ECLI:CZ:NSS:2013:1.AS.21.2010:65
sp. zn. 1 As 21/2010 - 65
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Jiřího Pally, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Barbary Pořízkové,
JUDr. Kateřiny Šimáčkové, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
R. Q., zast. Mgr. Romanem Kezniklem, advokátem se sídlem Palackého třída 2203/186, Brno,
proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje,
se sídlem Kounicova 24, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 30. 10. 2009, č. j. 57 Ca 39/2009 - 26,
takto:
I. Obnova řízení na žádost účastníka podle §100 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, přichází v úvahu u přestupku, který byl vyřízen v blokovém řízení postupem
podle §84 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, jen v případě, že žadatel neudělil
souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení.
II. Rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení
podléhá soudnímu přezkumu.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobci byla v blokovém řízení uložena pokuta ve výši 1.000 Kč za přestupek podle §22
odst. 1 písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o přestupcích“), ve spojení s §6 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), kterého se dopustil tím,
že dne 30. 8. 2007 v 13:45 hodin v Brně, na ulici Údolní, jako řidič motorového vozidla značky
Volvo XC 90, RZ X, nebyl za jízdy připoután bezpečnostním pásem. Pokutový blok série
NF/2007 č. F 1338241 a F 1338242 obsahoval žalobcovo jméno a příjmení, jeho rodné číslo,
adresu jeho bydliště, číslo jeho občanského průkazu, právní kvalifikaci přestupku, dobu, místo
a popis přestupkového jednání, celkovou výši uložené pokuty, razítko a podpisy osob
oprávněných k projednání přestupku a podpis stvrzující souhlas žalobce s projednáním přestupku
v blokovém řízení.
[2] Dne 10. 12. 2008 podal žalobce žádost o obnovu řízení podle §100 odst. 1 písm. a)
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“).
V ní uvedl, že až po oznámení dosažení 12 bodů v registru řidičů a výzvě k odevzdání řidičského
průkazu učinil zjištění, podle něhož byl uznán vinným i z přestupku ze dne 30. 8. 2007, ačkoliv
jej nespáchal. Tohoto přestupku se ve skutečnosti dopustil jeho bratr R. Q., který si od něho
půjčil vozidlo značky Volvo a policistům předložil doklady od vozu. Ty byly uloženy uvnitř
automobilu a mezi nimi se nacházely i řidičský průkaz a občanský průkaz žalobce. Celou tuto
složku dokladů předal bratr nevědomky policistům, kteří si uvedené záměny osobních údajů
nevšimli. Toto zjištění představuje dříve neznámou skutečnost, která existovala v době
původního řízení a kterou nemohl uplatnit v původním řízení, přičemž tato skutečnost může
odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
[3] Policie České republiky, Městské ředitelství policie Brno, rozhodnutím ze dne 13. 2. 2009,
č. j. MRBM-62049-5/ČJ-2008-KR-MAZ, podle §100 odst. 6 správního řádu žádost žalobce
o obnovu řízení zamítla. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedla, že podle vyjádření policistů,
kteří projednávali uvedený přestupek, jim žalobce nepředložil celou složku dokladů, nýbrž
byl jimi v souladu s předepsaným postupem vyzván, aby předložil příslušné doklady jednotlivě.
Dále tito policisté potvrdili, že podoba osoby obviněného z přestupku se jednoznačně shodovala
s její podobou na fotografii předloženého občanského průkazu. Porovnáním fotografie žalobce
a jeho bratra R. není patrná vizuální podobnost, která by mohla vést k záměně těchto osob;
naopak je z nich zřejmý jejich věkový rozdíl. Podpis žalobce na pokutovém bloku série NF/2007
č. F 1338241 a F 1338242, který byl vyhotoven po spáchání přestupku ze dne 30. 8. 2007,
se shoduje s jeho podpisy obsaženými na pokutovém bloku série DH/2005 č. H 0098526
a H 0098527 a na žádostech o vydání občanského průkazu a cestovního pasu. Naopak podpis
žalobce na pokutovém bloku série NF/2007 č. F 1338241 a F 1338242 se neshoduje s podpisy R.
Q. obsaženými na pokutovém bloku série DG č. G 1048067 a na žádostech o vydání občanského
průkazu a cestovního pasu. Na základě uvedených podkladů dospěl orgán policie k závěru o
nesplnění podmínek pro rozhodnutí o obnově řízení.
[4] Žalovaná Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje,
rozhodnutím ze dne 8. 4. 2009, č. j. KRPB-32315-3/ČJ-2009-0600NU-SEC, odvolání žalobce
zamítla a uvedené rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu řízení potvrdila. V odůvodnění
rozhodnutí o odvolání žalovaná uvedla, že s ohledem na výsledek šetření nemůže být žádných
pochybností o tom, že žalobce je skutečným pachatelem přestupku ze dne 30. 8. 2007, a navíc
podle judikatury Nejvyššího správního soudu není obnova blokového řízení možná.
[5] Krajský soud v Brně napadeným rozsudkem žalobu proti uvedenému rozhodnutí
žalované o odvolání zamítl, neboť tvrzení žalobce o záměně jeho osoby s bratrem bylo
vyvráceno a navíc blokové řízení nelze obnovit.
[6] Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) namítl nezákonnost
napadeného rozsudku, neboť řízení mělo být za daných okolností obnoveno. Osobou, se kterou
bylo blokové řízení vedeno, totiž nebyl on sám, nýbrž jeho bratr R. Ten v rozhodné situaci předal
nevědomky policistům všechny dokumenty, které byly ve voze, mezi nimi i občanský průkaz
stěžovatele. Na podporu svých tvrzení navrhl důkazy, které zmínil již při zahájení řízení o obnově
a které dosud nebyly provedeny. Jedná se o znalecký posudek z oboru grafologie a o svědecké
výpovědi jeho rodinných příslušníků. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnila s odůvodněním napadeného
rozsudku krajského soudu a uvedla, že stěžovatelem navrhované doplnění dokazování není
důvodné, neboť skutkový stav věci byl zjištěn dostatečně spolehlivě.
II.
Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[8] První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 - 117, na nějž v posuzované věci odkázal rovněž krajský
soud a který lze stejně jako dále zmíněná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyhledat
na www.nssoud.cz.
[9] Tento rozsudek podle prvního senátu vychází z teze, podle níž, pokud lze pokutový blok
nebo s ním související úkon správního orgánu považovat za správní rozhodnutí, může
být řízením ve smyslu §100 odst. 1 správního řádu pouze řízení blokové. Návrhem na obnovu
blokového řízení však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec
mohlo být toto řízení vedeno. Vrácení řízení do počátečního stádia, konkrétně do fáze před
udělením souhlasu s uložením blokové pokuty, by navodilo situaci, za které by nebylo možno
v blokovém řízení pokračovat, neboť by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných
podmínek, a to souhlas s uložením blokové pokuty. Jakákoli obnova řízení o přestupku, byl-li
projednán v blokovém řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou sine qua non
tohoto řízení je souhlas účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. S ohledem na znění
§100 odst. 1 písm. a) správního řádu nelze rovněž akceptovat, aby návrhem na obnovu řízení,
které v daném případě proběhlo, tj. řízení blokového, bylo ve skutečnosti zahájeno řízení podle
§67 zákona o přestupcích, které ve věci neproběhlo.
[10] S uvedeným právním závěrem první senát nesouhlasí. Vychází přitom z toho, že námitka
stěžovatele, podle níž souhlas s blokovým řízením nedal on, ale jeho bratr, a došlo proto k omylu
v osobě pachatele přestupku, je jen příkladem z pestré škály dříve neznámých skutečností nebo
důkazů, které podle §100 odst. 1 správního řádu vyšly najevo později, které současně existovaly
v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení
uplatnit.
