ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.89.2016:48
sp. zn. 8 As 89/2016-48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Miloslava Výborného a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: Spolek
přátel zeleného údolí Muldy, se sídlem Lesní brána 19, Moldava, zastoupeného Mgr. Jozefem
Barátem, advokátem se sídlem Matoušova 515/12, Praha 5, proti odpůrci: obec Moldava,
se sídlem Moldava 113, Moldava, zastoupenému JUDr. Lubošem Hendrychem, advokátem
se sídlem Vaníčkova 1112/27, Ústí nad Labem, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
VTE Moldava II, a. s., se sídlem Pařížská 130/26, Praha 1, o návrhu na zrušení části opatření
obecné povahy – územního plánu obce Moldava ze dne 31. 10. 2012, čj. OUM-429/2012,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 2. 3. 2016, čj. 40 A 7/2015-314,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Úvod:
Navrhovatel se u krajského soudu domáhal zrušení územního plánu obce
s odůvodněním, že odpůrce (obec) v řízení o vydání územního plánu řádně nevypořádal
navrhovatelem uplatněné připomínky. Krajský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy
zamítl. Navrhovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Nejvyšší správní soud se musel zabývat požadavky na přezkoumatelnost vypořádání
připomínek uplatněných v řízení o vydání územního plánu.
I.
[1] Zastupitelstvo obce Moldava vydalo usnesením č. 222/16/2012 ze dne 31. 10. 2012
územní plán obce Moldava, a to formou opatření obecné povahy čj. OUM-429/2012.
II.
[2] Dne 4. 11. 2015 obdržel Nejvyšší správní soud návrh na zrušení opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 18. 11. 2015, čj. Na 294/2015-205, věc postoupil
Krajskému soudu v Ústí nad Labem jako soudu věcně a místně příslušnému.
[3] Navrhovatel svou aktivní procesní legitimaci k podání návrhu opřel o to, že je spolkem
se sídlem v obci regulované územním plánem, existuje již delší dobu, sdružuje vlastníky
nemovitostí v dané lokalitě a jeho hlavní činností je ochrana krajiny a přírody v okolí řeky Muldy
v obci Moldava.
[4] Navrhovatel namítl, že odpůrce nedostatečně odůvodnil, jak se vypořádal s připomínkami
navrhovatele. Jednalo se celkem o 7 připomínek: 1) územní plán umožňuje, aby docházelo
k negativním vlivům na zvlášť chráněné druhy živočichů a rostlin a zásahů do systému Natura
2000; 2) návrh umožňuje zvýšení hlukové zátěže v dané oblasti; 3) dojde k degradaci krajinného
rázu krušnohorské krajiny; 4) výstavba alternativních zdrojů elektrické energie nepřinese zlepšení
kvality ovzduší; 5) dojde ke znehodnocení rekreačního potenciálu území a snížení hodnoty
nemovitostí; 6) umístění bioplynové stanice v blízké vzdálenosti od obydlí; 7) nesoulad opatření
obecné povahy s politikou územního rozvoje a zásadami územního rozvoje.
[5] Navrhovatel dále namítl, že územní plán je v rozporu s hmotněprávními předpisy,
neboť územně plánovací dokumentace na všech stupních řeší pouze plochy a koridory
pro veřejnou infrastrukturu, veřejně prospěšné stavby a veřejně prospěšná opatření a neřeší
umístění konkrétních staveb a záměrů. Plochy pro obnovitelné zdroje energie tak nemohou
být v územním plánu vyznačeny. Pokud navíc nejsou plochy pro větrné elektrárny vyznačeny
v zásadách územního rozvoje, nemohou být ani v územním plánu obce.
[6] Navrhovatel dále uvedl, že se odpůrce nezabýval proporcionalitou územního plánu.
Pokud by došlo k výstavbě větrné elektrárny (dále též „VTE“), dojde k převážení zájmů několika
málo investorů nad většinou občanů obce a vlastníky nemovitostí v obci.
[7] Krajský soud rozsudkem označeným v záhlaví návrh zamítl. Konstatoval, že navrhovatel
je aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Protože však navrhovatel nevlastní žádné nemovitosti na území obce Moldava, není aktivně
procesně legitimován k námitce, že přijetím územního plánu dojde ke snížení ceny nemovitostí.
[8] Námitku nedostatečného vypořádání sedmi výše uvedených připomínek krajský soud
zhodnotil tak, že pět z nich odpůrce vypořádal dostatečně, a to buď přímo či odkazem na jinou
část odůvodnění územního plánu, která se problematikou obsaženou v připomínce zabývala.
Dvě připomínky odpůrce nevypořádal dostatečně (jednalo se o připomínky č. 3 a 5),
a to ani odkazem na příslušnou pasáž odůvodnění. Otázkami uvedenými v připomínkách se však
odpůrce zabýval v odůvodnění územního plánu. Krajský soud proto opatření obecné povahy
vyhodnotil v těchto částech jako přezkoumatelné, byť zatížené vadou. Nejednalo se nicméně
o vady natolik závažné, že by bylo kvůli nim nezbytné opatření obecné povahy zrušit.
