12. Ústavní soud v souladu s ustanovením §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis, příp. jeho jednotlivé ustanovení, byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tato okolnost byla v případě zákona č. 204/2000 Sb. již posouzena v řízení ve věci Pl. ÚS 42/2000 (nález č. 64/2001 Sb.). Co se týče zákona č. 37/2002 Sb., ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky schválila návrh tohoto zákona na své 43. schůzi dne 13. prosince 2001, když pro návrh zákona hlasovalo 151, proti hlasovalo 9 z přítomných 178 poslanců. Senát návrh zákona schválil na 13. schůzi 3. funkčního období 17. ledna 2002 za přítomnosti 74 senátorek a senátorů. Pro se vyslovilo 52, proti 8. Zákon byl podepsán prezidentem republiky 25. ledna 2002 a vyhlášen dne 29. ledna 2002 ve Sbírce zákonů. Ústavně stanovené podmínky přijetí a vydání přezkoumávaného právního předpisu byly proto zachovány.
13. Poznamenává se, že souběžně s tímto návrhem probíhala o Ústavního soudu další řízení, která se dotýkala obdobných otázek. Konkrétně se jednalo o řízení o ústavních stížnostech sp. zn. Pl. ÚS 76/06 (spojené s návrhem na zrušení ustanovení §48, §50, §51 a části ustanovení §85 věty druhé zákona o volbách do Parlamentu), sp. zn. I. ÚS 537/06 (spojené s návrhem na zrušení ustanovení §26 věty druhé, §48, §49 odst. 4, §50 odst. 1 až 3, §51 a přílohy č. 2 zákona o volbách do Parlamentu) a sp. zn. II. ÚS 582/06 (spojené s návrhem na zrušení ustanovení §26 věty druhé, §48, §49 odst. 4, §50 odst. 1, 2, 3, §51 a přílohy č. 2 zákona o volbách do Parlamentu ). Dále se otázkami ústavnosti §26 věta druhá a §49 až 51 Ústavní soud zabýval rovněž v ústavní stížnosti sp. zn. III. ÚS 663/06. Všechny uvedené návrhy byly odmítnuty, takže nevznikla překážka litispendence ani věci rozhodnuté ve smyslu §35 zákona o Ústavním soudu. Pokud jde o ústavnost tzv. D'Hondtovy formule, kterou Ústavní soud posuzoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (nález č. 64/2001 Sb.), viz blíže odůvodnění sub 20.
IV.
14. Na tomto základě přistoupil Ústavní soud k posouzení vlastního návrhu a dospěl závěru, že je zjevně neopodstatněný. Byl přitom veden následujícími úvahami.
15. Návrh zpochybňuje ústavnost §48, §50 a §51 zákona o volbách do Parlamentu, ačkoli jen některé části těchto ustanovení mohou být ve skutečnosti dotčeny námitkami, o které se návrh opírá. Celá argumentace navrhovatele ve svém základu směřuje proti rozdělení volebního území České republiky do 14 volebních krajů nestejné velikosti znevýhodňujících menší politické strany. I kdyby Ústavní soud dospěl k jiným závěrům, než před ním učinil Nejvyšší správní soud ve věci rozhodnuté pod sp. zn. Vol 50/2006 a dále rozvinul v usneseních sp. zn. Vol 51/2006 a sp. zn. Vol 28/2006 (dostupné na www.nssoud.cz) a následně Ústavní soud v řízeních o ústavních stížnostech proti rozhodnutím tohoto soudu (sub 13), nemohl by návrhu vyhovět, neboť je ve smyslu své ustálené judikatury vázán petitem návrhu. Zatímco výše zmíněná řízení se zaměřovala rovněž proti §26 větě druhé ve spojení s Přílohou č. 2 zákona o volbách do Parlamentu, tento návrh to z blíže neuvedených důvodů nečiní. Žádné z napadených ustanovení totiž nestanoví, že Česká republika bude pro volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky rozdělena na 14 volebních krajů různé velikosti. To plyne právě z §26 věty druhé, která stanoví, že "Volebními kraji jsou vyšší územní samosprávné celky vymezené zvláštním právním předpisem", přičemž rozdílná velikost těchto krajů je dána přímo ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 176/2001 Sb. Napadená ustanovení však mohou být použita i při zcela jiné konstrukci členění volebního území na územní volební jednotky, tedy i tak, jak to požaduje ve svém návrhu navrhovatel. Teprve ve spojení s konkrétním rozdělením volebního území se mohou projevit důsledky, které navrhovatel považuje za neústavní.