[11] První senát zdůraznil, že správní řád nezná žádnou výjimku z možnosti obnovy v případě
blokových řízení a nepřípustnost obnovy řízení je pro tyto případy vytvořena teprve judikaturou
Nejvyššího správního soudu. Soudcovskou cestou však takovouto výjimku nelze vytvořit a navíc
je nutné mít na zřeteli ústavněprávní zásadu in dubio pro libertate, podle níž, je-li k dispozici vícero
výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho
kterého základního práva či svobody. Tento princip plyne přímo z ústavního pořádku a jedná
se o strukturální princip liberálně demokratického státu, který vyjadřuje prioritu jednotlivce
a jeho svobody před státem. Právě uvedená úvaha je o to významnější u správního trestání.
[12] První senát dále zvážil, zda k ochraně práv osoby, která nedala souhlas s vyřízením věci
v blokovém řízení, není možné použít některý z jiných institutů, než je obnova řízení na návrh
dotčené osoby podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Institut přezkumného řízení podle
§94 a násl. správního řádu, který je dozorčím prostředkem k zajištění dodržování zákonnosti,
však není aplikovatelný na skutkové novoty. Na nařízení obnovy řízení z moci úřední podle §100
odst. 3 a 4 správního řádu, kterou je možné řešit i skutkové otázky, nemají účastníci řízení právní
nárok, a proto tento institut není plnohodnotnou alternativou obnovy řízení podle §100 odst. 1
téhož zákona.
[13] Dále první senát poukázal na judikaturní rozkol vztahující se k otázce soudního přezkumu
zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení. Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 10. 2003, č. j. 6 A 104/2002 - 40, totiž k žalobě na zrušení rozhodnutí správního orgánu, jímž
byl zamítnut návrh na povolení obnovy ve správním řízení, není dána žalobní legitimace podle
§65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „s. ř. s.“). Takovou žalobu je zapotřebí odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť
žalobce se domáhal přezkumu rozhodnutí, které je z přezkoumání podle §68 písm. e) s. ř. s.
ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno. Naproti tomu třetí senát Nejvyššího správního soudu
v citovaném rozsudku ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 - 117, či v rozsudku ze dne
19. 3. 2008, č. j. 3 As 62/2007 - 4, možnosti soudního přezkumu zamítnutí návrhu na povolení
obnovy řízení fakticky přitakal, když se takovým rozhodnutím meritorně zabýval a neodmítl jeho
soudní přezkum.
[14] K tomu první senát uvedl, že rozhodnutí, které lze napadnout žalobou v řízení podle §65
s. ř. s., je stabilní judikaturou charakterizováno tím, že bez ohledu na svou formální podobu
zasahuje do subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby konstitutivním nebo deklaratorním
způsobem. Ten, kdo tvrdí, že takové rozhodnutí přímo zasáhlo do jeho práv nebo mu stanovilo
povinnosti, je přitom podle §65 odst. 1 s. ř. s. oprávněn k žalobě. Dále první senát odkázal
na nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2000, sp. zn. II. ÚS 389/98, podle něhož rozhodnutí
správního orgánu o zamítnutí návrhu na obnovu správního řízení není vyloučeno z přezkoumání
v řízení podle dříve účinného §244 a násl. občanského soudního řádu, který upravoval soudní
přezkum správních rozhodnutí před přijetím soudního řádu správního. První senát se proto
hodlá odchýlit od právního názoru judikovaného v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 10. 2003, č. j. 6 A 104/2002 - 40, a učinit závěr, že zamítnutí žádosti o obnovu řízení
je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví.
[15] První senát proto rozšířenému senátu navrhl, aby vyslovil právní závěr, podle něhož
je obnova řízení podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu možná i v případě přestupku, který
byl projednán v blokovém řízení. Dále rozšířenému senátu navrhl přijetí právního závěru, podle
něhož je zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení soudně přezkoumatelným rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
III.
Pravomoc rozšířeného senátu k posouzení předložených právních otázek
[16] Rozšířený senát nejprve zkoumal, zda má pravomoc v projednávané věci rozhodovat.
Dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který
je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
postoupí podle §17 odst. 1 věty první s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[17] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 - 117, dospěl
k závěru o nemožnosti brojit proti uložení pokuty v blokovém řízení žádostí o obnovu řízení.
Stejný úsudek o této otázce si učinil Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 31. 5. 2010,
č. j. 4 As 25/2010 - 34, ze dne 24. 7. 2008, č. j. 2 As 47/2008 - 30, ze dne 24. 3. 2010,
č. j. 2 Ans 2/2010 - 62, ze dne 22. 1. 2010, č. j. 5 As 65/2009 - 39, a ze dne 15. 1. 2009,
č. j. 5 As 16/2008 - 68. V usnesení ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 A 104/2002 - 40, dále Nejvyšší
správní soud dovodil nemožnost soudního přezkumu zamítnutí žádosti o obnovu správního
řízení.
[18] Naproti tomu první senát v posuzované věci dospěl k závěru o možnosti obnovy řízení
podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu ve vztahu k přestupku projednanému v blokovém
řízení. Dále první senát ve shodě s rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008,
č. j. 3 As 58/2007 - 117, a ze dne 19. 3. 2008, č. j. 3 As 62/2007 - 5, dovodil možnost soudního
přezkumu zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení.
[19] První senát tedy k posuzovaným otázkám zaujal právní názor, který je odlišný od právního
názoru již vyjádřeného v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu. Je zde tedy dán rozpor,
o němž přísluší rozhodnout rozšířenému senátu.
[20] Současně je splněna i druhá podmínka pro rozhodování rozšířeného senátu, neboť
posouzení předložených právních otázek je potřebné pro rozhodnutí prvního senátu
o projednávané věci. Žalobce se v ní totiž domáhal možnosti obnovy řízení u přestupku, který
byl projednán v blokovém řízení, a současně podal žalobu proti zamítnutí žádosti o obnovu
tohoto řízení.
IV.
Povaha uložení pokuty v blokovém řízení
[21] Podle §84 odst. 1 a 2 zákona o přestupcích „[p]řestupek lze projednat uložením pokuty v blokovém
řízení, jestliže je spolehlivě zjištěn, nestačí domluva a obviněný z přestupku je ochoten pokutu (§13 odst. 2)
zaplatit. Proti uložení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat.“. Podle §85 odst. 3 a 4 zákona
o přestupcích „[n]emůže-li pachatel přestupku zaplatit pokutu na místě, vydá se mu blok na pokutu na místě
nezaplacenou s poučením o způsobu zaplacení pokuty, o lhůtě její splatnosti a o následcích nezaplacení pokuty.
Převzetí tohoto bloku pachatel přestupku potvrdí. Pověřené osoby jsou povinny prokázat, že jsou oprávněny
ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení. Na pokutových blocích vyznačí, komu, kdy a za jaký přestupek byla
pokuta v blokovém řízení uložena.“. Podle §86 písm. a) zákona o přestupcích „[v] blokovém řízení mohou
projednávat orgány policie též přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu“.
[22] Povahou aktu spočívajícího v uložení blokové pokuty se Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 As 49/2003 - 46, který byl publikován pod č. 505/2005 Sb.
NSS. V tomto judikátu se uvádí, že „[p]osuzuje-li Nejvyšší správní soud charakter uložení blokové pokuty
z hlediska přímého dopadu do sféry stěžovatelčiny, tj. do stěžovatelčiných subjektivních práv, pak dospívá
k závěru, že uložení pokuty v blokovém řízení představuje akt vydaný příslušným správním orgánem s cílem
autoritativně zasáhnout do právních vztahů osoby obviněné z přestupku jako účastníka řízení o přestupku.