[9] K další námitce navrhovatele krajský soud dovodil, že plochy pro VTE mohou
být i s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu obsaženy v zásadách územního
rozvoje. Protože navíc Zásady územního rozvoje Ústeckého kraje nevymezovaly pro obec
Moldavu konkrétní plochy a koridory, kde by nemohly být umístěny velké větrné elektrárny,
odpůrce mohl územním plánem plochy pro větrné elektrárny vymezit, neboť zmíněné Zásady
územního rozvoje Ústeckého kraje s tím výslovně počítaly.
[10] Ani poslední námitku navrhovatele týkající se proporcionality územního plánu neshledal
krajský soud důvodnou. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu může soud zkoumat
proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu jen v případě, že se k ní již odpůrce vyjádřil
v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky. Navrhovatel
však v posuzovaném případě nepřiměřenost či nevyváženost územního plánu v připomínkách
vůbec nenamítal, a ani se před soudem nedomáhal, že by tato jeho připomínka nebyla
vypořádána. Krajský soud uzavřel, že se proporcionalitou územního plánu nemohl zabývat,
neboť se k ní nemohl v procesu jeho přijímání vyjádřit ani odpůrce.
III.
[11] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) včasnou kasační stížnost
z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[12] Nezákonnost spatřoval v tom, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, jakým
způsobem se má pořizovatel územního plánu vypořádat s připomínkami účastníka,
tedy nesprávně aplikoval §172 odst. 4 spr. ř. Stěžovatel uvedl, že odpůrce se s jeho připomínkami
vypořádal nedostatečně, a to pouze formálně, obecnými frázemi, aniž by zohlednil jejich
podstatu, resp. pouze neurčitě odkázal na vyjádření dotčených orgánů. Takové vypořádání
připomínek označil stěžovatel za nedostatečné. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 4 Ao 5/2010-48, z něhož mimo jiné plyne, že požadavky na podrobnost
vypořádání připomínek budou záviset na relevanci, rozsahu a detailnosti připomínek. Odpůrce
dle stěžovatele připomínky vypořádal pouze tak, že je negoval, aniž by uvedl z jakých důvodů,
tj. bez opory v dokazování a bez uvedení úvah, které jej k takovému závěru vedly. Stěžovatelovy
námitky byly natolik detailní, že je nepostačovalo vypořádat pouze obecnými frázemi
bez zohlednění jejich podstaty či je vypořádat neurčitými odkazy na vyjádření dotčených orgánů.
Tento závěr dokládá i to, že krajský soud v případě dvou připomínek (připomínky č. 3 a 5) dospěl
k závěru, že se s nimi odpůrce vůbec nevypořádal, či že tak neučinil přezkoumatelným způsobem.
S ohledem na detailnost a relevanci připomínek stěžovatele je nezbytné analogicky aplikovat
i závěr Nejvyššího správního soud vyplývající z rozsudku čj. 2 Ao 2/2008-62, dle něhož
při vypořádání námitek nestačí pouhý odkaz na závazné stanovisko jiného orgánu, ale důvody
k zamítnutí musí být uvedeny přímo v odůvodnění opatření obecné povahy. Protože odpůrce
nedodržel zmiňované principy pro vypořádání připomínek, krajský soud pochybil tím, že tento
postup odpůrce akceptoval.
[13] Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, že - přestože krajský soud u dvou připomínek
(připomínky č. 3 a 5) shledal jejich vypořádání nepřezkoumatelným - dospěl k závěru, že tato
vada svojí intenzitou nezpůsobuje nezákonnost územního plánu. Svůj postup zdůvodnil tím,
že stěžovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy až téměř po třech letech,
a proto zřejmě nedostatečné vypořádání připomínek nevnímal jako závažný problém. Stěžovatel
namítl, že pokud zákonodárce stanovil lhůtu k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
jako tříletou, nemůže být k jeho tíži, že lhůtu plně využil a návrh podal nedlouho před jejím
uplynutím.
[14] Stěžovatel poukázal na to, že připomínka týkající se hrozící degradace krajinného rázu
krušnohorské krajiny (připomínka č. 3) a připomínka týkající se znehodnocení rekreačního
potenciálu území a snížení hodnoty nemovitostí (připomínka č. 5) nebyly vypořádány dostatečně.
Ve vypořádání připomínky č. 3 chybí uvedení, jak konkrétně jsou v územním plánu podmínky
krajinného rázu vyjádřeny a jak se odpůrce zabýval vlivy na snížení hodnoty krajinného rázu,
na území, turistiku, rekreaci a kvalitu života v obci. Odpůrce nevypořádal ani argument,
že z dokumentace EIA na záměr VTE Moldava vyplývá, že záměr bude mít velmi významný
až určující vizuální vliv v téměř celé ploše místa krajinného rázu, velmi významně ovlivní krajinné
měřítko a změní funkční vztahy v krajině. Krajský soud nesprávně dovodil, že vada spočívající
v nedostatečném vypořádání uvedených připomínek má souvislost pouze se stěžovatelem.