16. Proto Ústavní soud považoval za potřebné pouze uvést následující. Námitky navrhovatele (sub 2 až 4) směřují mimo napadená ustanovení, především mimo §48, který počítá pouze s existencí rozdělení území České republiky na volební kraje a v závislosti na tom stanoví postup při výpočtu republikového mandátového čísla. V tomto postupu na základě tzv. Hareovy formule volebního kvocientu (srov. Hare, Th.: A Treatise on the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal. 2. vyd., London 1861, s. 29, 76) nebyla shledána neústavnost. Konečně navrhovatel to ani netvrdí. Pouze uvádí, že v §48 zákona o volbách do Parlamentu je upraveno (pro použití D'Hondtovy metody) rozdělení mandátů mezi kraje, které preferuje teritoriální hledisko před hlediskem stranickopolitickým (sub 6), a tím již samo o sobě prakticky vylučuje možnost dosažení takového rozdělení mandátů, které je (v rámci celé republiky, jak požaduje Ústava) proporcionální obdrženému počtu hlasů, resp. se takovému rozdělení maximálně přibližuje. Tuto argumentaci Ústavní soud nesdílí z následujících důvodů.
17. Teritoriální princip reprezentace je používán po staletí a jako takový svou podstatou, na rozdíl od jiných principů reprezentace (např. národnostní, výrobní, stranicko-politický, profesní, univerzitní, stavovský, korporační, rasový, materiální, osobní, legionářský u nás v roce 1921 atd.), nevyvolává námitky. Členění na organické (podle různých kritérií) a numerické územní volební jednotky (již Hare, Th.: A Treatise on the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal. 2. vyd., London 1861, s. 27-87), popř. na teritoriální a personální volební jednotky (Braunias, K.: Das parlamentarische Wahlrecht. Berlin - Leipzig 1932, s. 131) je konečně známo a diskutováno již od 18. století a je trvalou součástí teorie moderního volebního práva. Stejně tak je převažujícím rozdělení volebního území podle jeho členění z hlediska subjektů federace nebo subjektů práva na samosprávu, přičemž z povahy věci plyne, že takové jednotky nebudou zpravidla stejné velikosti. Navrhovatel přitom pomíjí, že určité znevýhodnění menších stran v některých krajích může často vést k určitému zvýhodnění v jiných volebních krajích, aniž uvádí, kolik by tedy takových volebních krajů mělo být (pokud by mělo být území vůbec děleno) a z čeho by se přitom mělo vycházet (příkladem takového volebního inženýrství byla např. Ústava Francie 1791).
18. K stranickopolitickému hledisku, které navrhovatel blíže nerozvádí (sub 6), ovšem Ústavní soud podotýká, že jeho podoba ve volební teorii je založena na tom, že v zastupitelském sboru jsou politické strany zastoupeny jedním delegátem, který disponuje tolika hlasy, kolik jich politická strana získala ve volbách (M. Delannoy) nebo mají politické strany takovou pozici, která odpovídá tomu, kolik voličů se zapsalo na jejich seznamy (F. Weyr). Ve volební praxi byl ovšem stranickopolitický systém aplikován tak, že politické strany obdržely určitý počet mandátů a samy si volily své zástupce (SSSR před zánikem, delegátský systém v SFRJ) nebo obdržely tolik mandátů, kolik získaly hlasů (Výmarská republika - systém automatického volebního čísla). Ústavní soud to připomíná z toho důvodu, že argumentace navrhovatele je založena na určitých názorech o ideálním systému poměrného zastoupení. Konkrétní praktická podoba je však obvykle dána na uvážení zákonodárce, není-li výslovně předepsána v ústavním textu. Např. Ústava Rakouska naopak vylučuje, aby území celého státu bylo jedním volebním obvodem, přičemž se jedná právě o ústavu, odkud byl převzat obrat "podle zásad poměrného zastoupení" použitý v čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, na který se navrhovatel odvolává.