Jde tedy o rozhodnutí mající podobu individuálního správního aktu. Jsou tak splněny podmínky podávané z §65
odst. 1 s. ř. s., tj. jde o úkon správního orgánu, jímž se osobě, která se přestupku dopustila, zakládá povinnost
zaplatit pokutu.“. Také v rozsudku ze dne 15. 1. 2009, č. j. 5 As 16/2008 - 68, Nejvyšší správní
soud dovodil, že „[b]lokové řízení je vedle řízení příkazního jednou z forem zkráceného řízení o přestupku,
jehož výsledkem je individuální správní akt, tj. rozhodnutí v materiálním smyslu, jímž se obviněnému z přestupku
ukládá povinnost zaplatit pokutu. Přes svou neformální povahu je tedy blokové řízení o přestupku druhem
správního řízení a jeho výsledek je třeba považovat za rozhodnutí správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s.“.
K témuž závěru dospěl Nejvyšší správní soud taktéž v rozsudku ze dne 29. 12. 2010,
č. j. 8 As 68/2010 - 81. V něm se dále uvádí, že rozhodnutí v blokovém řízení je vydáno
vystavením pokutového bloku či bloku na pokutu na místě nezaplacenou a jeho podpisem
obviněným z přestupku. Rovněž v rozsudku ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 - 117, vůči
němuž se vymezil předkládající senát, přistoupil Nejvyšší správní soud na tezi, podle
níž lze pokutový blok považovat za správní rozhodnutí.
[23] Stejně tak podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2001, sp. zn. 21 Cdo 775/2000,
které bylo publikováno pod č. 4/2002 Sb. NS, „[u]ložení pokuty v blokovém řízení a vydání bloku
na pokutu na místě nezaplacenou, nemůže-li pachatel přestupku zaplatit pokutu na místě, tedy představují akty
vydané příslušným správním orgánem, osobou jím pověřenou, popřípadě orgánem určeným zákonem o přestupcích
nebo jiným orgánem, s cílem autoritativně zasáhnout do právních vztahů osoby obviněné z přestupku jako
účastníka řízení o přestupku. Jde tedy - jak tomu je také při vydání rozhodnutí o přestupku (§76 a 77 zákona
o přestupcích) nebo při vydání příkazu o uložení napomenutí nebo pokuty (§87 zákona o přestupcích) - o správní
rozhodnutí (rozhodnutí orgánu státní správy nebo samosprávy) mající podobu individuálního správního aktu.“.
K stejnému názoru dospěl Nejvyšší soud rovněž v rozhodnutích sp. zn. 21 Cdo 776/2000,
sp. zn. 20 Cdo 912/2005, sp. zn. 20 Cdo 747/2008, sp. zn. 20 Cdo 749/2008
a sp. zn. 20 Cdo 1533/2008.
[24] Lze tedy konstatovat, že podle ustálené judikatury správních soudů i soudů rozhodujících
v občanském soudním řízení je blokové řízení o přestupku specifickým druhem správního řízení,
jehož výsledkem je vydání rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. S touto
stabilní judikaturou se rozšířený senát plně ztotožňuje a neshledává žádný důvod
se od ní v posuzovaném případě odchýlit.
V.
Žádost o obnovu řízení při souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení
[25] Podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu „[ř]ízení před správním orgánem ukončené
pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti
nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl
v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, a pokud tyto skutečnosti, důkazy
nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování“. Podle §100 odst. 2
správního řádu „[ú]častník může podat žádost o obnovu řízení u kteréhokoliv správního orgánu, který ve věci
rozhodoval, a to do 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodu obnovy řízení dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne
právní moci rozhodnutí. Obnovy řízení se nemůže domáhat ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím
řízení. O obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni.“. Podle §100
odst. 6 věty třetí správního řádu „[r]ozhodnutí, jímž se žádost o obnovu řízení zamítá, se oznamuje pouze
žadateli; ten proti němu může podat odvolání“.
[26] Ustanovení §100 správního řádu, §62 předchozího správního řádu č. 71/1967 Sb., které
upravovalo podmínky pro obnovu správního řízení obdobným způsobem, ani §84 a násl. zákona
o přestupcích výslovně nestanoví, že proti uložení pokuty v blokovém řízení nelze podat žádost
o obnovu řízení. I přes tuto skutečnost Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 2. 2008,
č. j. 3 As 58/2007 - 117, a v dalších shora uvedených judikátech dovodil nemožnost obnovy
řízení o přestupku, který byl projednán v blokovém řízení. Tento závěr odůvodnil Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 - 117,
takto:„Návrhem na obnovu
blokového řízení však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec mohlo být toto řízení
vedeno - tvrdí, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn, resp. odvolává svůj souhlas s uložením pokuty. Vrácení řízení
do počátečního stadia, konkrétně do fáze před udělením souhlasu s uložením blokové pokuty (o něž stěžovatel
zjevně usiluje), by ovšem navodilo situaci, za které by nebylo možno v blokovém řízení pokračovat, neboť
by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných podmínek - souhlas s uložením blokové pokuty. Jakákoli
„obnova“ řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou
sine qua non tohoto řízení je souhlas účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. S ohledem na znění
§62 správního řádu nelze rovněž akceptovat, aby návrhem na obnovu řízení, které v daném případě proběhlo,
tj. řízení blokového, bylo ve skutečnosti zahájeno řízení podle §67 zákona o přestupcích, které v projednávané
věci neproběhlo. Podpůrný argument pro závěr o nemožnosti brojit proti uložení blokové pokuty návrhem
na obnovu řízení lze pak nalézt rovněž ve výše citovaném rozsudku zdejšího soudu, podle kterého není žaloba
proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení přípustná, neboť žalobce nejen že nevyčerpal opravné
prostředky, ale vědomě souhlasil, že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové
zjišťování spojené s dokazováním a následně i právní posouzení jeho jednání. Nejvyšší správní soud je toho
názoru, že rovněž z těchto důvodů je nutno vyloučit i možnost obnovy řízení ze stěžovatelem dovolávaného důvodu
uvedeného v §62 odst. 1 písm. a) správního řádu. Nebylo-li totiž - ze svobodné vůle účastníka řízení - provedeno
formalizované skutkové ani právní posouzení věci, nelze následně tvrdit, že skutkové okolnosti byly odlišné (vyšly
najevo nové skutečnosti), resp. že je nutno doplnit dokazování. Není tedy proti smyslu právní úpravy obnovy řízení
její nepřipuštění v případě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, jak argumentuje stěžovatel, ale bylo by naopak
proti smyslu blokového řízení, aby byla v jeho případě z uvedeného důvodu obnova povolena. Podmínkou obnovy
řízení pak skutečně není předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků (v tom lze se stěžovatelem souhlasit),
z povahy věci však je takovou podmínkou proběhnuvší standardní správní řízení, ve kterém byly předmětem
posuzování skutkové a právní otázky. Neproběhlo-li takové řízení, není ve smyslu §62 odst. 1 písm. a)
správního řádu co obnovovat.“
[27] V již zmíněném §84 odst. 1 zákona o přestupcích jsou zakotveny tři podmínky pro uložení
pokuty v blokovém řízení, které spočívají ve spolehlivém zjištění přestupku, v nedostatečnosti
jeho vyřízení domluvou a v ochotě obviněného z přestupku pokutu zaplatit. Znění tohoto
ustanovení by proto mohlo oproti dosavadní judikatuře vést k úvaze o principiální možnosti
obnovy blokového řízení i v případě tvrzeného nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci.
Takový názor by však neodpovídal povaze blokového řízení.