Narušení krajinného rázu krušnohorské krajiny (připomínka č. 3) a znehodnocení rekreačního
potenciálu území a snížení hodnoty nemovitostí (připomínka č. 5) zasáhne všechny obyvatele
obce Moldava, obyvatele jejího okolí i všechny turisty a návštěvníky lokality. Jde tedy o vady
natolik intenzivní, že odůvodňují zrušení územního plánu.
[15] Za nedostatečné označil stěžovatel i vypořádání připomínky, že výstavba alternativních
zdrojů elektrické energie nepřinese zlepšení kvality ovzduší (připomínka č. 4). Odpůrce
se v odůvodnění územního plánu dle stěžovatele snaží vzbudit dojem, že VTE budou
alternativou ke stávajícím neobnovitelným zdrojům elektrické energie, tedy že neekologický zdroj
bude nahrazen zdrojem ekologičtějším. V obci Moldava se však žádné neobnovitelné zdroje
elektrické energie nenachází. Kvalita ovzduší se v důsledku vybudování alternativního zdroje
jen zhorší, neboť budou vypouštěny exhalace při jeho výstavbě, provozu, údržbě atd. Odpůrce
ve vypořádání připomínky neuvedl, jaké konkrétní dopady na kvalitu ovzduší bude záměr mít.
[16] Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu
i opatření obecné povahy – územní plán obce Moldava.
IV.
[17] Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[18] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na již citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ao 5/2010-48, z něhož plyne, že je nezbytné
rozlišovat mezi námitkami a připomínkami; na vypořádání připomínek jsou obecně kladeny nižší
nároky, než na vypořádání námitek.
[19] Odpůrce vypořádal připomínky č. 1, 2, 6 a 7 odkazem na relevantní části odůvodnění,
v nichž byly stěžovatelem nadnesené otázky věcně řešeny. Za vypořádanou lze připomínku
považovat tehdy, jestliže jsou v části odůvodnění, na niž je odkazováno, přímo či nepřímo
vyvráceny věcné argumenty, které tvoří jádro takové připomínky. Krajský soud
v napadeném rozsudku uvedl, na které konkrétní části územního plánu odpůrce odkazoval
a jak se v nich odpůrce s nastolenou problematikou vypořádal. Stěžovatel však na tyto konkrétní
argumenty krajského soudu nijak nereagoval, a pouze obecně konstatoval, že jeho připomínky
nebyly vypořádány, či že byly vypořádány toliko formálně. Dle osoby zúčastněné na řízení
je taková argumentace stěžovatele nekonkrétní.
[20] K námitce nedostatečného vypořádání připomínek č. 3 a 5 osoba zúčastněná na řízení
uvedla, že stěžovatel zaměňuje nedostatečné vypořádání připomínky a přezkoumatelnost
rozhodnutí jako celku. Odůvodnění územního plánu trpí pouze formální procesní vadou
spočívající v absenci adekvátní reakce na připomínku, nikoliv však tím, že by se odpůrce
zmíněnou problematikou fakticky nezabýval. Pokud by odpůrce na příslušnou část odůvodnění
zabývající se danou problematikou odkázal, připomínka by tím byla vypořádána. Dle rozsudku
Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 46/2009-46 se nejedná o vadu řízení, která by mohla
mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí
byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo. Územní plán netrpěl vadami takové
intenzity, které by odůvodňovaly jeho zrušení. Nevypořádáním uvedených připomínek navíc
nedošlo k porušení práv dalších osob, jak tvrdí stěžovatel, ale pouze k porušení tvrzených
procesních práv stěžovatele.
[21] Co se týče vypořádání připomínky č. 4 – výstavba alternativních zdrojů elektrické energie
nepřinese zlepšení kvality ovzduší, osoba zúčastněná na řízení zopakovala, že odpůrce
v odůvodnění územního plánu ani netvrdil, že by mělo dojít ke zlepšení ovzduší náhradou
za stávající méně ekologické zdroje energie. Dle krajského soudu se tak obsah připomínky míjel
s odůvodněním územního plánu. I tato připomínka je tak řádně vypořádána.
V.
[22] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[23] Kasační stížnost není důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nedostatečného vypořádání
připomínky č. 3 - degradace krajinného rázu krušnohorské krajiny. V jejím vypořádání
dle stěžovatele chybí uvedení, jak konkrétně jsou v územním plánu podmínky krajinného rázu
vyjádřeny a jak se odpůrce zabýval vlivy na snížení hodnoty krajinného rázu, na území,
turistiku, rekreaci a kvalitu života v obci. Odpůrce nevypořádal ani argument,
podle kterého z dokumentace EIA na záměr VTE Moldava vyplývá, že záměr bude mít velmi
významný až určující vizuální vliv v téměř celé ploše místa krajinného rázu, velmi významně
ovlivní krajinné měřítko a změní funkční vztahy v krajině.