19. Ústava ČR sice prohlašuje v čl. 5 volnou soutěž politických stran za základ politického systému, v žádném případě však z toho nelze dovodit, že by tato soutěž neměla probíhat na územním základě. Ten je sice podle pionýrských zastánců stranickopolitického systému (u nás již v roce 1906 Kunwald, G.: Über den eigentlichen Grundgedanken des proportionalen Wahlsystems. Wien 1906, s. 9) v rozporu s čistým poměrným zastoupením (hovoří o "volající zjevné nespravedlnosti"). Celá konstrukce veřejné moci v Ústavě ČR je založena na zřízení obecním, krajském a státním, kterému je rovněž přizpůsobena organizační struktura politických stran jako základu politického systému. Proto spojení voleb s touto konstrukcí sice může vyvolat námitky z hlediska srovnání pozice různých kandidujících stran v různých volebních krajích (v podobě vyšších územních samosprávných celků), tyto námitky jsou zase vyvažovány právě tím, že místo numerických volebních jednotek jsou vytvářeny volební jednotky organické, které umožňují, aby se ve volbách promítla i názorová různost územních společenství občanů ve smyslu čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR. Je případné v této souvislosti připomenout, že pokus o vytvoření stejně velkých numerických volebních jednotek byl odmítnut hned v roce 1990 Federálním shromážděním, kde poslanci požadovali, aby volební jednotky pro volby do parlamentů odpovídaly tehdejším krajům podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Rovněž tak byl v roce 1992 odmítnut návrh na zdvojnásobení počtu volebních krajů, stejně jako v roce 2001 v nálezu Pl. ÚS 42/2000 zařadil Ústavní soud počet 35 umělých (numerických) volebních krajů mezi prvky, které ve svém úhrnu vedou k popření vlastností systému poměrného zastoupení. Představa, že poslanec bude svůj mandát (byť reprezentativní povahy podle čl. 26 Ústavy ČR) prakticky vykonávat v rámci volebního kraje, kde byl zvolen (obdobně senátor), a nikoli v nějaké abstraktní uměle vytvořené a jinak prakticky neexistující územní jednotce, je tak zakořeněnou součástí konstrukce základních prvků volebního systému v České republice.
20. Stejně tak navrhovatel zcela pomíjí, že z ústavních pravidel a zásad poměrného zastoupení ve smyslu čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR neplyne požadavek propojených volebních jednotek. Je věcí volebního zákonodárce podle čl. 20 Ústavy ČR, aby rozhodl, zda zvolí tuto formu jako v letech 1990 - 1998 nebo zda uplatní metody uzavřených volebních obvodů, ze kterých se již výsledky dále nepřenášejí. Každý z nich je proto samostatnou volební jednotkou, která s výjimkou výpočtu tzv. uzavírací klauzule, nezávisí na volebních výsledcích v jiných volebních jednotkách. V tom konečně spočívá přednost použití formule největšího volebního průměru, a nikoli formule volebního kvocientu. Namítané znevýhodnění menších politických stran je v takovémto uspořádání volebních jednotek pouze důsledkem toho, že voliči rozhodli, která kandidující strana je tzv. menší nebo tzv. větší. Jedná se o veličiny politické, a tedy proměnné (viz příklad ČSSD), nikoli sociologické, a tedy stálé, kde jsou ústavní kritéria nastavena jinak (např. ochrana náboženských a národnostních skupin). Srovnávání výsledků v různých volebních obvodech proto může sloužit jen jako argument pro návrat k dřívější volební formuli, k zavedení např. celostátního volebního obvodu, popř. každé další varianty poměrného zastoupení (s výjimkou automatického volebního čísla, kterou čl. 16 odst. 1 Ústavy ČR vylučuje), nikoli však jako argument proti stávajícímu rozdělení volebního území, kterému rovněž nelze upřít racionální základ. Vzhledem k tomu, že sedes materiae se v případě členění volebního území nachází mimo ustanovení napadená navrhovatelem, nepovažoval Ústavní soud za potřebné se dále jeho námitkami v tomto směru zabývat, ani déle čekat, zda nebude návrh v tomto směru doplněn.