[28] Orgány oprávněné ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení po odhalení skutku
a ztotožnění osoby, která se jej dopustila, si nejprve učiní úsudek o tom, zda se jedná o přestupek,
zda je tento přestupek spolehlivě zjištěn, zda jej nestačí vyřídit domluvou a zda jsou splněny
i další zákonné podmínky pro jeho projednání v blokovém řízení. Následně zjišťují,
zda je obviněný z přestupku ochoten pokutu v blokovém řízení zaplatit. V případě udělení
souhlasu s vyřízením přestupku v blokovém řízení orgány oprávněné ukládat a vybírat pokuty
v blokovém řízení vystaví pokutový blok, jehož převzetí potvrdí pachatel přestupku svým
podpisem. Na pokutovém bloku se přitom podle §85 odst. 4 zákona o přestupcích vyznačí
pouze údaje o tom, jaké pověřené osoby, komu, kdy a za jaký přestupek uložily pokutu v určité
výši. Orgány policie mají navíc v některých případech podle §123b odst. 2 a §128 odst. 3 zákona
o silničním provozu povinnost doručit příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou
působností oznámení o uložení pokuty v blokovém řízení za přestupek proti bezpečnosti
a plynulosti silničního provozu, kde se však taktéž uvádějí jen základní údaje o přestupku,
a to místo, čas, velmi stručný popis skutku a jeho právní kvalifikace, jako tomu bylo
i v posuzované věci. Po potvrzení o převzetí pokutového bloku obviněným z přestupku
a po oznámení o uložení pokuty v blokovém řízení za přestupek proti bezpečnosti a plynulosti
silničního provozu orgány oprávněné ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení
již nevyhledávají žádné důkazní prostředky ani neprovádějí dokazování za účelem posouzení
skutkového a právního stavu věci.
[29] Naopak v případě nesouhlasu obviněného z přestupku s uložením pokuty v blokovém
řízení probíhá správní řízení podle §67 a násl. zákona o přestupcích. Před jeho zahájením státní
orgány, orgány policie a orgány obce podle §58 odst. 1 zákona o přestupcích učiní oznámení
o přestupku, v němž příslušnému správnímu orgánu zejména uvedou, který přestupek ve skutku
spatřují, jakož i důkazní prostředky, které jsou jim známy a které prokazují, že jde o přestupek
a že byl spáchán určitou osobou. Oznamuje-li přestupky příslušným správním orgánům orgán
policie a jedná-li se o přestupky určitého druhu, učiní dále orgán policie nezbytná šetření
ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a k zajištění důkazních prostředků nezbytných
pro pozdější dokazování před správním orgánem, přičemž o zjištěných skutečnostech sepíše
úřední záznam, který přiloží k oznámení (§58 odst. 2 zákona o přestupcích). Na základě takto
kvalifikovaného oznámení pak správní orgán po zahájení běžného řízení o přestupku provádí
dokazování, kterým v potřebném rozsahu zjišťuje rozhodné skutečnosti svědčící ve prospěch
i v neprospěch obviněného z přestupku.
[30] Možnosti zajištění dalších důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před
správním orgánem a následného zjišťování skutkového a právního stavu věci v běžném správním
řízení se však obviněný z přestupku vzdává udělením souhlasu s uložením pokuty v blokovém
řízení. Tímto souhlasem obviněný z přestupku akceptuje skutková zjištění a z nich vyplývající
závěry o spáchání přestupku, o jeho právní kvalifikaci a o nedostatečnosti jeho vyřízení
domluvou, které byly učiněny v blokovém řízení. V důsledku toho pak nabývají závěry orgánu
oprávněného ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení charakteru nesporných zjištění, která
tvoří podklad pro uložení sankce.
[31] Ochota obviněného zaplatit pokutu v blokovém řízení tedy nepředstavuje pouhou jednu
z kumulativních podmínek tohoto řízení, nýbrž přímo jeho podmínku sine qua non, při jejímž
splnění se navíc bez dalšího vychází z toho, že je přestupek spolehlivě zjištěn a nestačí jej vyřídit
domluvou a že jsou tak splněny všechny podmínky pro uložení pokuty v blokovém řízení
stanovené v §84 odst. 1 zákona o přestupcích.
[32] Povaha blokového řízení tedy vylučuje, aby osoba, která udělila souhlas s projednáním
přestupku v blokovém řízení, následně v žádosti o obnovu řízení podané podle §100 odst. 1
písm. a) správního řádu zpochybňovala závěry učiněné v tomto řízení a namítala, že přestupek
nebyl spolehlivě zjištěn či že jej bylo možné vyřídit pouhou domluvou. Naopak s ohledem
na zásadu vigilantibus iura (nechť si každý střeží svá práva) je nutné vycházet z toho, že obviněný
z přestupku se souhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení dobrovolně vzdal důkladnějšího
zjišťování skutkového stavu věci v rámci běžného řízení o přestupku, a proto se této možnosti
nemůže dovolávat v řízení o obnově.
[33] Provádění dokazování za účelem zjišťování skutkového stavu věci až v rámci obnovy
blokového řízení by bylo i ve zjevném rozporu se smyslem blokového řízení jako neformálního
typu řízení o přestupku, v němž se zachycují skutkové otázky zjednodušeným způsobem. Navíc
dokazování vedené až v rámci řízení o obnově podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu
by fakticky suplovalo běžné správní řízení o přestupku, v němž by s ohledem na značný časový
odstup od spáchání skutku častokrát nastával stav důkazní nouze, který by bezdůvodně svědčil
žadatelům o obnovu. V jejich neprospěch by zde totiž existovala jen elementární skutková zjištění
a z nich vyplývající právní závěry obsažené na bloku a na oznámení o uložení pokuty v blokovém
řízení za přestupek proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Případné svědecké
výpovědi osob, které uložily pokutu v blokovém řízení, by měly daleko menší důkazní sílu, neboť
tyto úřední osoby by si na skutek kvůli množství jimi vyřizovaných bagatelních případů a uplynutí
značné doby již těžko v podrobnostech pamatovaly. Jestliže by se k tomu přidala důkazní aktivita
žadatelů o obnovu podepřená svědeckými výpověďmi jim spřízněných osob, byl by v mnoha
případech výsledkem obnoveného řízení závěr o tom, že spáchání skutku nebylo obviněnému
z přestupku prokázáno. Tím by se smysl blokového řízení zcela popřel a postupně by se z něho
stal způsob, jak uniknout sankci za přestupek.
[34] Z těchto důvodů nemůže obnova řízení o uložení pokuty v blokovém řízení podle §100
odst. 1 písm. a) správního řádu přicházet v úvahu tehdy, když žadatel v žádosti o obnovu řízení
nezpochybňuje svůj souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení a toliko brojí proti
skutkovým zjištěním v něm učiněným. V takovém případě musí být žádost o obnovu řízení podle
§100 odst. 6 věty třetí správního řádu bez dalšího zamítnuta.
VI.
Řízení o žádosti o obnovu řízení při nesouhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení
[35] Jiná situace však nastává, když žadatel v žádosti o obnovu řízení zpochybňuje svůj souhlas
s projednáním přestupku v blokovém řízení. Při neudělení tohoto souhlasu totiž není splněna
základní podmínka blokového řízení, v důsledku čehož nelze vycházet z toho, že obviněný
z přestupku akceptoval skutková zjištění a z nich vyplývající právní kvalifikaci přestupku učiněné
v blokovém řízení, vzdal se běžného správního řízení, a tudíž nemůže tyto závěry blokového
řízení později zpochybňovat. Jestliže tedy žadatel v žádosti o obnovu řízení podané podle §100
odst. 1 písm. a) správního řádu zpochybní souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení, musí
při splnění ostatních podmínek pro obnovu řízení být provedeno šetření za účelem zjištění,
zda tento souhlas skutečně udělil, či nikoliv.
[36] Žadatel o obnovu řízení může zpochybnit souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení
s odkazem na to, že skutek nespáchal a pokutový blok ve skutečnosti podepsala jiná osoba, která
se legitimovala jeho osobním dokladem, jako tomu bylo v nyní projednávané věci. Záměna
identity byla tvrzena a několikrát prokázána v trestním řízení (srov. stanovisko Nejvyššího soudu
ze dne 7. 8. 2002, sp. zn. Tpjn 309/2001, publikované pod č. 57/2002 Sb. NS, P. Šámal:
K postupu při záměně identity obžalovaného v pravomocném rozsudku, Právní rozhledy
č. 6/2000, str. 255), takže řešení této problematiky má nepochybně význam i pro účely
blokového řízení. Lze si však představit i případy zfalšování podpisu obviněného z přestupku,
který jeho spáchání nepopřel, avšak dožadoval se projednání přestupku v běžném správním
řízení. K zfalšování podpisu osoby uvedené na pokutovém bloku však dokonce může dojít
i tehdy, když se žádný přestupek nestal nebo kdy nebyl ztotožněn jeho pachatel. Rozšířený senát
dosud neřešil žádný případ zfalšovaného podpisu obviněného z přestupku na pokutovém bloku.