[25] Odpůrce v odůvodnění územního plánu v kapitole K) Vypořádání připomínek
na uvedenou připomínku reagoval tak, že „podmínky krajinného rázu jsou v územním plánu stanoveny
v podrobnosti odpovídající územně plánovací dokumentaci. Podrobněji musí být posouzeny na základě následné
podrobnější dokumentace záměru“. Krajský soud označil takové vypořádání připomínky
za nedostatečné. Zároveň však konstatoval, že z Vyhodnocení vlivů návrhu územního plánu
Moldavy na udržitelný rozvoj území a na životní prostředí (dále jen „vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj“), jež je součástí textové části územního plánu, vyplývá, že vlivem větrných
elektráren na krajinný ráz, turistiku a rekreaci se odpůrce zabýval na str. 29, 33-34, 47, 49, 50-51.
[26] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že o vlivu zamýšlené výstavby větrných elektráren
je ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj pojednáno hned na několika místech. Např.
na s. 29 se uvádí, že stávající krajinnou dominantou jsou větrné elektrárny situované na odlesněné
části vrchu Tří pánů, které narušují horizont. Méně rušivě působí tři stožáry na vyvýšenině
v Německu bezprostředně za státní hranicí. Z dálkových pohledů nebudou horizont narušovat
ani větrné elektrárny na náhorní plošině u Moldavy. Krajinný ráz je pak označen
za charakteristiku životního prostředí, která by mohla být uplatněním územního plánu významně
ovlivněna; vliv VTE je mimo jiné řešen i ve studii Možnosti umístění větrných elektráren
v Krušných horách z pohledu ochrany krajinného rázu (s. 33-34). Podkapitola 7.5 pojednává
o ovlivnění fauny, flóry a ekosystému i ve vztahu k plochám určeným pro větrné elektrárny
(s. 39-40). Významem krajinného rázu se dále zabývá i podkapitola 6.2 Krajinný ráz (s. 36-37).
V podkapitole 7.6 Ovlivnění krajiny je dále uvedeno, že zásadní vliv na krajinný
ráz má bezpochyby první VTE, další tento vliv jen zesilují, nenásobí, se zvětšujícím se množstvím
se ovlivnění zvyšuje stále méně až k mezím, kdy je rozloha parku omezena jinými faktory (s. 43).
Působení ploch pro alternativní energetické zdroje na přírodu a krajinu je v případě VTE
hodnoceno jako negativní až významně negativní. Z koncepčního hlediska udržitelného rozvoje
jsou negativní projevy kompenzovány v sociální a zejména ekonomické oblasti. Za umožnění
výstavby větrného parku bude obec dostávat pravidelné finanční plnění, které může být dále
investováno do rozvoje obce a zajištění plnění služeb občanům. V souvislosti s údržbou
a provozem elektráren bude občanům obce ze strany investora do větrného parku nabídnuto
zaměstnání. Možnost významně negativního ovlivnění životního prostředí bude nutno vyvrátit
podrobným posouzením na základě projektu dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (s. 47). Kapitola 9 uvádí
navrhovaná opatření i ve vztahu k zachování krajinného rázu (s. 49); na s. 51 je uvedeno
závěrečné shrnutí, že negativní působení instalace větrného parku na přírodu a krajinu
„je kompenzováno významným pozitivním přínosem k sociální a ekonomické stabilizaci do značné míry
hospodářsky a investičně zanedbaného územní, ze kterého plyne i patrná sociální nejistota trvale bydlících obyvatel
a s tím spojená nízká míra obydlenosti“.
[27] Na vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj navazuje kapitola H odůvodnění územního
plánu (s. 126-129), která přejímá výše uvedené závěry a zapracovává základní podmínky ochrany
krajinného rázu (podmínky jsou zapracovány v textové části územního plánu do kapitoly
F - podmínky pro plochy výroby energie obnovitelných zdrojů, s. 50).
[28] Z vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj a z textové části územního plánu
a z odůvodnění územního plánu je zřejmé, že se odpůrce problematikou degradace krajinného
rázu a vlivem na území, turistiku, rekreaci a kvalitu života v obci zabýval. Odpůrce do územního
plánu též zapracoval požadavky vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj. Problematikou
připomínky stěžovatele se odpůrce po obsahové stránce zabýval a k otázkám v ní uvedeným
při přijímání územního plánu přihlédl.
[29] Stanoví-li zákon správnímu orgánu povinnost zabývat se připomínkami jako podkladem
pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, musí být dle judikatury
Nejvyššího správního soudu z tohoto aktu zřejmé, že správní orgán věnoval připomínkám
náležitou pozornost, seznámil se s jejich obsahem a učinil z něj pro opatření obecné povahy
nějaký závěr. Požadavky na podrobnost samotného vypořádání se s připomínkami pak budou
záviset na jejich relevanci, rozsahu a detailnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 4 Ao 5/2010-48; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz).