21. Co se týče tvrzení navrhovatele ohledně rozdělení mandátů mezi kraje po použití D'Hondtovy formule, je třeba uvést, že rozdělení mandátů mezi volebními kraji nezávisí na volební formuli největšího průměru (D'Hondtova formule), dokonce nezávisí ani na systému volebního dělitele. Stejně tak může být použito v rámci systému volebního kvocientu, jak tomu bylo ve volbách v roce 1996 a 1998. Ustanovení §48 odst. 1 až 3 jsou prakticky od roku 1995 beze změny a jsou přejata z volebního zákonodárství roku 1990 (popř. 1920 či 1946). Proto je námitka neústavnosti §48 zákona o volbách do Parlamentu zjevně neopodstatněná. V návaznosti na to nelze přihlédnout ani k požadavku na zrušení §51, neboť se jedná pouze o akcesorické ustanovení k řešení problémů při praktické aplikaci §48 zákona o volbách do Parlamentu.
22. Navrhovatel konečně uvádí (zejména sub 6), že neústavnost volebního zákona spočívá zejména v jeho §50, který zakotvuje přepočet hlasů na mandáty podle D'Hondtovy metody. Ústavní soud zde připomíná, že v nálezu č. 64/2001 Sb. se vyjadřoval k ústavnosti této formule nikoli v podobě, jak je zakotvena v §50 odst. 1 až 3 zákona o volbách do Parlamentu, nýbrž v podobě, která mohla vést k narušení rovnosti kandidátních listin. Proto nejde o překážku věci rozhodnuté. V tomto případě je třeba na prvém místě zdůraznit, že námitky neústavnosti se vůbec nedotýkají ustanovení §50 odst. 4 až 7, takže v této části je návrh bez dalšího rovněž zjevně neopodstatněný. Samotné zpochybnění volební formule největšího průměru (označení této formule jménem V. D'Hondta je regionální, v USA stejný model formuloval T. Jefferson v USA o téměř sto let dříve - blíže k označování volebních formulí Filip, J.: O účelovosti a věcných argumentech při novelizaci volebních předpisů. Časopis pro právní vědu a praxi, roč. 2000, č. 2) pak nemůže obstát, neboť nevede k náhodným výsledkům či volební loterii, jak to označuje navrhovatel. Tato formule je založena na matematické metodě, která je sama o sobě neutrální a působí rozdílně teprve ve spojení s různou velikostí volebního obvodu, popř. počtem kandidujících stran. To konečně názorně dokazují výsledky voleb do zastupitelstev krajů s volebními obvody od 45 do 65 mandátů. Samotná formule, jak ji formuloval její autor Victor D'Hondt (Systeme pratique et raisonné de représentation proportionnelle. Brusel 1882), zní takto:
"žádná skupina nemůže získat mandát nebo další mandát, dokud jej nezíská jiná skupina, které na mandát nebo další mandát připadne větší počet hlasů" (citováno dle Cahn, E.: Das Verhältniswahlsystem in den modernen Kulturstaaten. Berlin 1909, s. 315). Mandáty se proto v rámci volebních jednotek postupně přidělují v pořadí té kandidátní listině, které na právě přidělovaný mandát připadne největší průměr hlasů. V menších volebních obvodech proto může skutečně mírně zvýhodňovat větší politické strany. Kdo je však větší politickou stranou, o tom nerozhoduje tato formule či náhoda, nýbrž voliči. Na zdůrazněném příkladu Libereckého volebního kraje navrhovatel neprokázal, že by zde byla jiná kandidující strana, která by měla na poslední mandát menší průměr hlasů než byl zisk Strany zelených. Poslední mandátový podíl ODS v pořadí představoval 20 911,75, zatímco Strana zelených by na tento mandát vykázala průměr 20 646 hlasů.