Nicméně pro účely posouzení předložené právní otázky musí být i na takové případy
pamatováno. Také v případě zfalšování podpisu osoby uvedené na pokutovém bloku je totiž
nutné vycházet z toho, že tato osoba neudělila souhlas s projednáním přestupku v blokovém
řízení a v důsledku toho jsou zpochybněna i skutková zjištění učiněná v tomto řízení.
[37] V žádosti o obnovu řízení udávané zfalšování podpisu nebo záměna identity obviněného
z přestupku na pokutovém bloku a navrhované důkazy vztahující se k těmto tvrzením
je nepochybně nutné považovat za důvod pro obnovu řízení podle §100 odst. 1 písm. a)
správního řádu. Jedná se totiž o dříve neznámé skutečnosti a důkazy, které vyšly najevo po právní
moci rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení, které existovaly v době původního řízení
a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit. Tyto skutečnosti
a důkazy zároveň mohou odůvodňovat jiné řešení skutku, jenž byl předmětem rozhodování
v blokovém řízení.
[38] V případě pravdivosti tvrzení o zfalšování podpisu nebo o záměně identity obviněného
z přestupku na pokutovém bloku by totiž, s níže uvedenou výjimkou, bylo zřejmé, že se osoba
uvedená na pokutovém bloku na místě přestupku vůbec nenacházela a že se tak skutek, o němž
bylo vedeno blokové řízení, nestal nebo jej tato osoba nespáchala. Navíc, jak již bylo zmíněno,
je souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení podmínkou sine qua non tohoto řízení.
Neudělení takového souhlasu osobou označenou na pokutovém bloku má proto za následek
nemožnost vycházet ze skutkových zjištění učiněných v blokovém řízení a pokládat přestupek
za spolehlivě zjištěný. Nemůže být tedy žádných pochybností o tom, že tvrzení o neudělení
souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení představuje skutkovou novotu, pro kterou lze vést
řízení o žádosti o obnovu řízení. To se týká i případu možného zfalšování podpisu na pokutovém
bloku obviněného, který nepopírá spáchání přestupku a pouze žádá jeho projednání v běžném
správním řízení. Rovněž v takovém případě totiž tvrzený nesouhlas s projednáním přestupku
v blokovém řízení automaticky zpochybňuje skutková zjištění učiněná v tomto řízení,
byť by žadatel v žádosti o obnovu řízení spáchání přestupku nikterak nezpochybnil.
[39] Žádost o obnovu řízení podanou podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu, v níž žadatel
uvádí, že neudělil souhlas s vyřízením přestupku v blokovém řízení, tedy není možné bez dalšího
zamítnout. Naopak příslušný správní orgán se jí musí zabývat a, jsou-li splněny další podmínky
pro obnovu řízení, zjistit, zda je toto tvrzení žadatele o obnovu pravdivé, či nikoliv.
[40] V této souvislosti je nutné zdůraznit, že žádostí o obnovu řízení, ve kterém byla žadateli
uložena pokuta v blokovém řízení, se nezahajuje řízení o přestupku podle §67 a násl. zákona
o přestupcích ani řízení o obnově tohoto běžného správního řízení. Takovou žádostí se zahajuje
řízení o žádosti o obnovu blokového řízení, v jehož režimu bylo žadatelem napadené rozhodnutí
vydáno.
[41] Vedení řízení o žádosti o obnovu blokového řízení umožňuje znění §100 odst. 2 správního
řádu, podle něhož může účastník podat žádost o obnovu řízení u kteréhokoliv správního orgánu,
který ve věci rozhodoval, přičemž o obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl
v posledním stupni. Přestupky v blokovém řízení projednává příslušný správní orgán pouze
v jednom stupni, z čehož je zřejmé, že ten samý správní orgán bude podle uvedeného ustanovení
rozhodovat i o žádosti o obnovu blokového řízení. Tak tomu bylo ostatně i v nyní projednávané
věci, neboť pokutu za přestupek uložila stěžovateli v blokovém řízení Policie České republiky,
Městské ředitelství policie Brno, a stejný policejní orgán rozhodoval také o žádosti stěžovatele
o obnovu blokového řízení.
[42] Jestliže správní orgán rozhodující o obnově řízení se po provedeném šetření neztotožní
s tvrzením obviněného o neudělení souhlasu s vyřízením přestupku v blokovém řízení, žádost
o obnovu blokového řízení podle §100 odst. 6 věty třetí správního řádu zamítne a toto
rozhodnutí oznámí žadateli, který proti němu může podat odvolání. O něm podle §89 odst. 1
správního řádu rozhoduje správní orgán nejblíže nadřízený správnímu orgánu, který žádost
o obnovu řízení zamítl. Tak tomu bylo i v posuzované věci, v níž o odvolání proti zamítnutí
žádosti stěžovatele o obnovu blokového řízení rozhodovala žalovaná Policie České republiky,
Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje.
[43] Pokud naopak správní orgán rozhodující o včasné žádosti o obnovu řízení po provedeném
šetření učiní zjištění o zfalšování podpisu či o záměně identity obviněného z přestupku
na pokutovém bloku, rozhodne podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu o obnově blokového
řízení. Takové rozhodnutí bude mít přitom podle §100 odst. 6 věty druhé správního řádu
odkladný účinek, pokud rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení nebylo dosud vykonáno,
ledaže správní orgán v rozhodnutí odkladný účinek vyloučí z důvodů uvedených v §85 odst. 2
správního řádu nebo ledaže vykonatelnost nebo jiné účinky pokutového bloku již zaniknou podle
zvláštního zákona.
VII.
Nové řízení při nesouhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení
[44] K novému řízení poté, co bylo rozhodnuto o obnově řízení, je podle §102 odst. 1
správního řádu příslušný správní orgán, který byl příslušný k původnímu řízení v prvním stupni,
nebo odvolací správní orgán, jestliže řízení bylo obnoveno z důvodů, jež se týkaly výlučně řízení
před ním. Po vydání pravomocného rozhodnutí o obnově blokového řízení je tedy podle
uvedeného ustanovení k novému řízení příslušný správní orgán, který rozhodl o uložení pokuty
v blokovém řízení.
[45] V novém řízení se podle §102 odst. 8 správního řádu postupuje podle ustanovení platných
pro řízení v prvním stupni. Novým rozhodnutím vydaným po obnově řízení se pak původní
rozhodnutí ruší, přičemž o tomto následku musí být účastníci poučeni v písemném vyhotovení
rozhodnutí (§102 odst. 9 věta první správního řádu).
[46] Blokové řízení je však zkráceným a neformálním řízením o přestupku, jehož výsledkem
je individuální správní akt, kterým se obviněný z přestupku uznává vinným a ukládá
se mu povinnost zaplatit pokutu. Rozhodnutí v blokovém řízení je vydáno vystavením
pokutového bloku či bloku na pokutu na místě nezaplacenou a jeho podpisem obviněným
z přestupku. Vydáním takového rozhodnutí správního orgánu, které splňuje definiční znaky
uvedené v §65 s. ř. s., se přitom blokové řízení začíná a zároveň i končí. Blokové řízení se totiž
nezahajuje formálním úkonem správního orgánu, který by se oznamoval obviněnému
z přestupku. V jeho rámci se ani neprovádí žádné dokazování a pokutový blok se vydává
na základě elementárních skutkových zjištění, která správní orgán činí v rámci šetření nezbytného
ke zjištění skutku a ztotožnění osoby podezřelé ze spáchání přestupku. Toto šetření přitom nelze
považovat za součást blokového řízení, neboť má charakter úkonů prováděných před zahájením
řízení o přestupku, které později mohou sloužit též jako podklad pro běžné správní řízení podle
§67 a násl. zákona o přestupcích. Ani po vystavení pokutového bloku a potvrzení o jeho převzetí
obviněným z přestupku již nemohou být v rámci blokového řízení prováděny žádné úkony,
neboť podpisem pokutového bloku pachatelem přestupku nabývá toto rozhodnutí právní moci.