[30] V rozsudku čj. 1 Ao 5/2010-169 Nejvyšší správní soud upozornil, že odůvodnění
rozhodnutí o námitce je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a proto je třeba
je vnímat v souvislostech. Odůvodnění rozhodnutí o námitce netrpí nepřezkoumatelností,
je-li z odůvodnění rozhodnutí o námitce a potažmo z odůvodnění celého opatření obecné
povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena.
[31] Pro vypořádání připomínek je tak rozhodující to, aby se správní orgán v odůvodnění
územního plánu problematikou obsaženou v připomínce zabýval, seznámil se s jejím obsahem
a učinil z ní pro opatření obecné povahy srozumitelný a odůvodněný závěr. K odůvodnění
opatření obecné povahy je však nutné přistupovat jako k celku. Z odůvodnění opatření obecné
povahy musí být zejména seznatelné, proč správní orgán považuje připomínky účastníka řízení
za liché, mylné anebo vyvrácené. Pokud je však problematika obsažená v připomínce řešena
na jiném místě odůvodnění opatření obecné povahy, lze na příslušnou část odůvodnění odkázat.
[32] V rámci vypořádání připomínky stěžovatele v kapitole K) územního plánu však odpůrce
na uvedenou připomínku reagoval pouze tak, že „podmínky krajinného rázu jsou v územním plánu
stanoveny v podrobnosti odpovídající územně plánovací dokumentaci. Podrobněji musí být posouzeny na základě
následné podrobnější dokumentace záměru“. Tak jako krajský soud považuje Nejvyšší správní soud
takové vypořádání připomínky za nedostatečné. Protože se odpůrce problematikou připomínky
zabýval na jiném místě odůvodnění územního plánu, stačilo na příslušnou pasáž odkázat;
to však odpůrce neučinil.
[33] Vypořádání připomínky č. 3 je proto zatíženo systematickou vadou. Nejvyšší správní
soud ustáleně judikuje, že o vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí, se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí byl stejný i za situace,
kdy by k vadě řízení vůbec nedošlo (srov. rozsudky čj. 6 Ads 57/2004-59 a čj. 8 Afs 102/2005-65).
Ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. totiž předpokládá jako důvod zrušení rozhodnutí nikoliv
jakoukoliv vadu nebo nedostatek důvodů rozhodnutí, ale vadu větší intenzity (viz rozsudek
čj. 1 Afs 11/2008-72).
[34] Protože se odpůrce problematikou stěžovatelovy připomínky po obsahové stránce
zabýval a k otázkám v ní uvedeným pro účely vydání územního plánu přihlédl, není vada
spočívající v tom, že na příslušné pasáže odůvodnění přímo neodkázal, natolik závažná,
aby způsobila nezákonnost celého opatření obecné povahy. Kdyby totiž odpůrce na příslušné
pasáže odkázal a řádně tak připomínku vypořádal, výsledek řízení by byl stejný.
[35] Ke stejnému závěru dospěl i krajský soud, který dovodil, že se nejedná o vadu natolik
závažnou, pro kterou by bylo nutné napadený územní plán zrušit. Územní plán se s obsahem
připomínky, resp. s tématem, který vznesla, fakticky vypořádává. Dále však krajský soud dovodil,
že vada má souvislost pouze se stěžovatelem, který navíc s podáním návrhu vyčkával téměř
tři roky, ačkoliv mu v podání návrhu nic nebránilo, řízení se účastnil a vypořádání připomínek
mu bylo známo. Pokud tedy pro stěžovatele nebylo dostatečné vypořádání připomínky závažným
problémem, který by chtěl v adekvátní době řešit, těžko to může vnímat jako závažný problém
soud.
[36] Nejvyšší správní soud se k problému podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy v samotném závěru tříleté zákonné lhůty vyjádřil v rozsudku čj. 8 As 150/2015-57,
v němž dospěl k závěru, že „[s]tanoví-li zákon pro podání návrhu určitou lhůtu, pak v rámci ní kterýkoliv
den jejího plynutí je možno tento návrh uplatnit. Zda se oprávněná osoba rozhodne tak učinit první či poslední den
běhu této lhůty, nebo kdykoliv mezi tím, nemá žádný význam. Rozhodné je pouze to, zda zákonem stanovená
lhůta byla dodržena.“
[37] V nyní posuzovaném případě tak není relevantní, že stěžovatel podal návrh na zrušení
opatření obecné povahy v samém závěru tříleté lhůty. Tato skutečnost nemá vliv na závěr
o závažnosti vady spočívající v nedostatečném vypořádání připomínky stěžovatele. Souhlasit
tak lze jen s částí odůvodnění krajského soudu zmiňující, že se územní plán s obsahem
připomínky, resp. s tématem, který vznesla, fakticky vypořádává.