23. Neobstojí proto ani námitka porušení principu racionality a předvídatelnosti práva (sub 5). Použití Hareovy formule volebního kvocientu pro rozdělení mandátů mezi volební kraje (§48), stejně jako D'Hondtovy formule největšího průměru pro přidělení mandátů kandidujícím politickým stranám, které dosáhly nejméně dvacetiny z celkového počtu platně odevzdaných hlasů (§50 odst. 1 až 3), jsou postupy založené nikoli na náhodné generaci výsledku jako např. při losování, nýbrž na přesném matematickém propočtu. Jejich použití je praktickým ztělesněním systému poměrného zastoupení, nikoli jeho překroucením či vyvrácením. Obě formule jsou přitom historicky vzato spjaty se samotnými základy tohoto systému. O počtu mandátů přidělených volebním krajům rozhoduje účast voličů na volbách v těchto krajích. Počet mandátů pro volební jednotky tak není stanoven dopředu bez ohledu na volební účast nebo jen podle počtu občanů zapsaných v seznamech voličů nebo dokonce podle počtu obyvatel. V tomto směru jsou v České republice prvky poměrnosti výrazně posíleny ve srovnání s jinými státy. O počtu mandátů, které ve volebním kraji získá konkrétní politická strana, rozhodne zase jen přízeň voličů pro tuto stranu, nikoli náhoda. Je přitom předvídatelné, kolik mandátů připadne jednotlivým krajům a jaký podíl hlasů bude muset v takovém případě politická strana získat, aby jí byl přidělen alespoň jeden mandát. Hlasy ve volbách odevzdávají voliči a i nejtěsnější rozdíl vedoucí k nepřidělení mandátů je matematicky zdůvodnitelný a plynoucí ze zákonitostí poměrného zastoupení. Považuje-li navrhovatel účast voličů a jejich rozhodování za náhodu, tak z hlediska ústavního jde o argument zcela nepřípadný (viz potřebný počet hlasů na zisk mandátu v Libereckém kraji - sub 22). Navrhovatel přitom pomíjí, že určité znevýhodnění menších stran v některých krajích může často vést k určitému zvýhodnění v jiných volebních krajích, aniž uvádí, kolik by tedy takových volebních krajů mělo být (pokud by mělo být území vůbec děleno) a z čeho by se přitom mělo vycházet (příkladem takového volebního inženýrství byla např. Ústava Francie 1791).
24. Vůbec již neobstojí argumentace navrhovatele srovnáváním výsledků ČSSD a KSČM (sub 2), protože tyto strany nekandidovaly spolu v koalici, stejně jako spolu nekandidovaly strany budoucí vládní koalice. Ta vznikla až řadu měsíců po volbách. Tyto úvahy jsou proto pouhou spekulací, která se neopírá o skutečnou volbu voličů na základě předložených kandidátních listin při volbách v červnu 2006. Ústavní soud zde nemůže být stavěn do role arbitra politického výsledku voleb, neboť z hlediska principů svobodných a demokratických voleb mu to nepřísluší. Proto Ústavní soud nepovažoval za potřebné vyjadřovat se k otázce, zda může být za ústavní považováno ustanovení, které v jedněch volbách uspokojí všechny kandidující strany, kdežto v jiných nikoli. Ústavnost volebního zákona není funkcí spokojenosti kandidujících stran se svým výsledkem, nýbrž důsledkem toho, zda odporuje zásadám poměrného zastoupení a ústavním principům volebního práva.
25. Vzhledem k tomu, že takový rozpor se navrhovateli nepodařilo prokázat, přičemž jádro jeho námitek směřovalo k ustanovení §26 zákona o volbách do Parlamentu, které vůbec nebylo navrženo k přezkoumání a zrušení, dospěl Ústavní soud k závěru, že takový návrh je z výše uvedených důvodů zjevně neopodstatněný. Rovněž tak Ústavní soud neshledal v této souvislosti důvod, proč by se měl odchýlit od závěrů, které byly učiněny v dalších řízeních (sub 13) vedených před ním v této souvislosti ve vztahu k §48, §50 a §51 zákona o volbách do Parlamentu. Proto byl návrh podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu odmítnut mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2009
Jan Musil
předseda senátu Ústavního soudu