Blokové řízení tak splývá s rozhodnutím v něm vydaným.
[47] Z této povahy blokového řízení vyplývá, že pokud osoba uvedená na pokutovém bloku
nesouhlasila s projednáním přestupku v blokovém řízení a z tohoto důvodu bylo rozhodnuto
o obnově původního blokového řízení, není možné v novém blokovém řízení činit žádné úkony
ani vydat nový pokutový blok, který by měl za následek zrušení původního pokutového bloku.
Z tohoto důvodu nelze ve vztahu k blokovému řízení aplikovat ustanovení §102 odst. 8 a odst. 9
věty první správního řádu, která v návaznosti na podklady opatřené v původním řízení a v řízení
obnoveném umožňují zrušení původního rozhodnutí vydáním rozhodnutí nového.
[48] Ustanovení §102 správního řádu je však konstruováno na obnovené klasické správní řízení,
v němž se vychází z toho, že nové řízení je pokračováním původního řízení a spolu s ním tvoří
jeden celek. Současná právní úprava obnoveného řízení však nepamatuje na taková specifická
správní řízení, která nemohou po zjištění skutkových novot pokračovat v rámci nového řízení
ani neumožňují vydání nového rozhodnutí s následkem zrušení rozhodnutí původního.
To se týká i blokového řízení, jehož obnova je sice z uvedených důvodů možná při zjištěném
nesouhlasu obviněného s projednáním přestupku v blokovém řízení, avšak §102 správního řádu
nestanoví, jakým způsobem se má v novém blokovém řízení postupovat a především jakou
formou lze dosáhnout zrušení pokutového bloku vydaného v původním řízení.
[49] V daném případě se tedy jedná o tzv. pravou mezeru v zákoně, kdy aplikace jedné právní
normy logicky předpokládá jinou právní normu, která však chybí a bez jejíhož doplnění je dané
ustanovení neaplikovatelné. Existence takové mezery v zákoně mající technickou povahu je však
v rozporu se základním právním principem účelnosti, neboť není možné rozumně očekávat,
že zákonodárce bude tvořit právní normy, které není možné vůbec použít. Tento princip
je pak základním legitimačním důvodem pro uzavření technické mezery v zákoně za pomoci
argumentů, které jsou obecně přípustné pro výklad právních předpisů (k pojmu pravé mezery
v zákoně a způsobu jejího uzavření srov. kupř. F. Melzer: Metodologie nalézání práva. Úvod
do právní argumentace, 2. vydání, C. H. BECK, Praha 2011, str. 224 a násl.).
[50] Jestliže tedy tvrzení o neudělení souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení představuje
skutkovou novotu ve smyslu §100 odst. 1 písm. a) správního řádu, správní orgán shledá toto
tvrzení pravdivým a o obnově blokového řízení rozhodne, pak je nemyslitelné, aby v novém
řízení vedeném podle §102 správního řádu zůstal původní pokutový blok nedotčen s poukazem
na to, že toto ustanovení nepamatuje na situaci, kdy v rámci nového blokového řízení nelze
pokračovat v blokovém řízení původním a vydat nové rozhodnutí s následkem zrušení
rozhodnutí původního. Takový závěr by navíc nebyl ústavně konformní a odporoval by právním
zásadám i principu spravedlnosti, neboť po osobě, která neudělila souhlas s uložením pokuty
v blokovém řízení, nelze žádat, aby strpěla právní následky takového rozhodnutí.
[51] Z těchto důvodů je nutné uvedenou mezeru v zákoně uzavřít. Jak již bylo zmíněno, nelze
při nesouhlasu obviněného s projednáním přestupku v blokovém řízení navázat v obnoveném
řízení na původní řízení a na základě podkladů opatřených v obou těchto řízeních vydat nové
rozhodnutí. Proto jediným úkonem a výsledkem nového blokového řízení může být pouze
zrušení původního rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení. Jen takové řešení odpovídá
účelu nového řízení vedeného podle §102 správního řádu, který spočívá ve zrušení původního
rozhodnutí v tom rozsahu, v němž již ve světle nově zjištěných skutečností nadále nemůže
obstát. Pokud tedy způsob odstranění původního rozhodnutí není v zákoně pro některé typy
správního řízení výslovně stanoven, může tak správní orgán příslušný k novému řízení učinit
vydáním rozhodnutí, kterým původní rozhodnutí zruší.
[52] Po uzavření uvedené mezery v §102 správního řádu lze tedy učinit závěr, že správní orgán,
jenž v návaznosti na zjištění o neudělení souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení rozhodne
o obnově řízení, je oprávněn v novém řízení původní pokutový blok bez dalšího zrušit.
[53] Vydáním takového zrušujícího rozhodnutí se věc vrací zpět do stádia před zahájením řízení
o přestupku. Policejní orgán, který o uložení pokuty v blokovém řízení původně rozhodl, proto
může v návaznosti na zjištění o zfalšování podpisu či záměně identity ve vztahu k osobě uvedené
na pokutovém bloku věc odložit podle §58 odst. 3 písm. b) zákona o přestupcích. Stejným
způsobem může podle §66 odst. 3 písm. g) zákona o přestupcích postupovat správní orgán,
který je příslušný k projednání přestupku v řízení podle §67 a násl. téhož zákona. Jestliže však
dosavadní šetření nasvědčuje tomu, že osoba uvedená na pokutovém bloku sice nesouhlasila
s projednáním přestupku v blokovém řízení, avšak přestupek spáchala, přistoupí správní orgán,
který pokutový blok vystavil, k zahájení řízení o přestupku podle §67 a násl. zákona
o přestupcích nebo, jde-li o orgán policie, přestupek oznámí správnímu orgánu příslušnému
k projednání přestupku v tomto běžném správním řízení. V případě záměny identity obviněného
z přestupku na pokutovém bloku lze vést řízení o přestupku s osobou, která podle zjištění
učiněného v řízení o žádosti o obnovu blokového řízení měla příslušný skutek spáchat, přičemž
při splnění všech zákonných podmínek s ní může být přestupek projednán i v blokovém řízení.
Ve všech těchto případech však bude možné vést řízení o přestupku jen za předpokladu,
že v mezidobí již nedošlo k zániku odpovědnosti za přestupek podle §20 zákona o přestupcích.
[54] Závěr o možnosti obnovy blokového řízení a o možnosti vydání rozhodnutí o zrušení
pokutového bloku v rámci obnoveného řízení v případě zjištěného nesouhlasu obviněného
z přestupku s uložením pokuty v blokovém řízení jen doplňuje a prohlubuje dosavadní judikaturu
Nejvyššího správního soudu, která správně dovodila nemožnost obnovy řízení při uložení pokuty
v blokovém řízení kvůli udělení souhlasu obviněného s tímto způsobem vyřízení přestupku,
avšak neřešila případy zpochybnění takového souhlasu. Uvedené řešení přitom při respektu
k povaze blokového řízení umožňuje napravení těch nejzávažnějších pochybení při projednání
přestupku v blokovém řízení, na něž poněkud kusá právní úprava této specifické formy řízení
o přestupku nepamatuje. Současně obnova řízení v okrajových případech zpochybnění souhlasu
s uložením pokuty v blokovém řízení nenaruší řádné fungování tohoto řízení, které rozšířený
senát považuje za prospěšný a smysluplný způsob projednávání velkého množství bagatelních
přestupků zejména na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu.