[38] Přes tento dílčí nesprávný závěr krajského soudu, který bylo třeba korigovat,
je však napadený rozsudek v nyní posuzované části věcně správný. Proto nebylo namístě zrušení
a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, neboť další postup krajského soudu by spočíval
jen v tom, že by vydal nový rozsudek se shodným výrokem a pouze s částečně jiným
odůvodněním. Důvody, na nichž stojí napadený rozsudek krajského soudu, jsou dostatečným
podkladem pro jeho výrok a převažují nad důvody, které neobstály (srov. např. rozsudky
čj. 7 Afs 108/2013-36 nebo čj. 8 Afs 3/2014-39).
[39] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal, že odpůrce vypořádal nezákonně i jeho
připomínku týkající se znehodnocení rekreačního potenciálu území a snížení hodnoty
nemovitostí (připomínka č. 5). Odpůrce připomínku vypořádal v kapitole K) územního plánu tak,
že „dopad na rekreační potenciál území a cenu nemovitostí nelze předem kategoricky prohlásit za pouze negativní.
Plochy VTE byly vymezeny mimo obytné a rekreační části sídel, mimo centra převažujícího rekreačního zájmu“.
Krajský soud označil tento způsob vypořádání části připomínky týkající se znehodnocení
rekreačního potenciálu území za nedostatečný. I v tomto případě se však odpůrce problematikou
uvedenou v připomínce zabýval, a to na s. 43-46 a 51 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj.
Rozhodnutí odpůrce je proto přezkoumatelné, byť zatížené vadou, která však nezpůsobuje
nezákonnost napadeného územního plánu. S ohledem na nedostatek aktivní procesní legitimace
stěžovatele se krajský soud nezabýval částí připomínky týkající se snížení hodnoty nemovitostí.
[40] Stěžovatel spojoval snížení rekreačního potenciálu území s narušením přírody vzniklým
v důsledku stavby větrných elektráren. S tím úzce souvisí vliv VTE na krajinný ráz,
kterým se již Nejvyšší správní soud zabýval výše. V této souvislosti tak plně odkazuje
na předcházející odstavce tohoto rozsudku.
[41] Na s. 32 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj je dále uvedeno, že obec Moldavu
je možno považovat za centrum rekreace. Další podpora rekreace je územním plánem
zajišťována vymezením plochy pro parkoviště, bydlení, ubytování a pro sportoviště. Rozvoj
alternativní výroby energie by výrazným způsobem pozitivně ovlivnil příjem obce, který by mohl
být investován do rozvoje zanedbaného území. Bez dalšího rozvoje lze očekávat stagnaci,
jež ve srovnání s okolními rozvíjejícími se oblastmi znamená útlum a celkový pokles životní
úrovně.
[42] Na s. 33 se uvádí, že v kontextu posuzování vlivů na udržitelný rozvoj je třeba dbát
i na ekonomický a sociální pilíř udržitelného rozvoje. Malá hustota obyvatel je vyvolána nejen
dřívějším vysídlením, ale rovněž nedostatkem místních zdrojů obživy a kapitálu, který by mohl
k ekonomickému a sociálnímu rozvoji území přispět. Přirozeným východiskem je rozvoj
rekreace, podmiňovaný rozvojem infrastruktury a ekonomické aktivity, která nevyžaduje vysoké
náklady na dopravu a místní zdroje, čemuž vyhovují alternativní zdroje energie. Tendence
ochrany přírody a krajiny a ekonomicko-sociálního rozvoje se zde dostávají do střetu zájmu.
[43] Dle závěrečného vyhodnocení se územní plán jeví jako zaměřený na rozvoj
ekonomického a sociálního pilíře trvale udržitelného rozvoje, a to s ohledem na výstavbu
alternativních zdrojů energie a sportovních objektů. Dosavadní nedostatečný
sociálně-ekonomický rozvoj oblasti se však negativně projevuje i v zanedbání činností vedoucích
k uchování rázu krajiny a její biologické pestrosti. V zájmu péče o volně žijících živočichy,
krajinu, lesy a travní porosty je třeba zachovat určitý převis ekonomického potenciálu a sociálního
rozvoje nad ochranou přírody (s. 50).
[44] Negativní působení umístění alternativních zdrojů energie na přírodu a krajinu
je „kompenzováno významným pozitivním přínosem k sociální a ekonomické stabilizaci hospodářsky a investičně
zanedbaného území“ (s. 51).
[45] Nejvyšší správní soud konstatuje, že i v tomto případě se odpůrce problematikou
uvedenou v připomínce po obsahové stránce zabýval, byť na jiném místě odůvodnění územního
plánu, a k otázkám v ní uvedeným pro účely vydání územního plánu přihlédl. Na příslušnou
pasáž odůvodnění však neodkázal a vypořádání připomínky je proto sice přezkoumatelné,
ale opatření obecné povahy je zatížené vadou, která ztěžuje srozumitelnost. Tato vada
však s ohledem na svou povahu spočívající v pouhém nedostatku odkazu nemohla mít vliv
na zákonnost územního plánu. Ke stejnému závěru dospěl i krajský soud. Ani tuto kasační
námitku stěžovatele proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
[46] V poslední kasační námitce stěžovatel brojil proti vypořádání připomínky, že výstavba
alternativních zdrojů elektrické energie nepřinese zlepšení kvality ovzduší (připomínka č. 4).
Odpůrce se v odůvodnění územního plánu dle stěžovatele snaží vzbudit dojem, že větrné
elektrárny budou alternativou ke stávajícím neobnovitelným zdrojům elektrické energie,
tedy že neekologický zdroj bude nahrazen zdrojem ekologičtějším. V obci Moldava se však žádné
neobnovitelné zdroje elektrické energie nenachází. Kvalita ovzduší se v důsledku vybudování
alternativního zdroje jen zhorší, neboť budou vypouštěny exhalace při jeho výstavbě, provozu,
údržbě atd. Odpůrce ve vypořádání připomínky neuvedl, jaké konkrétní dopady na kvalitu
ovzduší bude záměr mít.
[47] Stěžovatel v rámci řízení o územním plánu uplatnil připomínku, v níž tvrdil,
že ve vyhodnocení vlivů územního plánu na udržitelný rozvoj území je na s. 7 řešené území
definováno jako oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší. Zpracovatel „mystifikuje“ tím, že řešení
územního plánu návrhem výroby energie z obnovitelných zdrojů má pozitivní vliv na kvalitu
ovzduší. Tím se snaží vzbudit dojem, že navržený alternativní zdroj nahradí stávající
neobnovitelný zdroj energie. V katastru Moldava se však žádný neobnovitelný zdroj energie
nenachází. Autor vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj nezmiňuje, že by stávající zdroje
(tepelné elektrárny) byly odstavovány. Naopak se plánuje další prolomení limitů těžby hnědého
uhlí a dostavba jaderných elektráren. Zásoba hnědého uhlí v dole Bílina pokryje republikovou
potřebu do roku 2050. V době kdy je v České republice přebytek elektrické energie a je nutnost
ji vyvážet, nelze výstavbu obnovitelných zdrojů skrývat za ekologickou alternativu.
[48] Odpůrce připomínku vypořádal tak, že výroba elektřiny z obnovitelných zdrojů je obecně
ekologičtějším zdrojem výroby než v připomínce srovnávaná výroba elektřiny z hnědého uhlí;
není zdrojem znečišťování ovzduší.
[49] Připomínka stěžovatele napadá závěr uvedený ve Vyhodnocení vlivů územního plánu
na udržitelný rozvoj území, kapitoly C-F. V kapitole C. Vyhodnocení vlivů územního plánu
na stav a vývoj území podle vybraných sledovaných jevů obsažených v územně analytických
podkladech je na s. 7 uvedena tabulka obsahující sloupce nazvané č. jevu, sledovaný jev,
komentář a zhodnocení vlivu na stav a vývoj území. Pod číslem jevu 65 je jako sledovaný
jev uvedena oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší. Z komentáře k tomuto bodu plyne, že oblast
se zhoršenou kvalitou ovzduší se pro znečišťující látku PM
10
na správním území Moldavy nachází
pouze okrajově v dolní části svahu Krušných hor, pro možné překročení cílového imisního limitu
pro cyklické aromatické uhlovodíky se překročení v náhorní poloze Moldavy nepředpokládá.
V části zhodnocení vlivu na stav a vývoj území je uveden závěr, že v obecné poloze řešení
územního plánu má pozitivní vliv na kvalitu ovzduší návrhem výroby energie z obnovitelných
zdrojů.
[50] Tento závěr je dále doplněn na s. 21 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj, kde se uvádí,
že znečišťování ovzduší bude uplatněním politiky územního plánu mírně omezeno díky produkci
„čisté“ elektrické energie. Lokálně by se mohlo významně projevit využití bioplynu pro místní
potřeby – vytápění a ohřev vody – náhradou za pevná paliva nebo dřevo, která jsou podstatným
místním zdrojem jemných prachových částic a také karcinogenních uhlovodíků.
[51] Na s. 37-38 je dále uvedeno, že příspěvek ke snížení emise oxidu uhličitého v případě
umístění solárních panelů nebo větrných elektráren či energetické využití bioplynové stanice
by bylo vítaným příspěvkem ke snaze o zmírnění skleníkového efektu. Potenciál pozitivního
ovlivnění skýtá výroba bioplynu, pokud bude využíván k vytápění nebo výrobě teplé vody
namísto fosilních paliv nebo pevných paliv, produkujících množství nežádoucích zplodin hoření.
Negativní ovlivnění ovzduší je nutno očekávat v průběhu provádění činností v navržených
rozvojových plochách. Z hlediska udržitelného rozvoje území se takové ovlivnění nejeví jako
závažné, bylo by jej možno zmírnit, eliminovat či kompenzovat na základě výstupů posouzení
vlivů na životní prostředí (EIA) dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů.