VIII.
Soudní přezkum zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení
[55] K návrhu předkládajícího senátu zbývá již pouze posoudit možnost soudního přezkumu
rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení. Jeho specifickým typem je i blokové
řízení, takže případný závěr o poskytnutí soudní ochrany při zamítnutí žádosti o obnovu
správního řízení bude dopadat i na situaci, kdy správní orgán zamítne žádost o obnovu
blokového řízení, neboť po provedeném šetření učiní závěr o udělení souhlasu s uložením
pokuty v blokovém řízení žadatelem o obnovu řízení.
[56] K závěru o soudním přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení
dospěl ve vztahu k §62 a násl. správního řádu č. 71/1967 Sb. již Ústavní soud v usnesení ze dne
13. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 366/96, a Vrchní soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 10. 1998,
č. j. 6 A 24/97 - 23.
[57] Obnova řízení podle §100 odst. 1 správního řádu je založena na obdobných principech
jako v předchozí právní úpravě, takže na závěru, podle něhož zamítnutí žádosti o obnovu řízení
není vyloučeno ze soudního přezkumu, rozšířený senát neshledává potřebu nic měnit. Takovými
rozhodnutími správních orgánů se ostatně správní soudy běžně meritorně zabývají, jak vyplývá
například z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 - 117,
a ze dne 19. 3. 2008, č. j. 3 As 62/2007 - 13. K dosavadním argumentům ve prospěch soudního
přezkumu zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení rozšířený senát pouze dodává, že obnova
řízení podle §100 odst. 1 správního řádu je mimořádným opravným prostředkem proti
pravomocnému rozhodnutí ve věci, a nikoliv pouhým dozorčím prostředkem. Řízení o obnově
podle tohoto ustanovení se proto nezahajuje z moci úřední, nýbrž podáním žádosti účastníka.
Zamítnutím této žádosti žadatel nedosáhne revize původního rozhodnutí, které tak nadále
zasahuje do jeho práv. Navíc rozhodnutí, jímž bylo řízení obnoveno, má podle §100 odst. 6
věty druhé správního řádu zpravidla odkladný účinek, takže v důsledku zamítnutí žádosti
o obnovu řízení žadatel přichází o možnost pozastavení účinků původního rozhodnutí.
[58] Zamítnutí žádosti o obnovu řízení tedy nepochybně představuje rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Proti rozhodnutí, jímž se žádost o obnovu řízení zamítá, může žadatel podle §100
odst. 6 věty třetí správního řádu podat odvolání. Soudnímu přezkumu tedy podléhá
až rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení.
IX.
Závěrečné shrnutí
[59] Rozšířený senát rozhodl o posuzovaných právních otázkách
takto:
[60] Obnova řízení na žádost účastníka podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu přichází
v úvahu u přestupku, který byl vyřízen v blokovém řízení postupem podle §84 a násl. zákona
o přestupcích, jen v případě, že žadatel neudělil souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení.
[61] Rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení
podléhá soudnímu přezkumu.
[62] S tímto závěrem rozšířený senát věc vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu, který
je právním názorem obsaženým v tomto usnesení vázán (§21 odst. 2 s. ř. s. a §71 odst. 1 a 3
Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2013
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Vlašína podle §55a soudního řádu správního
k výroku I. usnesení.
1) Mám za to, že právní věta obsažená ve výroku I. usnesení není správná,
a to z následujících důvodů:
2) Obnova řízení je procesním prostředkem, jenž slouží především k tomu, aby bylo možno
znovu meritorně rozhodnout ve věci, která byla již pravomocně skončena, vyjdou-li
najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení, účastník
je bez svého zavinění nemohl uplatnit a ve výsledku by mohly vést k jinému závěru
o skutkovém stavu a tudíž i k jinému výroku rozhodnutí, než byl učiněn v původním
řízení. Vzhledem k tomu, že obnovené řízení je v zásadě pokračováním řízení původního,
probíhá toto řízení s odchylkami uvedenými v §100 a §102 správního řádu podle
stejných procesních pravidel. Nové skutečnosti a důkazy předestřené navrhovatelem
se tak musí vztahovat k předmětu řízení, dokazování ve věci musí probíhat ve stejném
procesním režimu a nové rozhodnutí (neobstojí-li po provedeném dokazování
to dosavadní) musí rozhodnout o předmětu řízení v tom rozsahu, jak byl vymezen
při zahájení původního řízení.
3) Blokové řízení je v ustanoveních §84 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
upraveno jako zvláštní typ zkráceného správního řízení k projednání přestupku, jehož
jediným výsledkem může být uložení pokuty a jeho jediným formálním výstupem
je pokutový blok.
4) V projednávané věci byl předmětem původního řízení přestupek proti plynulosti
a bezpečnosti silničního provozu, který byl vyřešen uložením blokové pokuty stěžovateli.
Podstatou jeho návrhu na obnovu řízení je pak tvrzení, že přestupek nespáchal, neboť
na místě nebyl, nemohl proto souhlasit s vyřízením přestupku v blokovém řízení
a nepodepsal tudíž ani pokutový blok, kterým je spáchání přestupku dokládáno.
5) Většina je toho názoru, že institut obnovy řízení sice nelze v obecné rovině použít
pro další vedení řízení blokového, neboť souhlas přestupce s uložením pokuty zakládá
i jeho implicitní souhlas se skutkovými zjištěními, a proto je později již nemůže
zpochybňovat, v případě tvrzené absence souhlasu s vyřízením věci v blokovém řízení
však možnost obnovy řízení existuje. Většina připouští, že ani za této situace nebude
možné vydat ve věci nové meritorní rozhodnutí (pokutový blok), má však za to,
že výsledkem obnoveného řízení může být zrušení bloku původního. Ve skutečnosti,
že ustanovení §102 odst. 9 správního řádu takovou variantu neupravuje, spatřuje mezeru
v zákoně, kterou je třeba překlenout výkladem.
6) Mám za to, že uvedené teze nejsou správné. Souhlasím s názorovou většinou v tom,
že pokutový blok je správním rozhodnutím sui generis. Tento správní akt má materiálně
náležitosti požadované ustanovením §67 správního řádu, nemá však formální náležitosti
podle §68 správního řádu, neboť zvláštní právní předpis pro něj předepisuje náležitosti
jiné (viz §85 odst. 4 přestupkového zákona). Na proces jeho vydání se z větší části
nevztahuje ani správní řád v ustanoveních o řízení podle části druhé. Až potud
k názorové kolizi nedochází. V souvislosti s výše uvedeným však názorová většina zcela
pominula zásadní otázku, kdy a za jakých okolností pokutový blok nabývá právní moci
a stává se vykonatelným. K uvedené otázce přitom existuje poměrně rozsáhlá judikatura
Nejvyššího správního soudu, jejíž závěry ve svém důsledku přijatý právní názor o možné
obnově blokového řízení výrazně zpochybňují. Tak například v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 1. 2013, č. j. 9 As 128/2012-25 (který navazoval na rozsudky
ze dne 4. 8. 2010, č. j. 5 As 39/2010 – 76, ze dne 29. 12. 2010, č. j. 8 As 68/2010 – 81
a ze dne 9. 6. 2011, č. j. 9 As 2/2011 – 93) bylo stanoveno, že „okamžikem vydání rozhodnutí
v blokovém řízení a zároveň okamžikem nabytí právní moci tohoto rozhodnutí je okamžik podpisu
pokutového bloku obviněným z přestupku“. Dále bylo stanoveno, že „podmínkou pro uložení
pokuty v blokovém řízení je, že pokutový blok obsahuje veškeré zákonem stanovené formální náležitosti
tak, jak předpisuje §85 odst. 4 zákona o přestupcích, tj. obsahuje jednoznačné údaje o tom, komu,
kdy a za jaký přestupek byla pokuta v blokovém řízení uložena, včetně podpisu osoby obviněné
z přestupku.“
7) Z výše uvedeného lze dovodit, že pokud pokutový blok neobsahuje podpis obviněného
z přestupku, nestává se pravomocným a vykonatelným rozhodnutím. Takto ostatně
argumentoval i stěžovatel v uvedené věci. Není-li zde ovšem pravomocné rozhodnutí,
není splněna ani základní podmínka pro obnovu řízení tak, jak ji formuluje hypotéza
ustanovení §100 odst. 1 správního řádu. K tomu jen na okraj podotýkám, že obnovit
řízení a toto řízení vést zajisté nelze s cílem zjistit v konečném rozhodnutí, zda vůbec byly
splněny podmínky pro jeho zahájení.
8) Výše uvedené teze obsažené v rozsudku devátého senátu přitom většina nepopírá
(viz bod 46 usnesení), ani nepředkládá jiný názor na právní důsledky absence podpisu
obviněného na pokutovém bloku kvůli odlišným skutkovým okolnostem obou případů,
tedy netvrdí například, že by na právní účinky pokutového bloku měly rozdílný vliv úplná
absence podpisu obviněného z přestupku a absence jeho podpisu, která není na první
pohled zřetelná, neboť pokutový blok obsahuje podpis náležející jiné osobě či podpis
zfalšovaný (viz poslední věta bodu 36 usnesení).
9) Splněny však dle mého názoru nejsou ani další podmínky pro obnovu řízení. Ustanovení
§100 odst. 1 písm. a) správního řádu umožňuje obnovit řízení v případě nových
skutečností nebo důkazů, které se týkají předmětu řízení a mohou být důvodem jiného
řešení této otázky. Předmětem řízení je v projednávané věci přestupek proti plynulosti
a bezpečnosti silničního provozu. Zpochybňuje-li stěžovatel skutečnost, že přestupek
spáchal, formálně tím požadavek zákona splnil, zpochybněním zjištěného skutkového
stavu i svého souhlasu s uložením blokové pokuty však současně popřel i podmínky,
za nichž lze vůbec blokové řízení vést a rozhodnutí v blokovém řízení vydat.
Jak lze za daného stavu respektovat skutečnost, že podmínky pro vedení řízení nejsou
splněny a zároveň toto řízení rozhodnutím obnovit a vést, není z názoru většiny jasné
a dle mého soudu to ani není možné. Jestliže je většina sama názoru
(a v tom s ní souhlasím), že blokové řízení se koncentruje do vydání pokutového bloku
(viz bod 46 usnesení) a ten je tak jediným formálním výstupem v tomto typu řízení,
jak by pak bylo možné vydat v tomto řízení byť i jen procesní rozhodnutí o obnově, činit
dále úkony ke zjištění rozhodných skutečností (zda obviněný z přestupku souhlasil
či nesouhlasil s jeho vyřízením v blokovém řízení) či dokonce vydat „klasické“
rozhodnutí ve věci (za něž lze v daném kontextu pokládat i rozhodnutí o zrušení bloku)?
10) Souhlasit však nemohu ani s názorem, že nemožnost zrušení bloku v obnoveném řízení
je mezerou v zákoně, a proto se ustanovení §102 správního řádu pro tyto případy
neuplatní. Jednak zde většina právní normu jen nedotváří, ale naopak jedno
z nejdůležitějších ustanovení správního řádu vztahujícího se k obnově řízení z aplikace
vylučuje, takže o pouhém zacelení mezery v právu nemůže být řeči, jednak je tento názor
jen důsledkem předchozích nesprávných tezí. Zde je nutno připomenout, že blokové
řízení není jako typ řízení upraven ve správním řádu, ale jedná se o speciální procesní
institut podle zákona o přestupcích s vlastními procesními pravidly. Použití prostředků
nápravy zakotvených ve správním řádu je tedy možné jen tehdy, pokud není zvláštní
povahou tohoto řízení vyloučeno. Není-li na blokové řízení aplikovatelný institut obnovy
řízení (a není důvodu, proč by nutně musel být, zvláště není-li připuštěno ani odvolání),
nelze v tom spatřovat mezeru v zákoně a nelze tento institut dotvářet způsobem, který
je v příkrém rozporu s jeho smyslem a účelem. Jaká úskalí jsou spojena s názorem většiny
lze ostatně nejlépe demonstrovat na projednávané věci.
11) Teoreticky si lze představit situaci, že by Policie České republiky shledala tvrzení
stěžovatele o záměně osob při projednávání přestupku v blokovém řízení relevantním
a že by dospěla k předběžnému závěru, dle něhož stěžovatel na místě přestupku nebyl,
nesouhlasil tudíž s vyřízením věci v blokovém řízení a blok nepodepsal. Podle názoru
většiny by tedy měla Policie ČR rozhodnout o obnově řízení podle §100 odst. 1
správního řádu, ačkoliv a) podle zmiňovaného předběžného názoru zřejmě nebylo
v blokovém řízení vydáno pravomocné a vykonatelné rozhodnutí, b) podmínky
pro vydání rozhodnutí o obnově i pro vedení obnoveného blokového řízení zjevně
nejsou splněny a c) od počátku je jasné, že ve věci nemůže být vydáno nové meritorní
rozhodnutí ve formě nového pokutového bloku.
12) Jestliže se předběžný názor změní v průběhu obnoveného blokového řízení v jistotu,
pak by měla Policie ČR rozhodnutím podle blíže neurčeného ustanovení zákona původní
pokutový blok zrušit, i když a) ten pravomocným a vykonatelným rozhodnutím
teď již definitivně nebyl shledán, takže v rámci obnovy řízení ani není co rušit b) zrušení
původního rozhodnutí by mělo být v rámci obnovy řízení jen sekundárním důsledkem
nového meritorního rozhodnutí o předmětu řízení, nikoliv jeho jediným výsledkem
vyjádřeným ve výroku rozhodnutí a c) takovouto formu rozhodnutí blokové řízení
ani řízení o obnově nepřipouští.
13) Mám tedy za to, že většina při formulaci svého názoru překročila rámec stanovený
zákonem natolik, že fakticky ani právně se již při procesu odstraňování vadného bloku
o obnovu řízení nejedná, byť je tak usnesením popsaný postup stále formálně označován.
Předestřená situace přitom má řešení, které bylo již předchozí judikaturou naznačeno
a které lze případně dále vhodně doplnit. Jak bylo opakovaně uvedeno výše, problém
popřeného souhlasu s vyřízením přestupku v blokovém řízení je primárně problémem
právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí (pokutového bloku). O této otázce by si však
měl jako o otázce předběžné učinit v projednávané věci úsudek především správní orgán
rozhodující o ztrátě způsobilosti k řízení motorových vozidel, a to zvláště za situace,
kdy účastník řízení nedostatek právní moci pokutového bloku takto namítá (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 5 As 39/2010 - 76). Ani tím však
nejsou možnosti obviněných z přestupku vyčerpány. Jestliže je spornou skutečností,
zda byl přestupek skutečně pravomocně vyřízen udělením pokuty v blokovém řízení,
nic účastníkovi nebrání v tom, aby podal návrh na určení právního vztahu podle §142
správního řádu. V takovémto typu řízení by správní orgán posoudil uplatněné námitky
a autoritativně by rozhodl, zda na základě zpochybňovaného pokutového bloku sankční
vztah skutečně vznikl či nikoliv. Rozhodnutí vydané v odvolacím řízení by pak bylo
běžně přezkoumatelné soudem v řízení o žalobě podle §65 a násl. s. ř. s. a orgán
rozhodující v následujícím řízení by byl tímto rozhodnutím vázán. Takové řešení
pokládám za právně čisté, navíc v praxi nemůže, na rozdíl od přijatého, působit vážnější
aplikační problémy.
V Brně dne 12. března 2013
JUDr. Jaroslav Vlašín
člen rozšířeného senátu