[52] Připomínka stěžovatele týkající se kvality ovzduší je vztahována výhradně k vybudování
VTE. Není tedy pravdivé tvrzení stěžovatele, že by z vyhodnocení vlivů na udržitelný
rozvoj území mělo plynout, že posuzovaná lokalita je oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší
a že by kvalita ovzduší měla být zlepšena náhradou neobnovitelného zdroje energie za zdroj
obnovitelný (VTE). Z vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj je konkrétně zřejmý pouze vztah
mezi výstavbou bioplynové stanice, jejíž provoz by mohl nahradit využívání fosilních paliv
k vytápění domácností a ohřevu vody, což se odrazí ve zlepšení kvality ovzduší. Zlepšení kvality
ovzduší je tak spojováno s výstavbou bioplynové stranice, a nikoli s VTE. S výstavbou VTE jako
obnovitelného zdroje energie je spojován jen v obecné rovině pozitivní vliv na kvalitu ovzduší;
nedovozuje se však zlepšení ovzduší.
[53] Tomu odpovídá i vypořádání připomínky odpůrcem, který uvedl, že výroba elektřiny
z obnovitelných zdrojů je obecně ekologičtějším zdrojem výroby než v připomínce srovnávaná
výroba elektřiny z hnědého uhlí; není zdrojem znečišťování ovzduší.
[54] Krajský soud označil takové vypořádání připomínky za dostatečné a přezkoumatelné,
neboť odpůrce nedeklaroval zlepšení ovzduší náhradou za stávající méně ekologické zdroje
energie. Deklaroval pouze jejich nízké zatížení ovzduší a v důsledku toho jejich pozitivní vliv.
Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem s ohledem na výše uvedené ztotožňuje. Námitka
stěžovatele týkající se nedostatečného vypořádání připomínky č. 4 – výstavba alternativních
zdrojů elektrické energie nepřinese zlepšení kvality ovzduší, není důvodná.
[55] Co se týče vypořádání zbývajících uplatněných připomínek stěžovatele, stěžovatel
v úvodu kasační stížnosti jen obecně namítl, že se odpůrce s jeho připomínkami vypořádal
nedostatečně, a to pouze formálně, obecnými frázemi, aniž by zohlednil jejich podstatu,
resp. pouze neurčitě odkázal na vyjádření dotčených orgánů. Odpůrce dle stěžovatele připomínky
vypořádal pouze tak, že je negoval, aniž by uvedl z jakých důvodů, tj. bez opory v dokazování
a bez uvedení úvah, které jej k takovému závěru vedly.
[56] Konkrétní nedostatky ve vypořádání připomínek však tvrdil jen u připomínek
č. 3 - degradace krajinného rázu krušnohorské krajiny, 4 – výstavba alternativních zdrojů
elektrické energie nepřinese zlepšení kvality ovzduší a 5 – znehodnocení rekreačního potenciálu
území a snížení hodnoty nemovitostí.
[57] Je nutno poznamenat, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost ve formulaci obsahu
stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí
kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 67/2011-108
a čj. 7 Afs 104/2004-54). Žalobní body mají dvojí význam: z pohledu žalobce pozitivně určují,
co konkrétně bude soud přezkoumávat, z pohledu soudu pak negativně vymezují, čím se soud
zabývat nemůže a nebude (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 151/2012-106).
Míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu
dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní
soud přistoupit a posuzovat jej. Není na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další
argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal
být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 3/2008-78). Líčení skutkových okolností
v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých
„obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, ale zcela
jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů
či okolností jednoznačně odlišitelným popisem (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu čj. 2 Azs 92/2005-58).
[58] Stěžovatel nenapadá konkrétní postup odpůrce ani krajského soudu při posouzení
připomínek stěžovatele. Jen v obecné rovině cituje judikaturu Nejvyššího správního soudu
vztahující se k problematice vypořádání námitek a připomínek v řízení o opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud se principy vypořádání připomínek plynoucích z citované judikatury
zabýval v rámci přezkumu připomínek č. 3, 4 a 5. Pro obecnost tvrzení stěžovatele
však již nezkoumal odpůrcovo vypořádání připomínek č. 1, 2, 6 a 7, neboť k tomu stěžovatel
neuvedl ničeho.
[59] Nejvyšší správní soud uzavírá, že žádná z kasačních námitek stěžovatele není důvodná.
Odpůrce vypořádal připomínky stěžovatele dostatečně a přezkoumatelným způsobem. V případě
dvou připomínek (připomínky č. 3 a 5) nebylo jejich vypořádání odpůrcem dostatečné; nemělo
to však vliv na zákonnost opatření obecné povahy – územního plánu. Ke stejnému závěru dospěl
i krajský soud v řízení o žalobě; Nejvyšší správní soud proto v posouzení žaloby krajským
soudem neshledal nic nezákonného.
VI.
[60] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji podle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. zamítl.
[61] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci, kterému by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
neboť v řízení neučinil žádný úkon a žádné náklady mu tedy nevznikly.
[62] O nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že na jejich náhradu nemá právo, neboť neplnila žádnou povinnost,
kterou by jí soud uložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. prosince 2016
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu